指導開展“1+N”省市協同立法的實踐探索

馬偉煒

近年來，習近平總書記對發揮地方立法協同效能，開展協同立法工作作出重要指示。習近平總書記2021年在中央人大工作會議上指出，要抓住提高立法質量這個關鍵，增強立法的系統性、整體性、協同性，使法律體系更加科學完備、統一權威。習近平總書記的重要指示為我們開展協同立法工作指明了方向。2022年3月新修改的地方組織法規定省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人大及其常委會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法，將地方立法實踐中的成功經驗上升為國家法律。

省人大常委會法工委按照黨中央決策部署和省委工作要求，主動擔當作為、創新立法機制、豐富立法形式，取得了新成果新經驗。從2021年指導廣佛兩市圍繞軌道交通開展協同立法，率先鳴響我省協同立法的“第一炮”，到同年指導汕頭、揭陽、潮州三市開展潮劇保護協同立法，率先在全國開創了文化領域市域協同立法的先河之后，2022年再次指導五市開展粵菜促進發展“1+N”省市協同立法，首開省與所轄市不同層級主體協同立法又一先例。這些有益的實踐探索，為我們指導設區的市開展協同立法積累了新鮮經驗。

以“1”統“N” 精選協同立法項目

省人大常委會法工委注重在指導設區的市精準選擇協同立法項目上下功夫。結合我省和各市實際情況，圍繞中心，服務大局，分區域、分領域研究推進協同立法工作，重點就跨區域城鄉建設與管理、跨區域生態環境保護、跨區域歷史文化保護等方面選準切入點，指導開展協同立法。

2022年初，為貫徹落實習近平總書記關于加強技能人才培養的重要指示精神，貫徹落實就業優先戰略和鄉村振興戰略，貫徹落實省委推動“粵菜師傅”高質量發展部署要求，省人大常委會率先將制定粵菜發展促進條例列入本年度立法計劃，并提出采用“1+N”省市協同立法模式加以推進。省人大常委會法工委以此為切入點，圍繞作為粵菜組成部分，流行于珠江三角洲地區的“廣府菜”、潮汕地區的“潮州菜(潮汕菜)”、客家地區的“客家菜”三大地方特色風味菜，迅速與相關設區的市溝通聯系，征求N個市的立法意愿，以“1”統“N”，推動汕頭、佛山、江門、梅州、潮州五個立法意愿較強、地域特色明顯的市盡快將相關立法項目列入當年立法計劃正式項目并報市委批準，爭取實現當年立項、當年起草、盡快獲得通過。

以“1”帶“N” 建立協同立法機制

省人大常委會法工委在指導設區的市開展協同立法的過程中，堅持機制先行，牢固樹立“一盤棋”的思想，充分發揮統籌協調作用，探索構建全方位，多種模式協調聯動機制，涵蓋從立法計劃制定、立項、起草、調研、論證、修改、審議、實施到協同立法的宣傳、解釋、清理等全鏈條多方面的協同共進，形成協同立法工作的整體合力。

一是建立起草工作機制。通過組建立法工作專班，既充分發揮人大在立法中的主導作用，又有效整合各方面專業人才和實踐人才，形成強大工作合力，進而提高立法效率和質量水平?；洸耸∈袇f同立法專門成立由省人大常委會分管負責同志擔任組長，省人大有關委員會、省政府有關部門以及五個開展協同立法的市派員共同組成的立法工作專班。五市也相應組建本市條例立法專班。省、市兩級立法專班既互相協作，又相對獨立，加強信息互通和資源共享，從而優化配置了兩級立法資源和力量。

二是建立立法調研工作機制。省人大常委會法工委通過提前介入，深入實地開展調研，了解掌握實際情況，摸準需要通過立法解決的主要問題，有的放矢，提高了立法的針對性、適用性和可操作性，確保法規務實管用。在制定粵菜發展促進條例時，省人大常委會就組成相關調研組分赴各有關市開展省市會同調研，工作專班深入到粵菜企業、“粵菜師傅”培訓基地、特色餐飲聚集區、預制菜企業等場所開展實地調研，廣泛聽取相關從業人員和人民群眾的意見建議，同時收集整理相關文件資料，共享調研成果。各市在起草條例前，也扎實深入開展立法調研。比如汕頭就圍繞潮汕菜特色品牌的創建、發展、保護和傳承等問題，深入基層和一線開展調研，力求制定的條例能突出本地特色，解決制約潮汕菜特色品牌發展的體制機制和要素保障問題。

三是建立常態化溝通聯系機制。通過推動簽訂協同立法合作協議、由點及面形成區域協調發展整體優勢，共同打造區域法治建設新高地。如2021年省人大常委會法工委推動廣州市和佛山市人大常委會法工委簽訂了《關于加強兩市協同立法的合作協議》，全面加強廣佛兩市在重點領域協同立法。2022年9月又推動汕頭、揭陽、潮州三市人大常委會共同簽訂《關于開展三市協同立法的合作協議》，整合了三市立法資源，形成“1+1+1＞3”的效應。同時通過召開工作會議、聯絡員或者搭建平臺等多種方式，定期或者在立法工作重要節點相互通報工作進程和動態，及時交流立法新思路新情況。比如粵菜省市協同立法，由省人大常委會召開工作部署會，進行部署，統一思想，明確分工。省、市兩級人大通過政務微信、粵政易建立常態化溝通機制，努力形成“萬能的群”，圍繞立法的矛盾和焦點問題進行交流研討，群策群力提高立法質效。

四是建立論證機制。通過協同開展法規論證，邀請部分立法咨詢專家、有關部門的同志參與，對各市條例的相關內容、有關問題進行論證。同時邀請開展協同立法的市一同參加。通過論證會，各市相互比較、借鑒，取長補短，求同存異，進一步提高立法質量。2022年11月底，省人大常委會法工委組織召開了五市粵菜協同立法專場專家論證會，邀請部分立法咨詢專家以及省工業和信息化廳、省市場監管局、省商務廳等相關省直部門的同志參與。大家圍繞五市條例中一些重點問題諸如廣府菜、潮州菜（潮汕菜）、 客家菜的定義，市與市之間如何協同、預制菜發展等發表論證意見建議，共同為五市粵菜條例出謀劃策，把脈定向，為進一步做好條例的修改完善提供了有利支撐。

五是建立培訓交流研討機制。結合需求，通過建立常態化培訓機制，加強對協同立法人才培訓。圍繞我省協同立法重點，模式創新、機制完善、方式優化等問題加強開展協同立法理論研究，進一步發揮高等院校、科研機構在立法理論研究中的重要作用。2022年8月，省舉辦粵菜“1+N”省市協同立法實務研討班，將省與市參加粵菜立法的相關工作人員集中起來，專題研討、相互交流，共同研究、集中攻關。通過增設圍繞省、市條例六部法規的制度規定進行“解剖麻雀”環節，先由五市進行立法展示，再由專家逐一點評，從普遍到特殊，從共性到個性，去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里地進行研究發掘，充分發揮“兵團作戰”“集體會診”的智慧和效能，幫助省市兩級立法隊伍提高認識、增長見識、達成共識。

以“1”助“N” 提高協同立法質量

省人大常委會法工委在指導設區的市開展協同立法的過程中，以制度機制為保障，將審查關口前移，堅持全過程跟進指導、重點環節審查把關，抓住提高立法質量這個關鍵，力求設區的市法規務實、精細、管用。在對五市粵菜條例的指導中，注重處理好省市條例之間，市與市條例之間的關系。指導各市圍繞突出地方特色和小切口的立法要求，將法規做深做實做細做出特色。如在立法體例上，指導各市不搞“大而全”“小而全”，充分發揮地方立法補充、細化功能，避免照搬照抄上位法，堅持法為行立，需要幾條則寫幾條。在選題和制度措施上，指導五市立足本地實際，避免同質化，因地制宜開展制度創新，切小、切準、切實、切好、切出各具特色的地方牌。如汕頭主打“品牌”，佛山主打“名牌”，梅州主打“傳統牌”，江門主打“僑牌”，潮州主打“精品牌”。在區域特色風味菜協同發展上，指導五市主動適應改革發展需要，圍繞中心，服務大局，通過協同立法進行規則對接，機制銜接，形成法規制度合力，打破行政壁壘，實現合作共贏。如省條例規定縣級以上人民政府根據地方特色風味菜協作發展需要，共同建立跨行政區劃的協作機制，加強在促進地方特色風味菜發展方面的合作。潮州市條例就協同舉辦地方特色菜美食節，開發地方特色菜菜品和小吃，“粵菜師傅”技能大師工作室收徒傳藝，組織對外交流、展示等事項建立區域協作機制作了規定。梅州市條例則利用贛閩粵原中央蘇區市融入粵港澳大灣區發展的政策東風，對加強客家兄弟市之間在客家菜食材、名菜名錄、文化傳播、美食旅游、人才培養等方面的溝通合作作了規定。江門市條例也對協同廣府地區其他市建立跨行政區域協作機制，搭建廣府菜企業交流合作平臺，推進廣府菜標準化建設，加強區域合作作出規定。在合法性審查關上，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，嚴把合法性標準，對照法律、行政法規、省的地方性法規，對各市的法規進行全面審查，確保與上位法不抵觸，切實維護法制統一。

黨的二十大報告強調要以良法促發展、保障善治。推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。下一步，省人大常委會法工委將繼續堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面深入貫徹落實黨的二十大精神，勠力加強協同立法制度機制建設，指導設區的市拓寬協同立法領域，豐富協同層次、加強協同立法研究，努力提高協同立法質效，為區域協調發展提供有力法治保障?！?/p>