數(shù)據(jù)賦能江西部門預(yù)算執(zhí)行情況全覆蓋審計(jì)初探

■李瑾瑾

大數(shù)據(jù)應(yīng)用已全面融入各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)，審計(jì)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代。大數(shù)據(jù)審計(jì)模式要求審計(jì)工作必須圍繞審計(jì)目標(biāo)重點(diǎn)，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)和其它各種審計(jì)方法，科學(xué)安排審計(jì)程序，高水平高質(zhì)量高效益開展審計(jì)工作；建設(shè)維護(hù)大數(shù)據(jù)平臺，培養(yǎng)審計(jì)人員，規(guī)范審計(jì)業(yè)務(wù)，全面系統(tǒng)深入推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)。江西省審計(jì)廳財(cái)政審計(jì)處堅(jiān)持“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的大數(shù)據(jù)審計(jì)模式，依托江西省數(shù)字審計(jì)監(jiān)督平臺，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)審計(jì)思維，探索信息化審計(jì)方法，積極開展跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)挖掘與相關(guān)性分析，不斷提高趨勢研判、線索識別、宏觀分析的能力。在“同級審”項(xiàng)目中，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)總體分析，根據(jù)篩選出的疑點(diǎn)，確定重點(diǎn)審計(jì)部門和重要審計(jì)事項(xiàng)，為實(shí)現(xiàn)省級一級預(yù)算單位審計(jì)全覆蓋提供有力保障。

一、部門預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)的發(fā)力點(diǎn)

我們通過收集分析近些年省級部門預(yù)算審計(jì)報(bào)告和全省公開的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，梳理出預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)資金使用和績效管理等方面問題作為部門預(yù)算執(zhí)行全覆蓋大數(shù)據(jù)分析的重點(diǎn)。從各個(gè)單位在這幾個(gè)方面的共性問題著手，力求用數(shù)據(jù)分析的方式查找問題疑點(diǎn)。

1.預(yù)算編制方面。預(yù)算編制和公開不規(guī)范，決算編制不準(zhǔn)確：一是預(yù)算內(nèi)容不完整，預(yù)算單位少編報(bào)上年結(jié)余和項(xiàng)目收支預(yù)算。二是預(yù)算公開不及時(shí)，未按照部門預(yù)算批復(fù)后二十天內(nèi)的時(shí)限公開。單位預(yù)算公開數(shù)與實(shí)際下達(dá)數(shù)不符，預(yù)算未按經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行公開并明細(xì)到款，未對增減變化的原因進(jìn)行說明。三是決算編報(bào)未按實(shí)際收支結(jié)余情況如實(shí)編報(bào)決算，造成賬表不符；決算報(bào)表按經(jīng)濟(jì)分類反映的支出未嚴(yán)格按照賬面數(shù)填列。

2.預(yù)算執(zhí)行方面。在預(yù)算執(zhí)行過程中存在不到位：一是基本支出擠占項(xiàng)目支出。在項(xiàng)目支出中列支招待費(fèi)、辦公費(fèi)和差旅費(fèi)等日常經(jīng)費(fèi)支出；會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，專項(xiàng)資金與單位日常公用經(jīng)費(fèi)之間、不同專項(xiàng)資金之間混淆核算，致使會(huì)計(jì)信息反映不明晰，日常公用經(jīng)費(fèi)的超支占用專項(xiàng)資金的結(jié)余或不同性質(zhì)的項(xiàng)目資金相互擠占。二是虛列專項(xiàng)資金支出。由于項(xiàng)目資金撥付延時(shí)或當(dāng)年未使用完但財(cái)政又要求必須在年末辦理決算等原因，預(yù)算單位虛列專項(xiàng)資金支出掛往來，長期掛賬模糊專項(xiàng)資金的真實(shí)用途，資金往往被擠占、挪用。三是“三公經(jīng)費(fèi)”、政府采購等日常公用經(jīng)費(fèi)存在無預(yù)算超預(yù)算支出，使用管理不規(guī)范。公務(wù)接待無公函，超規(guī)格組織迎送活動(dòng)和安排陪餐。以會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和差旅費(fèi)等名義變相列支招待費(fèi)，未按規(guī)定等級乘坐交通工具，未按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)住宿、用餐。違規(guī)配備、借用所屬單位或其他單位車輛，未嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)用車保險(xiǎn)、維修、加油、租賃政府集中采購和定點(diǎn)保險(xiǎn)、維修、加油的規(guī)定。

3.專項(xiàng)資金使用方面。項(xiàng)目資金未及時(shí)撥付使用，執(zhí)行效率不高：一是預(yù)算單位預(yù)算編制不科學(xué)、不細(xì)化、不具體，部分項(xiàng)目支出編制未真實(shí)反映實(shí)際需求，資金到位后，沒有對應(yīng)的項(xiàng)目去實(shí)施，或項(xiàng)目測算不準(zhǔn)確，形成大量結(jié)存資金，導(dǎo)致執(zhí)行率低，財(cái)政資金閑置浪費(fèi)。二是由于主管部門履職不到位、監(jiān)管不嚴(yán)，許多項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，有的項(xiàng)目甚至尚未啟動(dòng)。如由于前期準(zhǔn)備不足，招投標(biāo)較晚，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，勘測設(shè)計(jì)方案反復(fù)修改等原因耗費(fèi)大量時(shí)間，造成從資金下達(dá)到首筆支付用時(shí)過長。三是預(yù)算執(zhí)行中未及時(shí)跟蹤監(jiān)控項(xiàng)目的執(zhí)行情況，沒有嚴(yán)格按照項(xiàng)目進(jìn)度均衡控制和支付資金。

4.績效管理方面。項(xiàng)目支出績效管理不規(guī)范：一是項(xiàng)目設(shè)立未經(jīng)過前期論證或論證不充分，僅以領(lǐng)導(dǎo)批示、會(huì)議紀(jì)要、部門文件等形式代替論證。沒有可行性報(bào)告，未對其必要性、可行性、合理性以及項(xiàng)目概預(yù)算等進(jìn)行評審，未按規(guī)定納入項(xiàng)目庫管理、編報(bào)年度績效目標(biāo)。二是未制定資金分配管理辦法，未嚴(yán)格按照管理辦法規(guī)定分配資金。三是未開展績效監(jiān)控和績效評價(jià)，評價(jià)結(jié)果未按要求公開，并作為下年度專項(xiàng)資金分配的重要依據(jù)。

二、部門預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)的方法經(jīng)驗(yàn)

江西省審計(jì)廳通過對所有省級一級預(yù)算單位的預(yù)算、決算草案和財(cái)務(wù)核算電子數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)分析的方式實(shí)現(xiàn)了審計(jì)全覆蓋，重點(diǎn)針對“預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏低”“未及時(shí)清理往來款項(xiàng)”“行政支出壓減不夠到位”等屢審屢犯的問題，并組織相關(guān)處室對疑點(diǎn)問題線索進(jìn)行了核查。近幾年部門實(shí)現(xiàn)預(yù)算全覆蓋的成功，有以下經(jīng)驗(yàn)。

1.選擇高價(jià)值事項(xiàng)作為全覆蓋審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。將項(xiàng)目資金執(zhí)行率低、擠占挪用和“三公經(jīng)費(fèi)”等作為審計(jì)重點(diǎn)，具有兩點(diǎn)優(yōu)勢。一是核查結(jié)果屬于省里關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)，尤其是專項(xiàng)債發(fā)行使用效益問題，相關(guān)成果具有重要參考價(jià)值；二是擠占挪用專項(xiàng)資金是違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，對于嚴(yán)肅部門預(yù)算單位預(yù)算編制具有重要作用。

2.用大數(shù)據(jù)審計(jì)方法鎖定問題線索。近幾年我們通過部門預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)場審計(jì)聯(lián)動(dòng)核查數(shù)據(jù)分析問題有成熟的方法經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政審計(jì)處與現(xiàn)場審計(jì)處室合作，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過“分析——核查——再分析”機(jī)制使得下發(fā)的疑點(diǎn)數(shù)據(jù)更精準(zhǔn)，核查思路更明確。

3.科學(xué)安排審計(jì)程序。由于大部分審計(jì)人員沒有電子數(shù)據(jù)審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，缺乏非現(xiàn)場線索核查經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政審計(jì)處研究采用“集中分析、分散核實(shí)”的工作模式，便于對數(shù)據(jù)分析與線索核查工作開展指導(dǎo)。部門預(yù)算全覆蓋審計(jì)工作劃分為四個(gè)階段：采集數(shù)據(jù)、集中分析、分散核實(shí)、集中報(bào)告。為了避免各階段工作脫節(jié)、推諉、不負(fù)責(zé)任，財(cái)政審計(jì)處要求各業(yè)務(wù)處“誰取的數(shù)據(jù)，誰負(fù)責(zé)，誰核實(shí)，誰享受成果”。同時(shí)要求分析人員與現(xiàn)場審計(jì)組聯(lián)動(dòng)核查，確保分析階段所掌握信息完整傳遞給非現(xiàn)場組，并能夠根據(jù)現(xiàn)場核查情況繼續(xù)深入分析。

財(cái)政審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在項(xiàng)目開始前結(jié)合年度數(shù)據(jù)采集計(jì)劃通知各業(yè)務(wù)處采集對口預(yù)算單位的預(yù)算、決算草案和財(cái)務(wù)核算電子數(shù)據(jù)。按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)各業(yè)務(wù)處按照方案完成數(shù)據(jù)采集，向廳技術(shù)保障中心報(bào)送數(shù)據(jù)。技術(shù)保障中心按照標(biāo)準(zhǔn)化要求解析數(shù)據(jù)并搭建分析平臺。財(cái)政審計(jì)處聯(lián)合技術(shù)保障中心組成部門預(yù)算全覆蓋數(shù)據(jù)分析組開展數(shù)據(jù)分析。各現(xiàn)場審計(jì)組進(jìn)點(diǎn)后，數(shù)據(jù)分析組對初步分析的疑點(diǎn)進(jìn)行核查聯(lián)動(dòng)，確保疑點(diǎn)數(shù)據(jù)更加精準(zhǔn)。切分疑點(diǎn)數(shù)據(jù)，組織業(yè)務(wù)處室分散核查。

4.通過業(yè)務(wù)建模控制工作質(zhì)量和效率。財(cái)政審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定了《數(shù)據(jù)采集方案簡報(bào)》指導(dǎo)審計(jì)人員分頭采集數(shù)據(jù)。采集方案中明確審計(jì)項(xiàng)目需要采集的所有數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)的來源單位、內(nèi)容要素、采集方法與程序腳本、時(shí)間范圍、工作進(jìn)度等要求，并給出技術(shù)指導(dǎo)聯(lián)系人方式提供非現(xiàn)場電話咨詢指導(dǎo)。制定《數(shù)據(jù)分析思路簡報(bào)》，指導(dǎo)審計(jì)人員分析數(shù)據(jù)鎖定疑點(diǎn)問題線索。簡報(bào)明確審計(jì)內(nèi)容、方法、時(shí)間進(jìn)度要求，給出數(shù)據(jù)分析的思路、步驟和SQL 腳本。制定《疑點(diǎn)核查方法簡報(bào)》，指導(dǎo)各業(yè)務(wù)處室按照法規(guī)文件要求做好取證。簡報(bào)明確疑點(diǎn)核查的工作思路、方法、流程，應(yīng)獲取的證據(jù)資料和注意事項(xiàng)等。財(cái)政審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)各業(yè)務(wù)處室下達(dá)整改函或?qū)徲?jì)決定，由財(cái)政審計(jì)處會(huì)審統(tǒng)一定性，然后按流程完成報(bào)告。

5.確保審計(jì)人員工作勝任能力。財(cái)政審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組要求各業(yè)務(wù)處室聯(lián)絡(luò)人具備三個(gè)條件：有部門預(yù)算審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，有一定的數(shù)據(jù)分析能力，能全程參與電子數(shù)據(jù)核查取證工作。由于部門預(yù)算全覆蓋審計(jì)要求既懂財(cái)政業(yè)務(wù)、又能分析數(shù)據(jù)，財(cái)政審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組近幾年每年對參與審計(jì)的人員組織培訓(xùn)，講解典型案例、數(shù)據(jù)特征、分析思路方法，講解非現(xiàn)場核查方法和工作要點(diǎn)。

6.搭建財(cái)政數(shù)據(jù)審計(jì)監(jiān)督平臺。部門預(yù)算全覆蓋審計(jì)通過幾年的努力，逐漸形成專用數(shù)據(jù)平臺環(huán)境。從開始之前沒有現(xiàn)成的分析環(huán)境，數(shù)據(jù)需要臨時(shí)從被審計(jì)單位和外部單位采集獲得，軟硬件環(huán)境需要臨時(shí)搭建。還有一些業(yè)務(wù)處室所提交數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，使用過程中發(fā)現(xiàn)不能滿足需要，不得不重復(fù)提取采集。在廳領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心下，各業(yè)務(wù)處全力配合，財(cái)政審計(jì)處和技術(shù)保障中心逐步完善了財(cái)政審計(jì)專用數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。

三、部門預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)的成效和特色

1.財(cái)政審計(jì)更有寬度。利用大數(shù)據(jù)審計(jì)方法實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行全覆蓋，不斷拓展財(cái)政審計(jì)監(jiān)督“寬度”。我們每年最大量的現(xiàn)場審計(jì)也就是20 個(gè)省級部門，六年左右才能實(shí)現(xiàn)一次全覆蓋。而我們通過部門預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)，每年都能實(shí)現(xiàn)對所有省級部門的覆蓋，近兩年我們通過對財(cái)政大平臺的指標(biāo)管理模塊、支付管理模塊和政府采購模塊等分析比對，將審計(jì)對象由原來的100 余家一級預(yù)算單位全覆蓋擴(kuò)大到700 余家省級二級、三級預(yù)算單位全覆蓋，將審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)由預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度擴(kuò)展到預(yù)算編制、政府采購、單位履職等方面。

2.財(cái)政審計(jì)更有深度。近幾年，財(cái)政審計(jì)堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，深入貫徹新發(fā)展理念，落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，圍繞“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”，加大對省級預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)力度。揭示了省級預(yù)算執(zhí)行中一些單位預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算相比變動(dòng)較大、預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，有的部門支出執(zhí)行率低、年末結(jié)轉(zhuǎn)資金較多、資金使用效率有待提高，全面實(shí)施預(yù)算績效管理有待加強(qiáng)等問題，并且通過審計(jì)整改機(jī)制督促相關(guān)單位抓好相關(guān)問題的整改，推動(dòng)預(yù)算編制、執(zhí)行更科學(xué)、更合理。

3.財(cái)政審計(jì)更有力度。通過省級部門預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，大量財(cái)政資金“趴”在賬上，未發(fā)揮效益等問題，并向省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)呈報(bào)了《大量財(cái)政資金未發(fā)揮效益亟需加強(qiáng)管理》審計(jì)專報(bào)，提出了強(qiáng)化預(yù)算約束、實(shí)行零基預(yù)算等三條審計(jì)建議。為不讓財(cái)政資金趴在賬上“睡大覺”，省財(cái)政廳采納審計(jì)廳建議，從2020 年開始，在省直行政機(jī)關(guān)全面實(shí)行零基預(yù)算，以此完善財(cái)政資金預(yù)算績效管理機(jī)制，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。針對財(cái)政存量資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的資金存放不規(guī)范等問題，省財(cái)政廳出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專戶管理的通知》等規(guī)章制度，促進(jìn)了財(cái)政管理進(jìn)一步規(guī)范。