我國中央部門預(yù)算執(zhí)行審計有效性分析

王舒

摘 要：在全面深化改革的推動下，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計是發(fā)揮人民當家作主，監(jiān)督權(quán)力運行的有效形式之一。預(yù)算執(zhí)行審計在中央部門運行過程中發(fā)揮著重要作用，不僅可以有效發(fā)現(xiàn)中央部門預(yù)算執(zhí)行過程中存在的短板，還能及時幫助中央部門修正和調(diào)整預(yù)算執(zhí)行，全面提高中央部門行政能力。基于此，本文通過對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況分析，研究提高其有效性的策略。

關(guān)鍵詞：中央部門；預(yù)算執(zhí)行；審計工作；有效性

中央部門預(yù)算審計一般是國家審計機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定集中利用一段時間，對中央國家機關(guān)及行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況以及其他必要的財政收支情況進行審查復(fù)核，主要核查預(yù)算執(zhí)行有效性、合法性和精確性，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的潛在問題或風(fēng)險點，并提出修正意見。中央部門預(yù)算審計工作是推進行政體制機制改革，進一步完善依法治國，建立現(xiàn)代化治國體系的重要組成部分，我國新頒布的審計法明確了審計機關(guān)的工作職責(zé)和任務(wù)，確保審計工作有法可依。歷經(jīng)多年的探索和實踐，中央部門預(yù)算審計工作已經(jīng)形成了一套完善的工作模式，由審計署牽頭，派出審計局、特派辦共同開展審計工作，形成了多元化、立體化審計工作體系，全面客觀地對審計單位存在的問題進行分析和研判，充分發(fā)揮了審計工作職責(zé)，審計成效明顯，社會公眾滿意度極高，因此，深入分析中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的有效性對推進行政體系現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

一、深化中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的必要性

（一）全面深化推進中央部門預(yù)算執(zhí)行審計是國家現(xiàn)代化的必然要求

一直以來，我國都在積極探索國家現(xiàn)代化發(fā)展道路，審計工作作為推動國家現(xiàn)代化發(fā)展的重要組成元素發(fā)揮著重要作用，審計工作從誕生至今已有近50年歷史，第一階段從1983年開始，借鑒蘇聯(lián)行政管理模式，結(jié)合我國實際情況不斷探索優(yōu)化行政能力，頒布了審計法，開始對各級行政機關(guān)財務(wù)狀況進行審計，同時關(guān)注稅收狀況、物價調(diào)整和財務(wù)支出，經(jīng)過一個階段的工作，逐步形成了預(yù)算執(zhí)行審計雛形。

第二階段從1995年開始，國務(wù)院發(fā)布了《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》，以文件的形式明確了預(yù)算執(zhí)行審計工作的內(nèi)容和標準，預(yù)算執(zhí)行正式列入審計范圍之內(nèi)，并為其提供了政策依據(jù)。

第三階段從21世紀開始，審計工作范圍、內(nèi)容和要求基本定型，并形成了與我國國情基本一致的審計工作體系，工作模式不斷創(chuàng)新，尤其對中央部門預(yù)算執(zhí)行情況有了更明確的要求，在推動國家現(xiàn)代化發(fā)展中承擔著重要角色。

（二）全面深化推進中央部門預(yù)算執(zhí)行審計是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的保障

從國家發(fā)展來看，審計是確保國家良性運轉(zhuǎn)的保障，是維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的免疫系統(tǒng)，審計工作的本質(zhì)在于通過專業(yè)的技術(shù)和科學(xué)的方法，對經(jīng)濟社會運行中的功能部件進行修正、調(diào)整。中央機關(guān)是國家行政系統(tǒng)的領(lǐng)頭羊，如果中央部門預(yù)算執(zhí)行情況不佳，則會對社會產(chǎn)生較大影響，各級行政機關(guān)預(yù)算執(zhí)行都會受到影響。我國現(xiàn)代化建設(shè)必須堅持依法治國、依法行政，審計工作能夠幫助政府樹立良好的公信力，提升政務(wù)服務(wù)能力。中央部門預(yù)算執(zhí)行審計既代表了人民監(jiān)督中央部門預(yù)算執(zhí)行情況，又代表政府向人民交付答卷，通過審查中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在的偏差，研究修正方案，推動國家經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

（三）全面深化推進中央部門預(yù)算執(zhí)行審計適應(yīng)時代發(fā)展需要

當前，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢異常嚴峻，面對霸權(quán)主義、帝國主義對我們的經(jīng)濟封鎖，以及全球性的金融危機，我國政府不斷調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展方向，擴大內(nèi)需促進發(fā)展，調(diào)整結(jié)構(gòu)既是時代發(fā)展要求，也是社會進步的必然選擇。審計部門根據(jù)國民經(jīng)濟規(guī)劃方向調(diào)整審計工作重點，針對結(jié)構(gòu)性調(diào)整，重點審計擴大內(nèi)需項目工程投入，嚴格規(guī)范項目推進過程，對中央各部門預(yù)算投資分配情況進行階段性審計，確保政策執(zhí)行方向。通過行之有效的工作舉措切實有效杜絕了違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)，在推動經(jīng)濟發(fā)展和民生建設(shè)方面均發(fā)揮了較大作用。

二、審計對中央部門預(yù)算執(zhí)行的積極影響

（一）問題資金總額明顯下降

通過查閱近10年來中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況進行數(shù)據(jù)分析，可以明顯發(fā)現(xiàn)問題資金的總額呈遞減趨勢下降，尤其是近5年金額變化幅度極大，下降比率超過65%，由此可見，審計工作對中央部門規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的作用非常明顯。從變化趨勢來分析，審計工作幫助中央部門全面提高了預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性。通過切實有效的工作方法，在審計過程中精準發(fā)現(xiàn)問題，揭露潛在風(fēng)險隱患，督促各部門進一步加強預(yù)算管理工作，規(guī)范預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，杜絕各類違規(guī)行為出現(xiàn)，在整個預(yù)算執(zhí)行的過程中，審計工作既發(fā)揮了監(jiān)督作用，也扮演了修正角色，尤其對預(yù)算管理中出現(xiàn)的各類違規(guī)行為整改效果明顯。

（二）預(yù)算存量資金減少

通過公開的中央部門預(yù)算存量資金分析可以看出，近10年來存量資金數(shù)量不斷降低，在最新的報告中預(yù)算存量資金基本消除，各部門降幅比率均超過200%，資金利用率達到較高水平。雖然受外界因素影響，個別年度存量資金有小幅度變化，但總體趨勢明顯下降。

尤其近三年來，受客觀因素影響，雖然各類基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算執(zhí)行浮動較大，但剛性支出不斷提高，整體預(yù)算執(zhí)行情況較好。財政資金是全面提高國家競爭力，促進國民經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，預(yù)算存量資金越少，則代表中央部門預(yù)算執(zhí)行力度越高，我國財政支出堅持“好鋼用在刀刃上”的原則，不斷提高資金利用率，防止資金浪費，審計工作在其中發(fā)揮巨大作用，在促進預(yù)算執(zhí)行和提高資金效益方面均起到了積極意義。

（三）會計核算更加嚴謹規(guī)范

審計工作全面加強了中央部門預(yù)算管理工作水平，通過會計核算就可以發(fā)現(xiàn)的各類財務(wù)問題也大幅度減少，尤其近2年來，會計核算過程中發(fā)現(xiàn)的問題資金現(xiàn)象基本消失，此種問題曾經(jīng)是審計工作中經(jīng)常出現(xiàn)的重點問題之一。審計工作全面提高了中央部門財務(wù)管理能力以及預(yù)算工作水平，對督促和防范問題出現(xiàn)效果明顯，內(nèi)部控制水平明顯提高。審計工作在規(guī)范會計審核工作中發(fā)揮重要作用，各部門針對審計中提出的各類問題積極整改修正，預(yù)算執(zhí)行情況整體向好發(fā)展。

三、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的關(guān)注點

中央部門預(yù)算執(zhí)行審計對推動依法治國，推進國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)作用明顯、效果突出，雖然中央部門預(yù)算審計工作從應(yīng)用推廣至今歷經(jīng)時間較短，但經(jīng)過努力已經(jīng)形成了中國特色預(yù)算執(zhí)行審計工作方式，未來加強中央部門預(yù)算執(zhí)行審計工作是進一步加強中央部門財政經(jīng)費管理的重點，要特別關(guān)注以下三個方面。

（一）加強具體問題具體分析的能力

中央部門預(yù)算執(zhí)行審計對中央部門的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況開展專項核查，圍繞國家大政方針政策制定和落實情況進行監(jiān)督，由于預(yù)算執(zhí)行過程受地方經(jīng)濟環(huán)境和社會發(fā)展大環(huán)境影響，可能出現(xiàn)超預(yù)算支出范圍或改變預(yù)算支出用途等情況，一些重點項目具有時效性，需要在特殊的時間進行列支，如重大設(shè)備采購、項目開發(fā)、重點項目建設(shè)等，以上此類情況不能用常規(guī)審計工作思路進行分析，要針對具體問題具體分析，并提出有針對性地調(diào)整意見。

（二）強化科學(xué)分析與科學(xué)研判的能力

當前，我國國民經(jīng)濟發(fā)展速度快，國情復(fù)雜，審計工作面臨的問題日新月異，有時會遇到“無據(jù)可循”的問題，或處在法律邊界的模糊性問題，這就要求審計部門強化科學(xué)分析、科學(xué)研判的能力，面對新問題用新方法解決。如預(yù)算支出及定額標準有待進一步明確，但是科學(xué)的預(yù)算支出和定額標準不是一蹴而就的，需要經(jīng)過大量的實踐，在長期的工作中總結(jié)做出，這就需要審計工作不斷創(chuàng)新工作方法，緊跟時代發(fā)展步伐，可以查閱往年預(yù)算支出項目類型和額度范圍，并結(jié)合市場經(jīng)濟環(huán)境進行預(yù)估，以此作為參照數(shù)值進行審計分析。此外經(jīng)濟發(fā)展的過程中還會出現(xiàn)各類非常規(guī)情況，如事業(yè)單位開辦經(jīng)濟實體，針對此類現(xiàn)象的定位和解釋也尚處于邊界模糊區(qū)域，投資資金具有多元化特點，但在實際管理中又不能完全脫離事業(yè)單位，針對此種情況就要求審計工作人員結(jié)合實際深入調(diào)查分析，不能簡單定性，既不能“一刀切”也不能“睜一只眼閉一只眼”，否則影響審計工作精度。

（三）加強預(yù)算績效審計監(jiān)督

2018年9月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，強調(diào)以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力，同時明確審計機關(guān)要依法對預(yù)算績效管理情況開展審計監(jiān)督。

對于審計機關(guān)而言，要加強對財政資金使用績效和政策實施效果的審計監(jiān)督，以預(yù)算資金管理為主線，按照事先設(shè)定的績效管理目標，從項目運行成本、管理效率、履職效能以及社會效應(yīng)等多個維度，全面衡量部門和單位整體、核心業(yè)務(wù)實施效果。同時，審計還要著重揭示預(yù)算執(zhí)行過程中，政策未落實、目標未實現(xiàn)、績效效果不佳等突出問題，促進建立完善的績效評價激勵約束機制，提高財政資金使用效益。

四、加強中央部門預(yù)算執(zhí)行審計有效性的途徑

（一）完善審計整改機制和手段

審計是預(yù)防和揭露中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在短板的有效方式之一，審計工作對于提高國家治理能力和優(yōu)化行政服務(wù)水平具有重大意義，強有力的審計問責(zé)機制可以防止同類問題出現(xiàn)，可以按照審計出現(xiàn)的問題屬性進行劃定，分為典型性問題、非典型問題等，對于重復(fù)性出現(xiàn)的典型性問題要加大整改力度，必要時應(yīng)交相關(guān)部門配合處置。要將審計工作與人事考察、職稱評定、績效考核等方面掛鉤，切實發(fā)揮審計震懾作用。

要建立多元化審計工作模式，創(chuàng)新審計手段，一方面要打破部門之間的界限，提高不同部門之間的合作，形成部門聯(lián)動，對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題涉及其他部門要積極配合整改；另一方面要把控整改的過程，對于典型性問題或特殊問題，要明確整改的期限，確保不再出現(xiàn)，如遇整改周期較長的問題，要建立跟蹤檢查機制，及時回訪、及時調(diào)度，確保整改落實到位。

（二）建立審計跟蹤檢查制度

要根據(jù)審計問題明確跟蹤內(nèi)容，被審計部門要根據(jù)審計結(jié)果中提出的問題清單逐一做出糾正措施方案，要積極采納審計部門意見，及時報告審計問題糾錯過程和結(jié)果。要建立審計跟蹤檢查機制，審計機關(guān)要督促被審計單位及時修正問題，審計工作是持續(xù)性工作，整改也要貫穿其中，可以在審計工作中進行及時修正，審計完成后還要再次進行整改檢查。審計機關(guān)依據(jù)被審計部門工作實際情況，可以成立整改專項小組，負責(zé)審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題整改情況跟蹤，通過對審計意見和整改結(jié)果跟蹤比對，評估審計效果，值得注意的是，在審計結(jié)果整改跟蹤過程中，要參考往年審計結(jié)果和整改情況，重點對重復(fù)性問題進行審查，并針對非客觀因素影響出現(xiàn)的問題加大處罰力度。

在跟蹤檢查的過程中，可以通過實地檢查、書面材料檢查、會議座談、調(diào)取相關(guān)材料等方式綜合審查，審計中可以聯(lián)動紀委、國資委、稅務(wù)局、公檢法等部門組織聯(lián)席會議進行研討分析。

（三）統(tǒng)籌審計資源發(fā)揮審計監(jiān)督合力

審計機關(guān)應(yīng)認真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于審計工作的重要講話和指示精神，通過加強對審計項目的組織方式統(tǒng)籌整合，積極推進政策跟蹤審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、財政審計“三大板塊”審計項目，審計組織方式“兩統(tǒng)籌”，實行上下級聯(lián)動，合理組織“大兵團作戰(zhàn)”模式，實現(xiàn)“一審多項”“一審多果”“一果多用”，從而提高審計效率，更好發(fā)揮審計監(jiān)督職能。

（四）建立大數(shù)據(jù)審計模式

通過引進和開發(fā)云技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等方式，實現(xiàn)審計人員云端對中央部門預(yù)算數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，打破時空限制，實現(xiàn)審計精準化，達到審計工作介入預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行整個過程。

目前，預(yù)算執(zhí)行審計主要是事后審計，對預(yù)算編制和預(yù)算審批的審計力度還不夠，預(yù)算執(zhí)行審計是全過程性工作，提前介入有助于預(yù)算編制得更科學(xué)，預(yù)算審批得更嚴謹。審計機關(guān)要實現(xiàn)對本級預(yù)算執(zhí)行、決算草案和一級預(yù)算單位每年審計，就必須依托大數(shù)據(jù)審計，建立并有效利用大數(shù)據(jù)審計平臺，加強對審計人員大數(shù)據(jù)審計培訓(xùn)力度，增強大數(shù)據(jù)審計能力。

同時加強審計信息化建設(shè)，為數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)安全性管理提供保障。按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的大數(shù)據(jù)審計方式，設(shè)立數(shù)據(jù)分析組和現(xiàn)場核查組，數(shù)據(jù)分析先行，發(fā)現(xiàn)疑點線索再現(xiàn)場核查取證，從而實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋。

綜上所述，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計是推動國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要保證，在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的時代背景下，要通過完善審計整改機制和手段、建立審計跟蹤檢查制度、統(tǒng)籌審計資源發(fā)揮審計監(jiān)督合力、引進電子信息技術(shù)建立大數(shù)據(jù)審計模式等途徑全面提高審計工作有效性。

參考文獻：

[1]王樂青，宋夏云.經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋的現(xiàn)狀與改進對策研究[J].財會通訊，2021（23）：115-118.

[2]廣東省審計學(xué)會課題組，劉柱棠，謝佳，毛伊仁，劉毅，張柳嬌，李婉華.基于系統(tǒng)管理理論深化部門預(yù)算執(zhí)行審計研究[J].審計研究，2022（03）：24-31.

[3]陳駿，時現(xiàn).審計全覆蓋驅(qū)動下的審計技術(shù)方法創(chuàng)新研究[J].審計研究，2018（05）：22-29.

[4]郭旭.深化預(yù)算執(zhí)行審計研討會綜述[J].審計研究，2019（02）：39-42.

（作者單位：中國法學(xué)學(xué)術(shù)交流中心）