夯實大國競爭數字治理新制度優勢

常樂

全球正處于從工業經濟向數字經濟的重要轉型期，數據成為各國爭相搶占的基礎性戰略資源和社會經濟發展的重要驅動力，數字相關的關鍵核心技術、前瞻性技術將成為新一輪科技博弈的焦點，全球產業布局的重點和經濟復蘇的起點，數字領域更成為大國博弈的前沿陣地。隨著數字經濟在我國的不斷發展和普及，經濟社會數字化轉型不斷深入，國家治理的范圍、對象、手段等都有了巨大的變化，數字化治理以及數字經濟治理成為當前國家治理體系與治理能力現代化的重要內容，立足新發展理念，中國正在加快完善數字治理體系，為打造更為安全和穩健發展的數字強國提供制度基礎。

一、中國數字經濟治理新需求

（一）聚焦數字經濟領域特點，逐步優化完善法治保障體系整體框架

在數字經濟時代，數字經濟與實體經濟將深度融合，社會治理方式由原有的線下治理轉向線上治理；同時，數字化、網絡化、智能化的發展趨勢，使得未來雙重空間、人機共處、算法主導成為主要表現，數字時代的發展對法律體系產生重大的影響，互聯網治理結構發生重大變化，從原有的物理層、網絡層、應用層、業務層為切入點，逐步轉向以數據、算法、平臺為切入點轉變，衍生出包括數據安全、隱私保護、算法歧視、平臺壟斷等一系列問題。我國數字經濟法治保障體系已經初步形成，但是傳統立法與專門立法之間存在沖突，需要聚焦數據權屬、數據交易共享、自動駕駛等新技術新應用、不斷優化完善頂層框架體系。

（二）加強數字經濟的地方法治試驗，為國家統一立法提供實踐經驗

在數字技術背景下，為了確保數字經濟健康、高質量發展，法治體系的建設是重要保障。面對數字經濟發展法治化需求，由中央制定一套統一、全面的法治體系是最為理想的狀態。但是面對數字經濟發展的多樣性、未知性、多變性，與法律制度所特有的穩定性和可預期性特點，存在一定程度上的矛盾。因此，采用和鼓勵地方法治試驗方式，在現階段能夠解決數字經濟發展區域性的迫切需求，同時能夠為中央最終統一立法提供經驗輸入。

數字經濟的特殊性，決定了法治建設不是一蹴而就的。2019年，中央就通過了《國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》。地方法治試驗的開展，從雙重視角來看，是地方數字經濟發展的迫切需求，也是中央法治體系建設重要路徑；在激發地方數字經濟活力的同時，能夠降低國家法制體系建設的成本，也是對數字經濟法治試驗現狀的檢驗。

（三）數據是數字經濟發展的核心所在，數據管理立法是數字經濟領域立法的迫切需求

在數字經濟時代，數據成為重要的戰略資源和生產要素，對經濟發展、社會生活和國家治理產生著根本性、全局性、革命性的影響。數據資產化是實現數據價值的核心步驟，其實質是形成數據交易、流通的過程。《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》、《中華人民共和國個人信息保護法》等相繼發布，在數據安全和數據權益保護方面已經具有相應的法律法規；但是全球數據規則都在從保護個人信息延伸到釋放數據價值方面轉變，數據治理的格局也從傳統的“個體數據處理模式”向著一種“以釋放數據價值為基礎和原則的新型數據治理模式”轉變， 。明確數據權屬、數據安全與權益保護、促進數據交易是當前數據治理的迫切需求。

（四）加強新技術新應用監管，促進地方新興領域高質量發展

人工智能、大數據、云計算、元宇宙、區塊鏈、自動駕駛等作為數字經濟時代新技術新應用，在給生產生活帶來便利的同時，也帶來了潛在或既有的風險問題，亟需建立健全相關政策法規對其予以規制。但是，新技術新應用當前還處于不斷發展演變的過程中，給立法及監管實踐帶來一定挑戰。在現階段，各地方應該根據自身新技術發展與應用的現狀與實際需求，適度、適當構建監管機制與監管制度，避免監管缺位或者監管過度，進而為產業健康發展營造良好的環境。

二、中國數字經濟治理體系發展及現狀

（一）法律體系框架基本形成，建設力度繼續加大。

我國的數字時代法律體系是一個橫跨傳統三大法律部門（民商法、行政法、經濟法）、覆蓋四個效力層級（憲法、法律、行政法規、部門規章）和涉及三個方面的體系。

從橫向結構看，2021年以來，我國在數字法治建設方面，基本形成數字法治體系構架，完善了數字經濟秩序，實現司法機制在數字層面的運行新模式。根據2022年全國人大公布的《中華人民共和國現行有效法律》，數字經濟領域相關專門立法與涉及數字經濟領域條款的傳統立法在法律部門均有所涉及。我國數字經濟的制度建設力度繼續加大，國家多次發布相關法規和指導意見，加強相關的政策管理和調控手段。

從縱向結構看，我國法律體系分為憲法、法律、法規、規章等4個層級。數字經濟領域法律體系來看，目前暫無憲法層面的相關文件，其他中央立法和各地方立法文件在縱向結構中的分布如下所示。

從內容結構角度，黨的十八屆四中全會提出要“加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規，依法規范網絡行為”。網絡法律體系立法內容包括：一是網絡信息服務，主要涉及互聯網信息服務、新聞、出版、直播、自媒體等各個方面，包括《互聯網信息服務管理方法》、《區塊鏈信息服務管理規定》等；二是網絡安全保護，主要涉及關鍵信息基礎設施、跨境數據流動、個人信息安全、網絡安全審查等方面，包括《中華人民共和國網絡安全法》、《中華人民共和國數據安全法》、《關鍵信息基礎設施保護條例》等；三是網絡社會管理，主要涉及互聯網運行秩序、網絡知識產權、電子商務等各個方面，包括《中華人民共和國個人信息保護法》、《中華人民共和國密碼法》等。

（二）數字治理各要素各環節的整體性、系統性、協同性還待增強。

第一，存在縱向制度不兼容狀況。一是數字經濟時代專門的立法與傳統立法制度之間存在細節的沖突。比如《中華人民共和國民典法》與《中華人民共和國個人信息保護法》關于個人定義不一致。二是數字經濟時代專門的領域立法之間的制度沖突。例如，《中華人民共和國網絡安全法》第42條規定未經被收集者同意，不得向他人提供個人信息，而《中華人民共和國個人信息保護法》規定了幾種未經個人同意可以處理個人信息的情形。三是數字經濟時代專門的立法和傳統的立法制度脫節。例如，《中華人民共和國刑法》中直接以數據為保護對象的罪名僅關注對計算機信息系統中存儲、處理或者傳輸等三階段中非法獲取、刪除、修改或者增加行為的處罰，《中華人民共和國數據安全法》注重從收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等全生命周期環節對數據進行保護。

第二，存在橫向制度不落地現象。一是部分法律法規處于體系構建的初步階段，當前缺乏相關的配套細則。例如，《中華人民共和國個人信息保護法》第55條隱私影響評估制度，評估細則有待完善；《中華人民共和國數據安全法》第19條數據交易管理機制和第33條數據交易中介管理是原則性規定，缺少配套規則。二是地方立法與中央立法的不一致以及地方立法之間的差異，容易割裂市場，進而增加交易成本。三是部分領域缺乏頂層設計。部分領域涉及基本民事制度、犯罪和公民基本權益保護，還缺乏相應的法律。例如，在網絡方面涉及公民言論自由，但缺乏高層級立法。

第三，存在規制與發展不均衡現象。當前，數字經濟法治體系主要從安全和規制的角度予劃分，缺少促進方面的制度內容。在數據治理方面，當前立法主要聚焦在安全和權益保護等方面，在數據價值釋放制度上有所缺失，面向數據交易流通方面的立法的數量和質量都亟待提升。在數據交易流通方面，地方立法確立的管理體系還存在較大的差異。在人工智能、智能網聯汽車、區塊鏈、元宇宙等領域，目前也缺少地方相關的監管政策、監管體系以及激勵政策，來促進應用的快速落地。

三、夯實大國競爭數字治理新制度優勢的未來方向

（一）構建適應數字化和數字經濟發展新要求的制度體系。一方面，著眼于數字化和數字經濟本身的發展治理，在數字化技術創新、數字化場景、數字化應用、產業數字化、數字產業化、數據安全、數字經貿活動、網絡安全等領域，建立一攬子的相關治理規則和制度性安排。同時，著眼于數字化賦能經濟社會發展的角度，從數字政務助力政府決策科學化、數字城市助力社會治理精細化、數字惠民助力公共服務高效化等方面，構建涵蓋數據融通、平臺構建、業務規則、運作流程、效能評估等層面的相關制度法規，為數字社會的建設提供堅實保障。

（二）強化各類立法之間的融合互鑒。加強法律、法規和規章之間的統籌銜接，在數字化、數字經濟發展、信息保護、網絡安全等方面，形成兼容性和操作性強的制度規范。進一步促進數據流通、人工智能、自動駕駛、云計算、元宇宙等領域立法之間的融合與統一，把握好人工智能與數據治理相結合的未來發展趨勢；同時注重人工智能系統化規則與智能網聯汽車、自動駕駛等場景化立法規則相結合。在法律體系建設和實施過程中，進一步推進數字化立法體系的建立與持續優化。

（三）完善數據要素共享流通配置治理體系。深化大數據資源平臺建設，制訂公共數據分類管理、便捷共享等規范；優化數據確權規則，細化分級分類交易管理的業務標準，完善數據價格形成機制，構建更為靈活的數據要素配置體系；探索數據資產化的有效路徑，在金融、通信、互聯網等領域率先開展數據資產價值評估試點；從技術框架層面，形成數據可見可用可控的技術方案，為構建完善的數據要素流通關鍵基礎設施提供有效支撐。

（四）推動人工智能立法治理落地實踐。將人工智能作為賦能經濟社會高質量發展的重要手段，聚焦核心技術、應用場景、規范治理等關鍵環節，推動人工智能立法快速落地。開展數據、算力、算法、應用平臺、智能產品等系統布局，提升對垂直行業轉型升級的驅動作用。細化相關的治理監管手段，引導健全企業內部責任制，提升面向人工智能安全的技術檢測水平。引導和規范人工智能倫理安全標準的制訂實施，對數據壟斷、算法歧視、隱私保護及社會影響等重點領域開展監測與合理監管。

（五）妥善處理好產業技術創新和規范治理之間的關系。比如，智能網聯汽車是當前加速創新發展的重點領域之一，部分省市也出臺了相關的立法和工作指引，推進建立技術測試、運營監管、事故責任、安全保障等方面規范，為智能網聯汽車產業的長遠健康發展保駕護航。需進一步從交通規劃、法規標準、產業政策等方面加強協同，推動在特定區域、特定場景開展先行先試，將風險控制在最低限度，形成包容性監管機制，確保技術紅利在數字經濟發展中的充分釋放。又如對區塊鏈的發展，可通過沙盒監管試點、負面清單管理等制度設計，構建包容審慎和柔性監管機制，為數字化創新應用和數字經濟發展拓展最大的制度空間。

參考文獻：

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