我國檔案立法體系建設公共性缺失的治理

朱雯/廣西警察學院

現代化政府建設，先進性政務能力塑造，服務型政府建設，需要檔案資源審時度勢，轉變傳統檔案管理思維，建設系統化的“服務+管理”的檔案事業管理模式。然而，檔案資源的公共性卻處于滯后，側重管理，服務長期處于盲區。因此，需依據《“十四五”全國檔案事業發展規劃》落實服務價值，踐行《檔案法》規定，為現代化政府建設提振市場信心、盤活閑置資源、釋放市場活力，體現社會公眾服務化貢獻價值[1]。為此，本文結合新時期檔案事業顯現的問題，分析檔案立法體系中公共性缺失現象，為我國檔案事業挖掘服務價值、提升服務效益等方面，提供思考途徑。

1 我國檔案立法體系建設公共性缺失的主要表現

1.1 權利缺位和保障缺失

1987年《檔案法》頒布，然而首部《檔案法》局限于時代認識，傾向于重視管理，在檔案管理工作之中，傾向于明確行政權力與職責[2]。隨著新時期現代化政府建設的提出，2020年《檔案法》修訂及實施，但對公共權利保護偏弱，法律保障缺失。《檔案法》第1條明確其管理目的，規范檔案收集、整理等事[3]，雖提及檔案資源服務現代化事業建設與利用，但管理色彩依舊濃厚。對于檔案資源公共屬性與服務社會強調不足，僅強調管理職能，執行層面難免陷入管理為主，服務為輔的困境。根據《檔案法》第28條，檔案館作為檔案管理與服務主體部門之一，在未履行服務職責時，僅規定向主管部門投訴[4]。然而，投訴可否解決檔案館履職不力問題，顯然是未可知的，須從法律層面明確責任后果。因此，目前《檔案法》以及地方性法規、檔案管理規章制度，極易導致公共權利缺位，法律保障缺失，市場主體與自然人在使用檔案資源時，難免遭遇檔案使用緊迫性與權利缺位困境，甚至簡化手續、提供便利等的模糊規制，在實際操作時，伴隨基層政府標準疊加，難以真正履行。對新時期現代化建設，檔案資源明確公共資源屬性，管理與服務并重理念全方面貫徹，法律層面缺乏可操作的法律規制，相對模糊的《檔案法》規范，使社會與市場主體對使用檔案資源保持懷疑。

1.2 服務乏力和權責混亂

對新修訂《檔案法》第4章“檔案利用和公布”[5]法律條款分析可知，國家立足時代前沿，審時度勢，強調檔案資源避免閑置在檔案館，要發揮服務價值與功能。但涉及檔案資源公共屬性的落地，發揮檔案資源服務功能方面，具體法律規制僅涉及7條，對市場龐大的需要，社會浩大的資源配置，現代化建設的資源優化顯然捉襟見肘。尤其社會服務方面，需要使檔案資源服務功能具體化、細節化、規范化，法律加以明確。檔案館作為檔案資源的管理部門，服務職責未明確，實際解決問題時，或將面臨檔案相對人與市場主體，難以在有效時限之內獲得檔案資源。檔案管理部門的職責不夠明晰，迫切需要以立法或者法律修訂的方式，將檔案館服務社會，為市場經濟發展，促進社會主義現代化建設，提供資源支持的角色與職責明確下來。檔案館行政事務與業務事務未剝離，存在權責混亂、主體不明的難題。甚至導致具體政務處理時，服務功能被弱化，圍繞管理事務開展，加之法律層面相對模糊規制，檔案資源服務逐步被束之高閣，催化行政屬性加強，弱化社會服務功能。

1.3 強調管理和忽視義務

現階段，檔案立法工作亟須專業化的檔案立法委員會，對檔案管理事業立法內容提供專業法理支撐，尤其對檔案資源服務社會方面。自2023年《中華人民共和國立法法》的正式實施[6]，黨中央及國家對立法工作予以規范，促使我國立法工作邁入新的發展階段。結合具體的檔案服務功能的履行程序，檔案館業務事務處理部門工作人員，需要在檔案立法工作方面建言獻策，避免在檔案立法工作過程之中，陷入行政管理的思維慣性，強調檔案管理的職責，忽視檔案服務的具體程序規定。此外，檔案收集與管理部門，并非僅有收集與管理檔案這一單一職責，在踐行行政權力的同時，需要履行對檔案資源維護、服務義務。實際在具體檔案資源的管理與服務事務之中，基層執行時簡化為僅使用行政權力，忽視服務功能與價值。涉及檔案館等檔案資源管理部門的義務時，存在對義務的相關法規規定較為模糊，甚至為檔案管理部門懶政、怠政埋下伏筆。地方政府在檔案事務的法規建設，忽視檔案資源公共屬性的同時，在立足于擴大檔案行政管理權力的角度，傾向于配置更多的行政權力，簡化或者忽視義務的法規規制。

1.4 規范陳舊和立法延遲

新修訂《檔案法》第31條規定，移交、捐獻、寄存檔案資料的單位或者個人，享有優先使用權利[7]。然而，對屬于個人的檔案資源，行政部門依法收集之后移交檔案館，個人是否對此類檔案資源享有優先使用權利，并未作出明確的規定。優先使用的程序性規定相對較為模糊，優先使用的檔案資源范圍、時限、排除情形等模糊規定，可能會使《檔案法》相關的法律規制陷入滯后的局面。此外，《檔案法》的宣傳普及相對狹窄，檔案資源的利用，社會公共層面依舊停留于檔案資源保管，甚至在實際司法活動之中，自然人作為原告，是否具備起訴本地檔案館的“主體適格”問題時，同樣存在分歧，顯然《檔案法》及其相關權利義務的其他法律規定，對檔案資源的法律認識是存在滯后性的。《檔案法》之中明確規定促進檔案信息化的建設，構建電子檔案系統，便于社會對于檔案資源的使用。但結合實際情況而言，傳統的檔案資源查閱，第一需要開具合法使用的相關證明；第二需要前往本地檔案館查閱。流程復雜，部分檔案館并不具備提供服務的窗口或者硬件設施，檔案館傳統的行政管理思維，導致其檔案館的硬件設置更多地趨于保存與維護檔案，對服務社會的意識淡薄。其次，在檔案信息電子化過程之中，基層檔案信息建設依舊停留在觀望與缺乏工作思緒的階段，并未建立起完備的電子檔案，更無法提供檔案線上服務等功能。

2 我國檔案立法體系建設公共性缺失的成因分析

2.1 理念錯位與意識淡薄

法律理念的錯位，服務意識的淺薄，則使檔案資源公共屬性遲遲無法落地，將檔案資源視為行政管理，提升對檔案信息的收集，然后放置于檔案館或者其他行政單位予以保存，不僅不利于對檔案資源的充分使用，而且長此以往形成法律理念的錯位。檔案資源的公共屬性，迫切需要在立法層面予以明確，取之于民并用之于民，厘清行政權力與公共權利的邊界，妥善處理地方政府與社會公眾對于資源享有的權利與義務。各級地方政府、檔案管理部門制定檔案法規時，更多地從便于檔案管理、促使檔案信息收集的角度切入，擴大行政權力，忽視對檔案相對人、社會公眾、市場主體的權利思考，其現象背后則反映出忽視檔案資源的公共屬性，對檔案資源屬于國家公民所有的意識認識不足。政府在便于社會管理、保護檔案資源安全的同時，需要踐行對檔案相對人、社會公眾、市場主體提供檔案資源服務。在強調通過法規予以明確管理職責時，同時需注意執行《檔案法》關于利用檔案資源的法律規制，其公共性與管理性并重，制定配套的服務程序與流程，促使其發揮較多的服務價值。

2.2 機制混亂與程序模糊

各系統、各地方的檔案資源管理機制混亂，缺失統一標準與程序模糊，則是造成檔案立法公共屬性缺失的另外成因之一。檔案資源的管理機制，從單一的行政隸屬關系，轉為行政與事業混合關系，前后共計經歷6次改革；其中，2018年組織開展第6次檔案資源的相關改革[8]。省級檔案館作為直屬事業單位，相對頻繁的管理體制的變動，使得檔案局與檔案館在不同的歷史階段，面臨職能與部門的分合撕裂，導致各地方檔案管理的法規立法工作，往往處于滯后的狀態，甚至容易造成檔案管理機制運行混亂，也阻礙檔案資源的數字化進程。與此同時，檔案資源服務社會的法規規制層面，各地方政府采用的標準存在差異，檔案資源服務僅限于特定行政轄區，在跨區域使用檔案資源時，檔案相對人、社會公眾或者市場主體面臨繁瑣的審批程序，對檔案資源的使用效率和頻率大打折扣。同時，新修訂的《檔案法》雖然規定檔案信息的利用公開，但是缺乏相對統一的宏觀標準，各基層的檔案管理部門制定的法規標準存在出入，導致基層各行其是。

2.3 民眾參與低與缺乏規制

檔案法規立法工作，民主參與度相對較低，程序缺失法律規制，則是導致民眾對檔案資源關注偏弱，檔案法規的社會需求反饋較少，進而使得公共屬性難以體現。社會公眾對檔案資源的認知，依然存在誤區，簡單的理解為對資源保管，對檔案資源的利用，而對檔案資源所具備的公共性意識欠缺，即便在法律層面對檔案公共屬性予以明確，短期之內檔案資源被充分利用的可能性較低。與此同時，我國檔案管理主體部門，強調檔案資源行政管理，擴大檔案資源管理影響力，導致社會民主參與普遍較低，將其認為是政府公權力行使范疇。當然，地方政府以及檔案管理部門，推進檔案立法工作時，缺失相對完善的程序規定，即造成地方檔案法規的立法工作趨于形式化，對解決檔案資源利用與服務的實際問題，效果并不顯著。同時，地方檔案工作法規建設欠缺考慮，各地方政府與基層檔案管理部門制定相關法規和規定時，實際參與檔案資源服務社會的群體較少，導致檔案法規的具體規定陷入強調管理、忽視檔案資源服務社會的功能性。

2.4 缺乏規劃與隊伍薄弱

基層法規建設工作，缺乏立法規劃，缺少理論知識扎實、熟悉實際情況的專業法規起草隊伍。地方性法規建設工作目標混亂，未作調查研究便將與時代脫鉤的檔案法規條款照搬照用，無法有效地針對新時期檔案資源的服務與利用；檔案資源電子化進程緩慢，關于檔案資源電子化的相關地方性法規更為缺乏。不難發現，現階段基層在具體落實檔案資源的相關法律規定時，各級地方政府與檔案資源管理部門，明顯缺乏具備專業化法律知識的人才儲備，尤其是涉及檔案資源電子化方面，暫未平衡好檔案資源管理與服務的關系，無法解決檔案資源電子化面臨的新法律難題，則成為檔案立法建設公共屬性缺失的另一大成因。

3 我國檔案立法體系建設公共性的治理對策

3.1 創新理念與修訂法規

推進檔案立法體系建設公共性，需重視對公共屬性的認識，彰顯檔案立法公共屬性，推進立法體系建設，解決檔案資源公共屬性缺失。堅持黨的領導，創新立法理念，更應持續開展法律法規修訂。堅持在黨的領導之下，堅持發展中國特色法治建設，創新立法理念，結合傳統法律文化，借鑒先進檔案立法經驗，兼并吸收優秀成果，與時俱進、綜合考慮，制定統一化法律體系，使得資源與機制相匹配，法律與社會相適應，符合管理與服務雙重價值需求。

基層踐行新修訂《檔案法》，主管部門執行法定職責，依托《檔案法》及其他法規，開展科學調研，深入社會基層研究，轉變重管理、輕服務思維慣性。立足社會需求、民眾呼聲、市場規律，在涉及檔案資源公共服務方面，對所涉法規定期修訂，深度挖掘服務價值，釋放市場積極信號，滿足國民對檔案資源的服務期待。同時，應開展覆蓋面廣、領域多、周期長的數據調查，掌握檔案資源公共服務痛點，把握民眾需求點，精準打通服務難點，使檔案法規滿足需求，充分體現檔案資源公共屬性，為現代化建設發揮價值，避免檔案資源閑置。

此外，保持檔案資源相關法律法規，與時更新、及時修訂。以明確的法律規定為兜底，以相對靈活的政策作為引導。面對檔案資源的社會公共屬性問題，應該從法律明文規定層面，予以準確地答復。充分地調動市場的積極性，促進民眾的參與度，盤活全社會的經濟活力。在滿足行政管理的需求之上，重視檔案資源的社會公共屬性，使得檔案資源真正意義上實現服務于社會與民生。

3.2 厘清功能與管服并行

推進我國檔案資源相關法律法規建設，重視對公共屬性的認識，解決檔案相關法律法規長期對檔案資源公共屬性的規定處于表層現狀的問題。則需厘清檔案的功能，明確檔案資源具備社會公共屬性，確定在法律層面，檔案館履行對檔案資源的保存和維護，避免檔案資源的丟失，防止國家重要機密與個人隱私被侵犯。

明確各級檔案館職責，科學合法履行行政職權，管理與服務并行。根據相關法律規定，轉變傳統的重視管理思維，實現管理與服務的并重。其中，檔案館硬件設施采取便民化的設計，更好滿足社會需要，解決檔案相對人需求。同時，自國家法律立法工作，及地方性法規建設工作，應當同樣需要對檔案資源的功能，予以充分的明確。檔案資源管理部門，并非單一的履行管理職責，還需提供資源支持的服務，對檔案資源提供不力，或者檔案資源服務職責履行不力的，應當依法追究相應的法律責任。

厘清檔案資源的屬性，厘清主管部門的權責，厘清管理與服務體系，是踐行檔案資源管理與服務并行，彰顯服務型政府形象，順應社會潮流，調動檔案資源，盤活市場潛在價值的前提條件之一。機制混亂、權責顛倒，則極易形成主體部門之間推諉的空間，甚至可能滋生腐敗等亂象。

3.3 完善程序與社會參與

實現檔案立法對公共性明確，需健全法律程序，完善法定程序，調動社會廣泛參與。在檔案資源管理和服務領域，組織開展立法工作時，避免法律與實際相脫節，地方性法規建設工作，需要嚴格踐行程序要求，提供制定完備的法規草案，面對行政轄區及社會，公示法規草案，征求民眾意見。

檔案立法工作應兼顧各方，避免過度依賴理論，忽視實際工作情況，需要構建完備的調查流程。結合檔案相對人、社會公眾及市場主體，對實際困難與問題，例如：跨地區利用檔案資源，繁瑣的審批流程；涉及民事糾紛時，檔案部門的支持，或查閱流程的便捷等，在地方性法規回應，解決地域差異性問題，滿足民眾的期待與需求。

另外，地方政府與各級檔案管理部門，推進檔案法規立法工作時，向社會公眾展開長周期的宣傳和引導，采用通俗易懂、圖文并茂的宣傳模式，調動社會公眾的參與度，積極地汲取民間的智慧，法規內容能夠切實地反映社會公眾在使用檔案、充分利用檔案資源的過程中，所面臨的困境和難題，切實有效地保障公眾的合法權益。法規草案制定完備時，及時地向社會公示，大范圍、長周期聽取社會公眾對檔案法規草案意見，及時根據社會公眾反饋，對法規草案瑕疵修訂。

3.4 構建框架與培養隊伍

構建國家宏觀立法規劃，公示地方性法規建設日歷表，面向社會民眾，征求立法構建框架的建議。地方政府、各級案資源管理部門等，需規劃完善的立法框架，明確法規功能。保持法規建設工作與時俱進，針對檔案資源電子化工作，聚焦于社會公眾網上辦公、掌上申請等特征，充分地實現檔案資源服務的便捷性。在檔案資源管理、檔案資源服務、個人信息保護、檔案資源合法合規使用等方面，制定出具有配套體系的相關法規，避免職責不明或者推諉扯皮的現象。

檔案資源取之于民用之于民，以地方性法規的形式，明確檔案資源公共屬性，并持續性地踐行。對檔案館或者檔案局等，檔案管理部門，不履職或者不作為的現象，遵照法律法規嚴格追究法律責任。并對檔案服務領域，情節嚴重的履職不力、玩忽職守、貪污腐敗等行為，綜合采取追究刑事責任、民事賠償及行政處罰等手段，提升對惡意破壞檔案資源市場信心的破壞行為打擊，在國家頒布的法規基礎之上，立足地方，修訂法規。

此外，地方檔案法規的建設工作，需要打造一支擁有專業理論、熟悉檔案資源、具備服務意識的法規建設與起草隊伍，通過動態地追蹤檔案資源服務社會的發展實際狀況，及時地傾聽社會公眾的反饋，結合扎實的法學理論知識、深厚的行政管理經驗，通過法規修訂的方式，解決社會公眾對于檔案資源利用所面臨的矛盾，充分地體現檔案資源的公共屬性，為市場和社會公眾樹立信心，保障合法權益。