基于DEA方法的北京市優(yōu)質(zhì)幼兒園辦學效率分析

和卓琳

(人民教育出版社，北京，100875)

一、研究背景

高質(zhì)量的學前教育對貧困家庭兒童的認知和非認知技能有改善作用。[1]因此，許多國家都加大了對學前教育的財政投入，我國也不例外。近年來，我國學前教育進入快速發(fā)展期，學前三年毛入園率穩(wěn)步增長，普惠性幼兒園快速發(fā)展，“入園難”等學前教育機會公平問題得到一定的緩解。但是，“入優(yōu)質(zhì)園難”的問題卻逐步顯現(xiàn)。優(yōu)質(zhì)幼兒園的建設與我國學前教育經(jīng)費投入具有一定的關系，學前教育經(jīng)費投入的方向可以引領我國幼兒園的教育質(zhì)量的提高。[2]我國部分地區(qū)的學前教育財政投入具有財政經(jīng)費預算制度固化、幼兒園經(jīng)費使用效率不高、不同性質(zhì)幼兒園在政府財政投入上差異顯著、城鄉(xiāng)幼兒園經(jīng)費投入不均衡等問題。[3]我國普惠性幼兒園可分為教辦園(舉辦主體為教育行政部門)、他辦園(舉辦主體為非教育行政部門，其園所財產(chǎn)歸公有或集體所有)及普惠性民辦園(面向社會提供普惠性服務的民辦幼兒園)三種類型。長期以來，我國的學前教育資源主要向教辦園傾斜，存在資源配置不均衡的問題。同時，教辦園和他辦園的教育質(zhì)量一般也高于普惠性民辦園。[4]

教育效率指教育資源消耗與教育直接產(chǎn)出成果之間的比較，即投入與產(chǎn)出之比。[5]效率衡量的是投入與產(chǎn)出的關系。在經(jīng)濟學中，效率是指在既定的投入下產(chǎn)出可增加的能力或在既定的產(chǎn)出下投入可減少的能力。在教育研究中，很多學者運用數(shù)據(jù)包絡分析(Data Envelope Analysis)方法(以下簡稱DEA方法)對中國學校教育的資源配置效率進行研究。李鍵江等人的研究發(fā)現(xiàn)我國學前教育資源配置效率偏低。[6]陳蓉暉等人對2011—2017年我國31個省(自治區(qū)、直轄市)農(nóng)村學前教育資源配置效率進行評估，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村學前教育資源配置總體有效率較低，且省際差距較大。[7]萬丹運用三階段DEA方法，對江蘇省168所幼兒園2019年的教研投入產(chǎn)出進行效率分析，結果表明當前幼兒園教研投入產(chǎn)出的純技術效率雖然較為理想，但由于規(guī)模效率不高，綜合效率偏低。[8]彭順緒等人運用DEA方法探討了廣西壯族自治區(qū)南寧市城鄉(xiāng)間普惠園與非普惠園辦園效率的差異，發(fā)現(xiàn)城市園和縣城園表現(xiàn)出“高投入—高產(chǎn)出”的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)園和農(nóng)村園則表現(xiàn)出“低投入—低產(chǎn)出”和“高投入—低產(chǎn)出”的特征。[9]

總體而言，現(xiàn)有針對學前教育資源配置效率的研究大多是基于省際宏觀數(shù)據(jù)的分析，部分研究者開始關注城市內(nèi)部微觀區(qū)域的分析。同時，研究者越來越關注不同類型的幼兒園的經(jīng)費投入模式差異和資源利用效率的差異。因此，對不同辦園體制幼兒園教育效率進行評估，有利于優(yōu)化學前教育經(jīng)費的財政投入。

本研究采用DEA方法，對2017年北京市32所一級一類幼兒園的微觀園際經(jīng)費進行分析，以期為我國學前教育經(jīng)費投入政策制定與實施提供有益借鑒。

二、研究方法

(一)DEA方法及指標體系

DEA方法是一種效率評價方法，在使用中要求被評價對象的投入、產(chǎn)出指標具有代表性。DEA模型在使用中要求投入、產(chǎn)出指標具有代表性。一般而言，學前教育投入分為人力投入、物力投入、財力投入三方面：人力投入是指教職工投入，如專任教師數(shù)、教職工總數(shù)等；財力投入是指教育經(jīng)費投入，如幼兒園日常運營費用等；物力投入是指對幼兒園中具有長期使用價值的存量資產(chǎn)的投入，如幼兒園建筑、書籍等。本研究選擇生均投入教育經(jīng)費、生均校舍建筑面積、教職工數(shù)、專科以上教師比例四個變量作為投入指標。具體選取的指標如表1所示。

表1 學前教育資源配置效率評價模型指標體系

結合普及優(yōu)質(zhì)學前教育資源的背景，本研究選擇在園幼兒數(shù)作為產(chǎn)出指標，因為在園幼兒數(shù)可以說明幼兒園為社會提供的優(yōu)質(zhì)學前教育資源的數(shù)量。此外，本研究引入幼兒園中級及以上職稱的教師比例，評估產(chǎn)出質(zhì)量，因為幼兒園教師的待遇與編制和職稱緊密相關，同時教師職稱的評定在不同幼兒園有較大差異。如果幼兒園有合理的教師職稱上升軌道，就能穩(wěn)定教師隊伍，保證幼兒園的教育質(zhì)量。

(二)數(shù)據(jù)來源

不同類別的幼兒園經(jīng)費撥款機制不同：教辦園的辦園經(jīng)費基本由財政全額撥款；他辦園的經(jīng)費來源不一，經(jīng)費來源與辦園主體關系密切(如機關辦園、地方企業(yè)辦園、部隊園)；普惠性民辦園則是通過購買服務、綜合獎補、減免租金等方式予以支持，但具體的財政支持政策比較模糊且缺乏持續(xù)性。[4]相對而言，不同教辦園的經(jīng)費撥款機制較為相似，更加具有可比性。

因此，本研究選取32所教辦園作為樣本。這些幼兒園都是北京市一級一類幼兒園，是當?shù)貎?yōu)質(zhì)幼兒園的代表，32所幼兒園投入、產(chǎn)出的描述性統(tǒng)計如表2所示。所有樣本幼兒園數(shù)據(jù)都來自《北京教育年鑒(2017)》的面板數(shù)據(jù)，本研究利用DEA-SolverPro 5.0軟件對樣本幼兒園的投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)進行測算。32所樣本幼兒園編號為DMU1至DMU32。

表2 樣本幼兒園投入、產(chǎn)出的描述性統(tǒng)計

三、研究分析與結果

(一)辦學效率

在DEA模型中，可以得到被檢測對象的技術效率、純技術效率、規(guī)模效率，范圍在0—1，當效率值為1時視為最佳狀態(tài)。一般而言，純技術效率反映幼兒園對投入資源的使用效率；規(guī)模效率代表幼兒園的投入與產(chǎn)出的比值，比值高則說明幼兒園規(guī)模合適；技術效率可以衡量幼兒園的總體辦學效率。本研究的測算結果如表3所示。

表3 樣本幼兒園辦學效率表

在32所樣本幼兒園中，技術效率有效的幼兒園有6所，占18.75%；純技術效率有效的幼兒園有10所，占31.25%；規(guī)模效率有效的幼兒園有22所，占68.75%。規(guī)模效率有效的幼兒園超過一半，表明北京市大部分優(yōu)質(zhì)幼兒園目前的辦學規(guī)模適當。兩者均有效的幼兒園只有6所，說明優(yōu)質(zhì)園改革的重點是提高幼兒園對投入資源的利用效率。在技術效率未達到相對有效的26所幼兒園中，有12所幼兒園的純技術效率和規(guī)模效率都小于1，說明這些幼兒園可能在管理水平、辦學規(guī)模方面還需要改善。純技術效率值小于1，但規(guī)模效率值為1的幼兒園有10所，說明這10所幼兒園的辦學規(guī)模適當，但是在資源管理效率上還需要改善。

(二)效率影響因素

對26所非有效幼兒園的投入冗余與產(chǎn)出不足的情況進行統(tǒng)計，結果如表4所示。這些幼兒園需要調(diào)整規(guī)模結構，才能達到最佳效率。在學前教育投入整體增加的背景下，通過減少投入提高效率是不現(xiàn)實的。因此，幼兒園可以通過提高產(chǎn)出的方式，實現(xiàn)辦學效率的提高，具體如表4所示。

表4 非有效幼兒園的投入冗余與產(chǎn)出不足

從校舍面積上看，DMU7、DMU14、DMU22、DMU30在校舍建筑面積上存在一定松弛、投入過量，這表明幼兒園對校舍建筑面積利用率偏低。對部分優(yōu)質(zhì)幼兒園來說，在教師人數(shù)不變的情況下，重新規(guī)劃現(xiàn)有校舍建筑提高利用率，有助于提高辦學效率，而擴建、增建校舍的影響有限。

從生均教育經(jīng)費投入的情況上看，北京市優(yōu)質(zhì)園間的生均教育經(jīng)費水平存在差距，DMU6、DMU7等9所幼兒園存在投入冗余。2019年，北京市規(guī)定所有普惠性幼兒園的生均補貼均為1000元/生/月，而在此之前一級園和示范園補助為1000元/生/月，二級園、三級園為700元/生/月。由于本次選取的33所幼兒園在2017年都為一級一類幼兒園，幼兒園的生均補貼一致，說明生均教育經(jīng)費的差異可能來源于其他方面，如建設費用、資源購買費用等。

從專任教師數(shù)方面的情況看，DMU1、DMU6等17所幼兒園都存在冗余。根據(jù)規(guī)定，我國全日制幼兒園每班要配備2名專任教師、1名保育員(或配備3名專任教師)，保教人員與幼兒比達到1∶7至1∶9。而所有的優(yōu)質(zhì)幼兒園都符合此標準，且?guī)熧Y有富余。保持幼兒園的教育質(zhì)量，削減專任教師方面的投入是不現(xiàn)實的，但可以通過適當提高在園幼兒數(shù)、提高中級及以上職稱教師比例提高效率，進而實現(xiàn)在保持教育質(zhì)量的前提下，增加優(yōu)質(zhì)學前教育資源。

從教師學歷合格率方面看，對26所幼兒園來說，在教師學歷合格率的投入冗余都很低，說明優(yōu)質(zhì)幼兒園在教師學歷上投入是有效的。當然，考慮到幼兒園可能雇傭編外人員輔助日常工作，實際學歷合格率可能有所下降。但總體而言，這些優(yōu)質(zhì)幼兒園的學歷合格率都遠遠高于平均水平，這也是其高質(zhì)量教育的保證。

四、結論與建議

隨著國家加大對學前教育資源的投入，如何提高學前教育資源的利用效率，成為學前教育發(fā)展的關鍵。本研究的結論和政策建議如下。

第一，整體上北京市優(yōu)質(zhì)幼兒園的辦學效率一般。樣本中技術效率有效的幼兒園僅占18.75%，說明辦學效率還有很大提高的空間。但從規(guī)模效率上看，68.75%的幼兒園都達到了規(guī)模效率有效。這可能是因為32幼兒園都是一級一類幼兒園，即優(yōu)質(zhì)幼兒園。這些幼兒園面臨入園壓力較大，幼兒園方面也一直在探索如何在保證質(zhì)量的前提下增加學位。2010年后，隨著學前教育三年行動計劃的開展，北京市加大了對學前教育的投入。而這些優(yōu)質(zhì)幼兒園作為示范園，在教育經(jīng)費、師資力量、辦園資源方面都得到了一定扶持。從技術效率非有效幼兒園的投入榮譽與產(chǎn)出不足的計算結果可以看出，幼兒園辦學效率不高的原因是多方面的。因此，在未來的發(fā)展中應注意加強幼兒園的精細化管理水平，注意投入與產(chǎn)出的均衡。在提高對教育資源利用效率的同時，保證教育質(zhì)量，做到精細化管理。

第二，教育部門辦園間辦學效率差異較大。本研究發(fā)現(xiàn)，即使是在教育部門辦園內(nèi)部，辦學效率也有明顯的差距。6所技術效率有效的幼兒園，可以按教學規(guī)模大小分為兩類：教學規(guī)模較小的幼兒園由于教育經(jīng)費、師資力量有限，必須精細管理，以提高資源利用效率，如DMU27、DMU28兩所幼兒園在園人數(shù)不超過300人；教育規(guī)模較大的幼兒園由于在園人數(shù)多、師資規(guī)模大，也必須提高教育資源的利用效率，從而保證教育質(zhì)量，如DMU10、DMU15兩所幼兒園的在園人數(shù)都超過千人。當下，為普及優(yōu)質(zhì)的學前教育資源，許多地方采取了集團化辦園的方式辦園，辦園規(guī)模不斷擴大。在基礎教育方面，教育集團化辦學有利于推動義務教育的均衡發(fā)展，本質(zhì)上是學校組織的改進。[10]而如何協(xié)同推進幼兒園集團化辦學會是未來學前教育發(fā)展的難點。

第三，提高幼兒園教師待遇，完善幼兒園教師職后發(fā)展渠道，讓幼兒園教師“留得住、愿意干”。幼兒園教師隊伍是保障學前教育事業(yè)順利發(fā)展的關鍵，也是提升學前教育質(zhì)量、促進兒童健康發(fā)展的關鍵。本研究調(diào)查的32所幼兒園教師的教育學歷合格率都在95.00%以上，這是優(yōu)質(zhì)幼兒園質(zhì)量的保證。然而，在中級及以上職稱的教師比例這一項，幼兒園間出現(xiàn)了明顯的差異。最高的達到100%，最低的僅為15.57%。本研究選取的樣本都為一級一類幼兒園，這些幼兒園的教師相比其他類型幼兒園(民辦幼兒園、街道幼兒園等)有更多的發(fā)展機會，但內(nèi)部差距依舊非常明顯。教師職稱對教師工資水平有重要影響。[11]幼兒園間發(fā)展渠道的差異大，如果不能保證各幼兒園的教師都有同等的發(fā)展機會，那么可能會出現(xiàn)“強者恒強、弱者恒弱”的局面，不利于優(yōu)質(zhì)學前教育資源的普及。

最后，需要說明的是，由于樣本數(shù)量和數(shù)據(jù)可得性的限制，一些重要因素沒有被本研究納入。例如，在園幼兒的社會經(jīng)濟背景差異、各幼兒園歷史文化差異等，都可能會影響幼兒園的辦學效率。同時，因為本研究的樣本園都為優(yōu)質(zhì)公辦園(即教育部門辦的一級一類幼兒園)，與其他類型幼兒園相比，在經(jīng)費投入、師資力量、辦學條件上都處于優(yōu)勢地位，所以研究結論可能不適用于他辦園、民辦普惠性等其他體制的幼兒園，具有一定的局限性。