任琴 丁糧柯

提 要： 黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確了紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的整體目標(biāo)，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制作為深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的“有力抓手”，將派出機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查室、派駐紀(jì)檢組和地方紀(jì)委監(jiān)委力量有機(jī)融合，破解了派駐紀(jì)檢組辦案力量不足、“熟人監(jiān)督”乏力等難題，實(shí)現(xiàn)了“1+1+1 ＞3”的機(jī)制效果。但是實(shí)踐中，聯(lián)合辦案機(jī)制存在著各地聯(lián)合辦案模式規(guī)定不統(tǒng)一、聯(lián)合辦案協(xié)作程序不暢通、考核指標(biāo)和人才培養(yǎng)機(jī)制不健全等方面問(wèn)題。為進(jìn)一步健全“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和干部的全局意識(shí)，統(tǒng)一“室組地”聯(lián)合辦案制度規(guī)定，暢通“室組地”聯(lián)合辦案協(xié)作機(jī)制，優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察干部考核培養(yǎng)機(jī)制，進(jìn)一步迸發(fā)“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制效能。

引 言

黨的二十大報(bào)告指出，“反腐敗是最徹底的自我革命”①習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2022 年版，第66-69 頁(yè)。，深刻闡明了反腐敗和自我革命之間的內(nèi)在關(guān)系，并進(jìn)一步提出要深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革重點(diǎn)推進(jìn)“監(jiān)督全覆蓋”，使權(quán)力監(jiān)督“不留死角、沒(méi)有空白”。②《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016 年版，第387 頁(yè)。在此背景下，紀(jì)檢監(jiān)察派駐監(jiān)督深入推進(jìn)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委對(duì)中共中央辦公廳、中央宣傳部和全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)等中央一級(jí)黨政機(jī)關(guān)實(shí)施派駐監(jiān)督，有效填補(bǔ)了空白，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督無(wú)死角、無(wú)禁區(qū)。這些具有里程碑意義的改革舉措極大豐富了紀(jì)檢監(jiān)察派駐的制度實(shí)踐，同時(shí)也為省級(jí)以下尤其是廣大縣鄉(xiāng)基層的紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度改革指明了方向。①參見(jiàn)顏杰峰、唐錫康：《黨的紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的歷史脈絡(luò)及其經(jīng)驗(yàn)啟示》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2020 年第7 期。

所謂“室組地”，分別指的是監(jiān)督檢查室、紀(jì)檢監(jiān)察組、地方紀(jì)委監(jiān)委。“聯(lián)合辦案機(jī)制”，是指監(jiān)督檢查室、紀(jì)檢監(jiān)察組、地方紀(jì)委監(jiān)委高度聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)的有效機(jī)制。隨著改革的持續(xù)推進(jìn)，山東省濟(jì)南市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)創(chuàng)新實(shí)踐“一室一組一地”聯(lián)合辦案機(jī)制，有效破解了跨層級(jí)、跨地域、跨行業(yè)查辦案件所面臨的難題，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)一體化運(yùn)行，引起了良好反響。2021 年1 月22 日，十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的工作報(bào)告提出，要健全“室組”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案制度機(jī)制，推動(dòng)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等形成監(jiān)督合力。②參見(jiàn)趙樂(lè)際：《推動(dòng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展，以優(yōu)異成績(jī)慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年3 月16 日。同年12 月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》對(duì)此作出明確規(guī)定。2022 年1 月，中央紀(jì)委六次全會(huì)再次對(duì)開展“室組地”聯(lián)合辦案作出了安排、部署。2023 年1 月，二十屆中央紀(jì)委二次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，在“室組地”聯(lián)合辦案實(shí)踐中，“室組地”三方要明確職責(zé)任務(wù)、目標(biāo)要求、協(xié)作方式，通過(guò)統(tǒng)籌調(diào)度使用、整合辦案力量、完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、形成合力的聯(lián)合辦案工作目標(biāo)。在此背景下，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紛紛展開探索實(shí)踐。實(shí)質(zhì)上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)上下貫通、左右銜接、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的集成系統(tǒng)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思維的重要性，強(qiáng)調(diào)要以系統(tǒng)思維來(lái)認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題。“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制就是以系統(tǒng)思維深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重大創(chuàng)新舉措，能夠切實(shí)將紀(jì)檢監(jiān)察的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能。

從學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域看，眾多學(xué)者圍繞紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度中派駐紀(jì)檢組與駐在單位黨委之間的關(guān)系、派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)威性與有效性、派駐干部辦案效果提升等問(wèn)題，從《監(jiān)察法》等法律法規(guī)規(guī)定、紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的歷史變遷經(jīng)驗(yàn)、派駐紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制的短板弱項(xiàng)等方面進(jìn)行了深入的研究分析。這些理論研究成果全面、有效地概括梳理了紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的改革圖景，同時(shí)也為進(jìn)一步完善和落實(shí)派駐制度改革的頂層設(shè)計(jì)、豐富和深化省級(jí)以下紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ)。但是，理論界對(duì)“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制這一熱點(diǎn)關(guān)注明顯不足。③參見(jiàn)張偉：《“室組地”機(jī)制促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作貫通融合》，《廉政瞭望》，2022 年第21 期；廖羿鳴、張燕霞：《“室組地”聯(lián)動(dòng)，開啟精準(zhǔn)監(jiān)督模式》，《廉政瞭望》，2023 年第4 期；許展、李剛：《如何根據(jù)〈規(guī)則〉規(guī)范“室組地”聯(lián)合辦案工作：各司其職系統(tǒng)集成，加強(qiáng)配合協(xié)同高效》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》，2023 年第8 期；李浩瑄、廖羿鳴：《會(huì)理：“室組地”聯(lián)動(dòng)協(xié)作，監(jiān)督力量“攥指成拳”》，《廉政瞭望》，2023 年第10 期；程云愛(ài)、李娟：《派駐監(jiān)督中“室組地”聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2023 年第3 期。盡管，作為紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的創(chuàng)新實(shí)踐，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制取得了顯著成效，但在程序設(shè)計(jì)、干部培養(yǎng)等方面有待突破。2023年1 月，二十屆中央紀(jì)委二次全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要樹牢一盤棋思想，發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，健全“組組”協(xié)同監(jiān)督、“室組”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制。④參見(jiàn)李希：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，在新征程上堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2023 年2 月24 日。基于此，筆者嘗試總結(jié)“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制模式，并針對(duì)其問(wèn)題提出對(duì)策，以推動(dòng)“室”“組”“地”深度協(xié)作、貫通融合，助力紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)。

一、“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的特點(diǎn)

2019 年制定出臺(tái)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）在監(jiān)督檢查審查調(diào)查工作中開展協(xié)作配合指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，已經(jīng)明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）之間開展協(xié)作事項(xiàng)的范圍，并在協(xié)助采取措施、協(xié)商確定案件管轄權(quán)、線索移送等方面作了詳細(xì)規(guī)定，為規(guī)范、順利、高效的合作提供了具體指引。①參見(jiàn)楊巨帥、高婧：《如何深化運(yùn)用“室組地”協(xié)作配合機(jī)制——抓住關(guān)鍵推動(dòng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》，2021 年第10 期。2022 年6月出臺(tái)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》規(guī)定了“室組地”聯(lián)合辦案的5 個(gè)事項(xiàng)，對(duì)派出機(jī)關(guān)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)派駐機(jī)構(gòu)與地方紀(jì)委監(jiān)委開展聯(lián)合監(jiān)督檢查、審查調(diào)查提供了具體規(guī)范。“室組地”聯(lián)合辦案，主要是指派駐機(jī)構(gòu)在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)黨員、干部和監(jiān)察對(duì)象有違法犯罪嫌疑時(shí)，在派出機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，通過(guò)協(xié)商或者報(bào)請(qǐng)指定管轄等方式，由派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與地方紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合辦案的工作模式。②參見(jiàn)貴州省紀(jì)委監(jiān)委課題組：《加大“室組地”聯(lián)合辦案統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2022 年8 月4 日。目前，在地方實(shí)踐中，“室組地”聯(lián)合辦案主要包括以下四種模式（見(jiàn)表1）。

從以上四種運(yùn)行模式看，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制呈現(xiàn)如下主要特征。

（一）辦案主體的協(xié)同性

首先，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制將派出機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查室、派駐機(jī)構(gòu)紀(jì)檢組和地方紀(jì)委監(jiān)委等監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量進(jìn)行整合，按照力量統(tǒng)籌、工作貫通、目標(biāo)協(xié)同的原則，協(xié)調(diào)日常監(jiān)督、案件辦理、整改落實(shí)等工作，有效推進(jìn)“室組地”監(jiān)督資源融合和聯(lián)合辦案。例如：四川省資陽(yáng)市雁江區(qū)在機(jī)構(gòu)、編制、職位數(shù)“三不增”原則指導(dǎo)下，將紀(jì)檢監(jiān)察室、派駐機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委辦案力量進(jìn)行統(tǒng)籌整合，通過(guò)組建5 個(gè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)組，并按照“地域相鄰、便于協(xié)調(diào)”的原則劃分的5 個(gè)“戰(zhàn)區(qū)”，分別由5 個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)日常人員統(tǒng)籌、監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、以案促改等工作的督促指導(dǎo)，形成了一體化監(jiān)督合力，提升了協(xié)同監(jiān)督質(zhì)效，進(jìn)而提升了聯(lián)合辦案的成效。其次，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制在案件線索審核、案件管轄、審查調(diào)查和移送司法審判等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了工作協(xié)同。①參見(jiàn)許然、劉俊君：《雁江區(qū)：“室組地”組團(tuán)作戰(zhàn)提升基層監(jiān)督質(zhì)效》，《廉政瞭望》，2022 年第5 期。例如：青海省紀(jì)委監(jiān)委出臺(tái)加強(qiáng)“條”“塊”結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定，相關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組在核查一般違紀(jì)違法線索中，對(duì)發(fā)現(xiàn)反映職務(wù)犯罪問(wèn)題的線索，應(yīng)當(dāng)在分工聯(lián)系“室”指導(dǎo)下開展初核。②參見(jiàn)青海省紀(jì)委監(jiān)委案件監(jiān)督管理室：《以系統(tǒng)觀念強(qiáng)化“室組地”聯(lián)合辦案》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021 月10 月21 日。

實(shí)踐中，部分地方紀(jì)檢監(jiān)察干部在接到指定管轄移交的線索后，還會(huì)與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組協(xié)商開展二次初核，確保查實(shí)查準(zhǔn)。此外，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)與其他監(jiān)督形式的有效協(xié)同。例如：河北省涿鹿縣把“室組地”聯(lián)合范圍向巡察監(jiān)督拓展，把巡察作為貫通各類監(jiān)督、運(yùn)用各方力量的綜合平臺(tái)。在巡察時(shí)，把疫情防控、安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展納入巡察內(nèi)容，采取“室組地”聯(lián)動(dòng)模式，充分發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，做實(shí)“室組地”聯(lián)動(dòng)效能延伸，著力打破各類監(jiān)督“各唱各的調(diào)、各吹各的號(hào)”的局面，取得明顯成效。③參見(jiàn)孟利斌：《“室組地”聯(lián)動(dòng)協(xié)作提升監(jiān)督質(zhì)效》，《共產(chǎn)黨員（河北）》，2022 年第14 期。

（二）辦案手段的靈活性

“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的靈活性體現(xiàn)在能夠根據(jù)不同管轄層級(jí)、不同案件的復(fù)雜程度，選擇不同的辦案模式。在中央和基層等不同層級(jí)地區(qū)采取不同的聯(lián)合辦案模式。在中央一級(jí)，主要由中央紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督檢查室、派駐中央和國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察組、地方紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合辦案；在市、縣級(jí)及以下基層地區(qū)，主要是根據(jù)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量搭配、地理位置，將派出機(jī)關(guān)對(duì)口聯(lián)系的監(jiān)督檢查室、派駐機(jī)構(gòu)和地方紀(jì)委監(jiān)委劃分出若干個(gè)聯(lián)組（協(xié)作區(qū)），配備總召集人和召集人，實(shí)現(xiàn)聯(lián)組（協(xié)作區(qū)）內(nèi)共享各類資源、相互借鑒。例如：四川省德陽(yáng)市中江縣紀(jì)委將派駐機(jī)構(gòu)、對(duì)口聯(lián)絡(luò)股室和30 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為4 個(gè)合作區(qū)。又如：天津市東麗區(qū)紀(jì)委將監(jiān)督檢查室、對(duì)口聯(lián)絡(luò)的街道紀(jì)檢監(jiān)察工作委員會(huì)，或派駐紀(jì)檢監(jiān)察組劃分為三個(gè)協(xié)作片區(qū)，在片區(qū)內(nèi)設(shè)立多個(gè)合作小組，協(xié)調(diào)“片區(qū)+小組”監(jiān)管力量實(shí)施共同辦案。此外，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制能夠根據(jù)案件復(fù)雜程度選擇不同聯(lián)合辦案模式。例如：對(duì)于跨聯(lián)組、跨地區(qū)、跨行業(yè)的案件，由負(fù)責(zé)案件工作的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)、聯(lián)合辦理各聯(lián)合小組（合作區(qū)域）的案件。

（三）機(jī)制運(yùn)行的高效性

“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制能夠充分發(fā)揮室、組、地各自的優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)處，提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)辦案效率。監(jiān)督檢查室具有政治地位高、信息掌握全面、熟悉紀(jì)法政策的優(yōu)勢(shì)，能夠協(xié)調(diào)各方，同時(shí)也有“打大仗”的經(jīng)驗(yàn)；派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的優(yōu)勢(shì)在于了解涉案單位的政治生態(tài)和權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)，掌握被調(diào)查人員的具體情況，便于內(nèi)部協(xié)調(diào)和聯(lián)系。各地紀(jì)檢監(jiān)察委員會(huì)能夠協(xié)調(diào)調(diào)度的人員、場(chǎng)所、資源較多，辦案經(jīng)驗(yàn)豐富，措施手段完善，善于調(diào)查取證，善于談話突破和識(shí)別案件性質(zhì)。①參見(jiàn)王詩(shī)雨：《室組地為何需要加強(qiáng)協(xié)作配合——改革由問(wèn)題倒逼而生》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》，2021 年第10 期。“室組地”聯(lián)合辦案作為紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度改革的重要組成部分，能夠激發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察制度的整體效能：一方面，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的派駐監(jiān)督效能進(jìn)一步增強(qiáng)，能夠與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督相互協(xié)調(diào)運(yùn)行；另一方面，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制與“室組”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督相互促進(jìn)，聯(lián)合辦案機(jī)制通過(guò)在辦案全過(guò)程推進(jìn)改革，將案件審查調(diào)查與加強(qiáng)對(duì)涉事單位政治監(jiān)督相結(jié)合，注重深入分析問(wèn)題根源，準(zhǔn)確提出有針對(duì)性、可操作性的整改建議，深入開展實(shí)事求是的案件整改工作，使紀(jì)檢監(jiān)察體制整體全局效能得到充分顯現(xiàn)。以國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局廣告監(jiān)督管理司原副司長(zhǎng)桑林案為例，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委第三監(jiān)督檢查室、駐國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局紀(jì)檢監(jiān)察組和北京市紀(jì)委監(jiān)委、西城區(qū)紀(jì)委監(jiān)委緊密配合，第三監(jiān)督檢查室、駐國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局紀(jì)檢監(jiān)察組協(xié)調(diào)各方力量，迅速編織出該案的查辦工作網(wǎng)絡(luò)；浙江、遼寧等省紀(jì)檢監(jiān)察部門積極配合，多地同步啟動(dòng)、齊頭并進(jìn)，在較短時(shí)間內(nèi)迅速鎖定相關(guān)人員及證據(jù)并移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴。②參見(jiàn)李欽振、姚苗苗：《“室組地”協(xié)作懲治廣告監(jiān)管領(lǐng)域腐敗》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021 年9 月15 日。

二、“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的運(yùn)行梗阻

隨著“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的全面推進(jìn)，派出機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查室、派駐紀(jì)檢組和地方紀(jì)委監(jiān)委力量得到有機(jī)融合，針對(duì)案情復(fù)雜、有重大社會(huì)影響疑難案件的處理能力顯著提升。但是，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制在實(shí)踐中依然存在著幾方面短板，亟待加強(qiáng)。

（一）各地聯(lián)合辦案規(guī)定不統(tǒng)一

目前，針對(duì)“室組地”聯(lián)合辦案的制度設(shè)計(jì)，主要是依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）在監(jiān)督檢查審查調(diào)查工作中開展協(xié)作配合指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》等黨內(nèi)規(guī)范，針對(duì)“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的具體性、專門性公開規(guī)定相對(duì)缺乏。實(shí)踐中，不少省、市、縣級(jí)紀(jì)委監(jiān)委針對(duì)“室組地”聯(lián)合辦案制定了本地區(qū)的規(guī)范性文件，這些文件在“室組地”聯(lián)合辦案的具體規(guī)定上并不統(tǒng)一。例如：“室組地”聯(lián)合辦案的片區(qū)劃分方式不統(tǒng)一，四川省南充市嘉陵區(qū)紀(jì)委監(jiān)委制定《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)級(jí)駐鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）單位日常監(jiān)督的實(shí)施辦法（試行）》，將紀(jì)檢監(jiān)察室、派駐區(qū)級(jí)部門紀(jì)檢監(jiān)察組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委的力量整合起來(lái)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)區(qū)級(jí)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）單位的日常監(jiān)督。相比之下，古藺縣紀(jì)委監(jiān)委制定的《“室組地”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制實(shí)施方案（試行）》，將8 個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室、15 個(gè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、23 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢監(jiān)察組織、285 個(gè)村（社區(qū)）劃分為6 個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)。每個(gè)協(xié)作區(qū)由1 名分管副書記為聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)，1—2 名協(xié)管委領(lǐng)導(dǎo)（常委或委員）為區(qū)長(zhǎng)，協(xié)管委領(lǐng)導(dǎo)所聯(lián)系的室（部）、中心為支撐，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢監(jiān)察組織為中堅(jiān)，村居監(jiān)委為輔助，形成分區(qū)有序、脈絡(luò)清晰的“室組地”聯(lián)動(dòng)力量體系。此外，諸如《北京市紀(jì)委監(jiān)委關(guān)于強(qiáng)化“室組聯(lián)動(dòng)”的工作措施（試行）》《海東市互助縣“室組鄉(xiāng)”聯(lián)動(dòng)辦案暫行辦法》等，在聯(lián)合辦案過(guò)程中地方紀(jì)委監(jiān)委是否參與線索初核階段、聯(lián)合辦案案件管轄等具體內(nèi)容上的規(guī)定也并不相同。缺乏統(tǒng)一的“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制規(guī)定，不利于繼續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察制度改革。

（二）聯(lián)合辦案協(xié)作程序不暢通

圍繞“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制，各地在具體實(shí)踐探索過(guò)程中仍然存在協(xié)作機(jī)制不暢通的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在聯(lián)合辦案啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、線索初核和移送司法等若干個(gè)環(huán)節(jié)。

首先，啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不明確。目前針對(duì)“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制何時(shí)啟動(dòng)，并沒(méi)有統(tǒng)一和明確的標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致各地對(duì)于“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的理解和認(rèn)識(shí)并不相同。部分地方紀(jì)委監(jiān)委基于“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的高效優(yōu)勢(shì)，在日常工作中大比例采用聯(lián)合辦案方式，例如：湖北省宜昌市紀(jì)委監(jiān)委在2021 年查辦職務(wù)犯罪案件67 件，其中以“室組地”合作方式查處指定管轄的違法犯罪及相關(guān)留置案件32 件，占立案總數(shù)的47.76%。①參見(jiàn)湖北省宜昌市紀(jì)委監(jiān)委調(diào)研組：《如何推動(dòng)“室組地”聯(lián)動(dòng)提質(zhì)增效》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021 年9 月23 日。而部分紀(jì)委監(jiān)委則認(rèn)為，并不是所有工作都需要采用聯(lián)動(dòng)監(jiān)督和聯(lián)合辦案。②參見(jiàn)李張光：《充分發(fā)揮室組地聯(lián)動(dòng)監(jiān)督效能》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021 年12 月21 日。其次，線索初核環(huán)節(jié)“組”“地”銜接不暢。例如：青海省紀(jì)委監(jiān)委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方紀(jì)委監(jiān)委此前參與案件線索初核工作較少，對(duì)案件事先不熟悉，對(duì)移交給他們的案件線索有顧慮，擔(dān)心收到移送案件難以及時(shí)處理，造成案件堆積。實(shí)踐中，極少數(shù)地方還存在著線索未經(jīng)初核便交由地方紀(jì)委監(jiān)委審查調(diào)查的情況，阻礙了聯(lián)合辦案的進(jìn)度與效率。最后，移送司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。盡管《規(guī)則》對(duì)“室組地”聯(lián)合辦案的5 個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，但在案件辦理中存在著不同類型的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一方面，在聯(lián)合辦案中由于不同案件可能由不同的地方紀(jì)委監(jiān)委辦理，可能存在一些同類型違紀(jì)違法事實(shí)的量紀(jì)量法尺度不統(tǒng)一、過(guò)輕過(guò)重現(xiàn)象；另一方面，部分“組”“地”對(duì)于移交案件是否達(dá)到職務(wù)犯罪標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一致，導(dǎo)致移交不暢。例如：青海省海東市在“室組地”聯(lián)合辦案實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在核查涉及職務(wù)犯罪問(wèn)題的違紀(jì)、職務(wù)違法事實(shí)時(shí)，“組”與“地”在移送標(biāo)準(zhǔn)上往往存在分歧、并不統(tǒng)一。

（三）考核指標(biāo)和人才培養(yǎng)機(jī)制不健全

“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制存在考核指標(biāo)不科學(xué)的表現(xiàn)。此外，由于地方紀(jì)委監(jiān)委辦案人員參與聯(lián)合辦理案件，并不直接對(duì)本級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的工作業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)，因此，這些地方辦案人員在年度考核、評(píng)優(yōu)評(píng)先和推薦提拔重用等方面并不具有明顯優(yōu)勢(shì)，這也反映出目前“室組地”聯(lián)合辦案考核指標(biāo)方面的設(shè)置不合理、不科學(xué)。在人才培養(yǎng)機(jī)制方面，“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制同樣存在不足。一方面，派駐紀(jì)檢組工作人員編制數(shù)量有限，并且由于其派駐工作涵蓋大量日常的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，派駐紀(jì)檢組組內(nèi)干部大多缺少辦理留置案件的經(jīng)驗(yàn)，因此，在面對(duì)大案要案和復(fù)雜案情時(shí)，存在力不從心問(wèn)題；另一方面，地方紀(jì)委監(jiān)委工作人員在業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平上同樣存在短板。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，不少基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)干部人手存在不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，干部流動(dòng)性比較大，新調(diào)整的紀(jì)檢干部多屬“新手”，辦案業(yè)務(wù)知識(shí)缺乏、能力不足。③參見(jiàn)梁超：《“室組地”聯(lián)動(dòng)促進(jìn)案件質(zhì)效“雙提升”》，《廉政瞭望》，2022 年第12 期。地方紀(jì)委監(jiān)委干部由于編制落在地方，往往缺乏足夠的機(jī)會(huì)參與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)中來(lái)，自身辦案業(yè)務(wù)能力難以得到持續(xù)提高。

三、“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的優(yōu)化進(jìn)路

持續(xù)完善“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制，需要結(jié)合目前聯(lián)合辦案機(jī)制運(yùn)行梗阻的現(xiàn)狀，對(duì)照機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中存在的短板，提出針對(duì)性的完善路徑。

（一）強(qiáng)化全局意識(shí)

第一，正確處理監(jiān)督與辦案的關(guān)系。一方面，要教育、引導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察干部樹立正確的認(rèn)識(shí)和觀念，充分認(rèn)識(shí)到查處大案是履行職責(zé)，從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)、糾正小錯(cuò)也是履行職責(zé)，堅(jiān)決糾正重辦案、輕監(jiān)督的慣性思維；另一方面，要堅(jiān)持監(jiān)督與辦案的貫通融合，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)“室組地”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督和辦案中存在的問(wèn)題，扎實(shí)開展前期線索初核工作，強(qiáng)化辦案意識(shí)。在“室組地”聯(lián)合辦案中，要結(jié)合案件中反映的突出問(wèn)題，進(jìn)行針對(duì)性、精準(zhǔn)化的監(jiān)督。第二，正確處理聯(lián)合與獨(dú)立的關(guān)系。開展聯(lián)動(dòng)監(jiān)督和聯(lián)合辦案的目的是促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制一體化、協(xié)調(diào)高效，全面提高工作質(zhì)量和效率。既不能為了聯(lián)合辦案而聯(lián)合辦案，也不能對(duì)所有案件都按照聯(lián)合辦案來(lái)處理。室、組、地要按照監(jiān)督權(quán)限和責(zé)任劃分，獨(dú)立履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督調(diào)查職責(zé)。同時(shí)，在準(zhǔn)確把握“查處腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主”這一總體定位的基礎(chǔ)上，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“室”要切實(shí)加強(qiáng)聯(lián)合辦案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在聯(lián)合辦案前，監(jiān)督檢查室或?qū)彶檎{(diào)查室應(yīng)注意整合反映重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)、部門的相關(guān)線索信息，使線索向上游匯聚；“組”“地”要自覺(jué)接受上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委在辦案工作中的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)效果的最大化。第三，正確處理辦案與糾偏的關(guān)系。①參見(jiàn)廣東省佛山市紀(jì)委監(jiān)委調(diào)研組：《探索“室組地”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督聯(lián)合辦案有效路徑》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021 年7 月22 日。聯(lián)合辦案，應(yīng)聚焦“三不”，堅(jiān)持通過(guò)案件審查調(diào)查來(lái)強(qiáng)化對(duì)涉案單位的政治監(jiān)督，注意同步分析產(chǎn)生違紀(jì)違法問(wèn)題的深層根源，精準(zhǔn)提出針對(duì)性的操作建議，做深、做實(shí)、做精的案件辦理的“后半篇文章”。在重點(diǎn)抓好涉案單位整改的同時(shí)，要充分利用“室組地”辦案的制度優(yōu)勢(shì)，一體化推進(jìn)全系統(tǒng)、全行業(yè)、全領(lǐng)域的整改，有效強(qiáng)化警示教育的效果。

（二）統(tǒng)一制度規(guī)定

第一，制定“室組地”聯(lián)合辦案專門性規(guī)定。《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）在監(jiān)督檢查審查調(diào)查工作中開展協(xié)作配合指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》等在實(shí)踐中跟不上形勢(shì)的發(fā)展，因而仍有短板，不僅在公開性方面存在不足，而且對(duì)于“室組地”聯(lián)合辦案的概念、模式、各自職責(zé)等方面規(guī)定仍有缺憾。因此，應(yīng)當(dāng)總結(jié)目前各地“室組地”聯(lián)合辦案過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)和做法，加快制定統(tǒng)一的“室組地”聯(lián)合辦案專門性規(guī)定，以有效指導(dǎo)各地有序開展“室組地”聯(lián)合辦案。“室組地”聯(lián)合辦案專門性規(guī)定出臺(tái)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正地方聯(lián)合辦案過(guò)程中在標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面的不一致行為，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的規(guī)范性和體系化。第二，細(xì)化“室組地”各自職責(zé)和操作規(guī)范。“室組地”聯(lián)合辦案規(guī)章制度僅對(duì)工作目標(biāo)、組織形式、工作職責(zé)、職責(zé)分工等作了原則性的規(guī)定，對(duì)何時(shí)啟動(dòng)聯(lián)合辦案、由誰(shuí)提出、具體程序、效果評(píng)估等內(nèi)容缺乏具體的操作性規(guī)定。因此，應(yīng)制定和完善聯(lián)動(dòng)監(jiān)督和聯(lián)合辦案協(xié)作配合的具體操作細(xì)則和規(guī)章制度，進(jìn)一步細(xì)化“室”“組”“地”在聯(lián)合辦案中的職責(zé)定位，規(guī)范信息共享、定期協(xié)商、結(jié)果反饋以及司法合作等方面的程序機(jī)制，為高效辦案提供制度保障。

（三）暢通協(xié)作機(jī)制

第一，明確啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和程序。聯(lián)合辦案的目的是促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的體系融合，全面提高工作質(zhì)量和效率，既不能為聯(lián)合辦案而聯(lián)合辦案，也不能要求對(duì)所有案件進(jìn)行聯(lián)合審查調(diào)查。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合問(wèn)題線索反映的情節(jié)輕重、復(fù)雜程度、社會(huì)影響等因素，經(jīng)線索研判，適時(shí)啟動(dòng)“室組地”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。此外，應(yīng)當(dāng)明確“室組地”聯(lián)合辦案的啟動(dòng)程序。對(duì)此，可以考慮借鑒部分地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立聯(lián)合辦案指揮中心，根據(jù)監(jiān)督檢查和審查調(diào)查事項(xiàng)的種類、特點(diǎn)、廣度和深度，或者根據(jù)“室組地”的要求，決定是否啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督和聯(lián)合辦案機(jī)制。對(duì)跨層級(jí)、跨區(qū)域、具有行業(yè)性和專門領(lǐng)域性特點(diǎn)的疑難雜癥，以及案情復(fù)雜、有重大社會(huì)影響的案件，原則上實(shí)行聯(lián)合辦案；對(duì)于各部門、轄區(qū)內(nèi)可以辦理的案件，原則上仍以自行審查調(diào)查和辦理為主。第二，暢通聯(lián)合辦案協(xié)同流程。完善“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制，需要加快制定聯(lián)合辦案協(xié)同細(xì)則，明確線索初核、案件移送、司法移送等規(guī)定，統(tǒng)一相關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)文書格式，為“室組地”聯(lián)合辦案提供規(guī)范指導(dǎo)。一是在線索處置環(huán)節(jié)，承辦案件的“室”“組”應(yīng)在線索初核時(shí)，選派地方紀(jì)委監(jiān)委辦案人員參與其中，幫助地方紀(jì)委監(jiān)委及時(shí)了解案件，為后續(xù)指定管轄的順利實(shí)施提供保障。在指定前，要充分與地方紀(jì)委監(jiān)委溝通協(xié)調(diào)，傾聽當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)委的工作難點(diǎn)，針對(duì)性地解決問(wèn)題，指明辦案方向，消除地方紀(jì)委監(jiān)委辦案人員疑慮，確保案件移交和審查調(diào)查的順利實(shí)施。此外，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)重大事項(xiàng)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行集體研究和聯(lián)合研究判斷，對(duì)線索內(nèi)容進(jìn)行聯(lián)合討論，理順核實(shí)思路，對(duì)初步確定的線索進(jìn)行統(tǒng)一核實(shí)和取證，確保案件的整體進(jìn)展和查辦效果。二是在移送司法環(huán)節(jié)，派出機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查室應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，在辦案全過(guò)程中嚴(yán)格按照“紀(jì)法雙施雙守”要求，結(jié)合案件整體情況，對(duì)違紀(jì)事實(shí)的定性和處分提出總體意見(jiàn)，避免因辦案單位不同，造成對(duì)相似違紀(jì)事實(shí)的不同量紀(jì)量法結(jié)果。

（四）優(yōu)化考核培養(yǎng)機(jī)制

第一，優(yōu)化考核激勵(lì)機(jī)制。一是完善派駐機(jī)構(gòu)年度工作考評(píng)指標(biāo)。對(duì)于參與聯(lián)合辦案（監(jiān)督檢查）的抽調(diào)選派人員，應(yīng)將聯(lián)合辦案問(wèn)題的線索數(shù)量（監(jiān)督檢查次數(shù)）計(jì)入工作量。指定派駐機(jī)構(gòu)參與聯(lián)合辦案的，應(yīng)當(dāng)納入派出機(jī)構(gòu)年度工作情況，并將聯(lián)合辦案情況列入“室地”考核依據(jù)。二是制定可量化、可操作、可評(píng)價(jià)的考核指標(biāo)體系，通過(guò)聽取報(bào)告、交談了解、查閱資料、工作回訪等方式，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察室（審查調(diào)查室）、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、地方紀(jì)委監(jiān)委三方不定期進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，形成客觀公正的考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)積極參與聯(lián)合辦案、成果突出的人員按有關(guān)規(guī)定予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，充分利用考核激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)室、組、地三方的工作積極性，確保聯(lián)合辦案工作規(guī)范健康發(fā)展。第二，完善人才培養(yǎng)機(jī)制。一是強(qiáng)化人才選育，拓寬用人渠道。建立聯(lián)合辦案人才庫(kù)，注重引入黨建、法律、金融、審計(jì)、信息化等方面的人才，充實(shí)到派駐和基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，從政治素養(yǎng)、工作業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)技能、性格特征等方面對(duì)人才庫(kù)干部進(jìn)行“精準(zhǔn)畫像”。堅(jiān)持“一案一參與、一事一借調(diào)”原則，有序吸納辦案人才參與案件聯(lián)審。要加強(qiáng)經(jīng)常性的內(nèi)部崗位輪崗和上下交流任職，并有計(jì)劃地開展紀(jì)檢監(jiān)察室（審查調(diào)查室）與派駐紀(jì)檢組辦案人員、地方紀(jì)檢監(jiān)察辦案人員之間的雙向掛職鍛煉，不斷優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。二是加強(qiáng)對(duì)全體員工的培訓(xùn)，提升專業(yè)水平。要充分利用紀(jì)檢監(jiān)察干部培訓(xùn)系列課程的講義和線上培訓(xùn)平臺(tái)，采用集中教學(xué)、案例分析、專題討論、實(shí)戰(zhàn)模擬等方式，分層分類開展培訓(xùn)，增強(qiáng)紀(jì)法意識(shí)、思維和素養(yǎng)，提高專業(yè)化水平。加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，分批選派派駐干部和基層紀(jì)檢監(jiān)察干部參加監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、政治巡視等專項(xiàng)工作，提高實(shí)戰(zhàn)能力。開展對(duì)口幫帶工作，由市、區(qū)兩級(jí)紀(jì)委監(jiān)委有辦案經(jīng)驗(yàn)的同志協(xié)助帶領(lǐng)新入職和經(jīng)驗(yàn)不足的干部，指導(dǎo)和參與問(wèn)題線索處理、調(diào)查取證、談話等環(huán)節(jié)。以聯(lián)組（協(xié)作區(qū)）為平臺(tái)，延伸成立案例研究小組，定期討論分析違紀(jì)違法案件，幫助派駐干部提高聯(lián)合辦案能力。