傳統農區宅基地：政策演變、退出困境及改革取向*

陳忠明

內容提要：新中國成立伊始，實施了農民所有的農村宅基地制度。隨后，這種制度逐漸被所有權、使用權“兩權分置”的宅基地制度所取代。改革開放以后，隨著工業化、城鎮化進程的推進，農村富余勞動力逐漸轉移到城市工作、生活，出現了“人宅分離”的現象，大量農村宅基地處于閑置的狀態，造成了土地資源浪費和低效率利用。相較于區位優勢明顯的城郊地區以及資源稟賦優越的特色鄉村，傳統農區宅基地閑置問題最為嚴重，最應該給予高度關注。當前，傳統農區閑置宅基地退出面臨著補償資金匱乏、退出后利用動力不足、農民市民化進程面臨障礙和心理阻礙等現實困境；在實踐中存在著宅基地財產化、宅基地換集中居住住房、宅基地換社保、宅基地換房票等諸多誤區。解決宅基地退出困境需要對退出主體及其心理預期進行深入分析，明確退出條件，積極制定合理的補償方案。這樣，不僅能夠增加耕地，保障國家糧食安全，而且有利于推動更高質量的農民市民化進程。

一、引言

黨的二十大報告指出，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。農村宅基地制度改革是中國農村土地制度改革中的重點和難點，而宅基地閑置又是農村宅基地制度改革中最突出的問題。《中國農村經濟形勢分析與預測(2018—2019)》通過對140個樣本村進行調查發現，宅基地閑置率平均為10.7%，個別村莊宅基地閑置率高于30%。(1)魏后凱等：《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析預測(2018—2019)》，北京：社會科學文獻出版社，2019年。……