西藏高校畢業生創新創業政策執行分析
——基于史密斯模型

□孟涵

近年來，西藏自治區結合實際，出臺了一系列符合西藏本地的創新創業配套政策，目前，西藏已初步形成市場、法制與政策三大環境為主導的創新創業系統，但政策落地和實施過程中存在的問題也開始逐漸顯現，政策配套改革欠缺，大眾創新創業意愿低、成功率低等都影響了創新創業的整體推進。隨著“大眾創業，萬眾創新”理念的深入人心，以大學生為主的年輕人是最具有創業能力和創新精神的重要群體之一，高校作為培養高素質人才的重要陣地，為社會輸送具有創新創業能力的人才是其緊迫的任務。鑒于此，本文引入史密斯政策執行過程模型，從政策問題、執行機構、目標群體和執行環境等多維角度，剖析西藏高校畢業生創新創業政策執行中存在的問題，并針對性地提出相應的意見和建議，以期提升大學生創新創業政策執行的效能。

一、史密斯政策模型的解讀分析

（一）史密斯政策執行過程模型

20 世紀70 年代，西方資本主義國家的政策科學研究者們從各個角度和方向，掀起了探討公共政策執行的浪潮。美國政策科學家托馬斯·史密斯（T.B.Smith）是西方聲勢浩大的政策執行運動代表人物之一，也是最先提出影響政策執行因素及其過程模型的學者。T.B 史密斯的政策執行過程模型是公共政策理論的經典模式之一，在學術界中被廣泛用于分析政策執行的過程，也最具有代表性。

史密斯在《政策執行過程》（1973）中詳細闡述了過程模型的各要素和環節，他認為政策執行所涉因素眾多，但其中最關鍵的因素可具體歸結為以下四類：理性化的政策、執行機構、目標群體、環境因素。該模型不僅強調了理想化的公共政策，同時也強調了其他三個因素的影響，模型如下圖所示：

（二）西藏高校大學生創新創業政策執行分析框架

為更好地了解和掌握目前西藏高校畢業生創新創業政策執行的現狀與問題，本文在對西藏出臺的有關大學生創新創業政策文本進行梳理歸納的基礎上，對負責大學生創新創業的高校工作者以及學生進行了訪談和問卷調查，在此基礎上，依據史密斯政策執行模型，對西藏高校畢業生創新創業政策的執行展開探討。

二、西藏高校畢業生創新創業政策執行分析

（一）理想化政策層面

在史密斯政策執行過程中，理想化政策是政策制定者的理想化狀態，政策自身具有合法性、合理性、科學性和可行性。本文通過在西藏自治區政府官網輸入“大學生”“創新創業”“就業創業”等關鍵詞進行搜索，梳理2017 至2022 年近5 年來西藏自治區有關大學生創新創業活動的相關政策內容，共收集到相關的通知、意見、規劃等23 份最重要的政策文件。從理想化政策層面上看，大學生創新創業政策內容缺乏可操作性，且部分政策偏向于宏觀指導缺乏針對性和完備性。據調研顯示，82%的大學生認為創業項目的啟動資金最為重要，以申請創業補貼為例，部分受訪的學生認為在申請稅費減免或貸款貼息時，需要提供項目資質或者需要創業者往返于多個部門，辦理一系列繁瑣的審批手續，會導致他們申請的熱情下降。其次，良好的創業孵化基地會更好地促進大學生創業，西藏地區受地理環境、社會經濟以及歷史條件等方面的影響，創新創業孵化與東部沿海地區相比還存在較大的劣勢。西藏自治區在扶持大學生創新創業過程中，缺乏對孵化平臺的建設及孵化方面的政策傾斜，在創新創業孵化平臺建設和社會支持服務體系方面上基礎薄弱。

（二）機構執行層面

在西藏高校畢業生創新創業政策的執行過程中，有許多的執行機構發揮著重要的作用。政府是政策制定和監督的主體，除了西藏自治區政府在創新創業活動方面的政策指引之外，西藏自治區教育局、科技廳、人社局等作為政策的直接執行機構，也積極響應，開展了一系列推動大學生創新創業活動的舉措。目前，西藏各相關政府部門都在做創新創業工作，由于不同的部門溝通交流不暢，各管一塊，條塊分割明顯，在分工合作過程中經常會出現各種各樣的問題，極大影響了政策的順利推進，未能形成統一的工作機制。

（三）目標群體層面

目標群體的參與程度會影響政策的執行進度和執行效果，高校畢業生和在校大學生是高校創新創業政策執行的目標群體。在對西藏大學學生進行的關于創新創業意愿的調查報告中顯示，26.6%的學生表示從沒有想過開展創新創業活動；33.33%的學生沒有想過開展創新創業活動的意愿，但以后可能會開展；36.88%的學生表示有開展意愿，但目前沒有開展；只有3.19%的學生有開展意愿，并且現在已經付諸行動。在西藏大學受訪學生中了解到，大學生群體對創新創業政策的認知程度較淺，58.3%的學生運用互聯網了解最新的創業政策，13.11%的學生通過學校知曉創業政策，只有3.4%的學生對當前西藏本地創新創業政策有較深的了解，大部分學生都存在認識不足問題，這一結果充分體現出仍然存在一部分目標群體沒有參與到創新創業的隊伍中來，且在校大學生群體對創新創業的了解途徑比較單一。

（四）環境因素層面

影響政策執行的環境有政治、經濟、文化和歷史環境等，這些環境通常都是直接或間接作用到政策的執行過程，不同地區即使執行同一政策，受到環境因素的影響，使其實施效果會各有不同。高校畢業生創新創業政策需要具備良好的經濟環境，創新創業活動具有風險性和不確定性，多種潛在的因素導致西藏高校畢業生創新創業活力不足。首先，由于西藏經濟發展水平不高、市場發育度低、人力資源缺乏，西藏非典型二元經濟結構的存在也使得其形成不了創新鏈；其次，受到青藏高原地勢影響，生活工作環境艱苦，缺乏高新技術企業和創新人才；最后，受到西藏社會傳統的就業觀念影響，西藏大部分大學生的首要就業選擇還是公務員和事業編，這些環境因素都讓西藏高校畢業生創新創業政策的執行效果受到影響。

三、西藏高校畢業生創新創業政策執行困境的破解策略

（一）優化政策頂層設計，強化機構執行能力

首先，當前西藏自治區政府要積極建設創新創業孵化基地平臺，以求更好地鼓勵和支持西藏高校畢業生創新創業，要突出西藏自治區政府在其中的統籌推動作用，要以政府名義制定頒布有關西藏高校畢業生創新創業平臺建設方面的政策法規，優化政策頂層設計，提高政策的可操作性和完備性，實現西藏高校大學生創新創業活動的良性發展。其次，西藏自治區政府要強化機構的執行能力，協調其余相關部門時刻掌握政策執行情況與執行效果，以期及時對政策做出調整。在稅收減免政策上，對不同的創業群體要具有針對性，例如，大學生初創企業的存活率較低，因此稅收減免政策要對大學生群體給予更大限度的減免，減輕大學生在繳稅方面的負擔。要對政策進行評價與反饋，切實了解大學生在創業活動中的需求，以及時修正政策關注的重點。

（二）加大宣傳力度，提升目標群體認知

政策的落實離不開目標群體的配合，通過政策宣傳與引導，提高高校大學生對政策的知曉度，并加強對大學生的創新創業教育，才能培養大學生創新創業能力，擴大大學生創業群體。高校需為大學生提供優越的創新創業條件，高校可以在校內開展宣傳活動，如開展創新創業公開課、宣講會等，承擔起宣傳主陣地作用；在校園宣傳中充分利用校內資源，比如學校官網、微信公眾號、課堂等營造良好的氛圍；也可以定期邀請企業家、政府單位專業人才進行指導，聯合社會組織和力量，定期為大學生提供創業支持和服務。政府也可舉辦相關創新創業競賽，并對大學生的創業項目進行合理科學評估，通過嚴格把關，給予大學生一定的資金場地援助。企業要提供大學生創業實習崗位，增強大學生在創新創業技術上的不足，讓學生親身體會企業的管理與運作，用實踐更好地理解創新創業活動。

（三）營造政策執行良好環境，鞏固政策執行基礎

良好的政策執行環境是達到政策執行最初預期的關鍵。首先，西藏自治區針對創新創業的不同群體和不同環境特點，發展符合西藏本地的創業體系，并結合本地高校辦學特點，提高相關政策部門對大學生創新創業的重視程度。時刻把握政策環境的變化，優化大學生創新創業活動路徑，充分發揮西藏大學生創業孵化平臺的作用，減少大學生的創業成本。其次，要建立大學生創業風險防范機制，為大學生提供一定的創業保障，減少學生盲目創業帶來的損失，引導大學生理性創業。發揮正向輿論導向作用，政府部門要積極深入西藏各高校宣傳創新創業政策的背景和內容，保證目標群體充分了解和認同政策要求，并吸引社會組織和力量參與到西藏高等教育中來，為創新創業政策執行創造有利條件。最后，要構建制度化、規范化的政策評估機制，鞏固現有的政策執行基礎，將政策評估機制貫穿政策執行的始終。

四、結語

創新創業可以促進國家經濟的發展，而大學生是開展創新創業活動的重要群體之一，高校畢業生創新創業政策的落實離不開政策的執行且需要多方共同努力。一方面，西藏高校要鼓勵大學生創新創業，轉變創新創業教育方式，努力提高大學生的創新能力；另一方面，政府需優化資源配置，幫助西藏各高校學生進行創新創業，為大學生創新創業創造良好環境。此外，還應加強政府、高校與企業三方之間的協調工作，西藏政府應考慮大學生創新創業的切實需求，制定合理科學的政策，并構建科學的政策執行效果評估機制，以提高政策執行質量與效率。各高校要重視學生的創新創業教育，積極開展創新創業課程，并增加大學生創新創業政策的宣傳力度。企業需要跟學校、政府搭建創新創業合作平臺，為大學生創新創業提供技術和資金支持。