義務教育階段臨時教師問題治理:國際經驗與啟示①

單 瑩

(湖南省教育科學研究院, 湖南 長沙 410005)

充足的師資是義務教育質量保障的基礎。然而,師資短缺又是世界范圍內許多國家和地區義務教育階段不容忽視的普遍性問題。作為替代性師資力量,臨時教師群體應運而生,該群體的治理也成為世界范圍內的普遍性難題。目前,許多國家和地區經過多年探索,構建了較為完備的臨時教師招聘、儲備、管理及培訓體系。在招聘自主權、勞動權益糾紛處置等臨時教師管理模式上,亦形成了豐富的理論與實踐經驗。這為我們改進治理途徑、解決義務教育階段臨時教師問題提供了重要啟示。

一、義務教育階段臨時教師隊伍的基本特征

(一)分布趨勢:供需失衡矛盾下的被動式集中

從世界上其他國家和地區的現實狀況看,臨時教師的分布與經濟發展水平高度相關。就地域分布而言,以美國為例,臨時教師主要集中于中部、西部和西北部的阿拉巴馬、阿拉斯加州等區域,分布于城市薄弱學校和偏遠貧困地區學校。在日本,代課、代理教師主要集中在城鎮薄弱學校和偏鄉、離島地區的小規模學校。在歐洲,超過80%的國家存在教育系統師資短缺危機。德國東部各州每年有27%的師資缺口;而英國尤甚,教師職業吸引力、罷工等問題導致大部分地區教師短缺[1]。所有這些師資短缺問題均有賴于通過臨時教師來補充解決。與此同時,在經濟水平不發達的國家和地區,臨時教師的分布也因供需不平衡呈現局部地區過度集中的特征,且主要被分配于偏遠山區學校或師生比過高的學校。印度臨時教師地域分布不均現象十分明顯,如在哥拉加特,臨時教師數量占農村小學教師總量的43%,占城市小學教師總量的14%[2]193。此外,在師資供需失衡的背景下,臨時教師群體在性別和年齡結構上也存在獨特特征。除韓國青年臨時教師及返聘型臨時教師占比高于其他國家外,大部分國家臨時教師群體以女性為主、年齡偏大。如英國女性臨時教師占比65%,年齡超過50歲的臨時教師占比74%[3]。總體而言,結合城市化進程和人口流動變化趨勢,各國、各地區義務教育階段師資分布大都表現出城區教師供過于求、貧困地區師資相對短缺的現象。

(二)聘用形式:多元管理制度下的非統一樣態

由于各國、各地區教育制度和管理體制的差異,臨時教師的聘用管理呈現多樣化特征。一是招聘主體多元化。比如,美國的臨時教師主要由學區教育管理機構招聘;英國的公立中小學學校委員會、私立學校董事會、臨時教師中介公司,都可以招聘臨時教師。二是聘用程序區別化。不同國家和地區、不同經濟社會發展水平區域,臨時教師的聘用程序存在較大差異,既有由政府和學校聘用,也有由社區聘用,甚至在部分落后地區,還有家長自主聘用。三是聘用類型靈活化。臨時教師群體表現出顯著的類型差異,主要體現在工作時限(分短期臨時教師和長期臨時教師)、薪酬支付方式(分為鐘點臨時教師、日工資臨時教師和月工資臨時教師)、任教學校數量(分為固定學校臨時教師和多校兼課臨時教師)以及職業身份性質和招聘機構性質等方面。

(三)資格準入:經濟發展分化下的差異性構成

各國臨時教師的準入門檻大有不同。發達國家或地區對臨時教師的要求整體偏高,但對于緊缺學科所需的臨時教師,可以適當降低入職標準。而經濟欠發達地區和偏遠貧困地區的學校臨時教師的要求就較低。如美國的部分州規定只要報名者高中畢業,無不良社會記錄,均可申請擔任臨時教師[4]。而在一些國家,無業者、失業者、有兼職意向者、不愿賦閑的退休人士、公益人士、子女成人后的家庭主婦等均有資格提出申請。尤其是非洲、拉丁美洲以及亞洲部分國家和地區,對臨時教師的學歷和資質的要求更低。

(四)薪酬待遇:法律制度約束下的基本性保障

在美國,臨時教師需要跟學區教育管理機構簽訂代課工作合同,約定雙方的權責關系、酬金待遇和其他注意事項。臨時教師的薪酬按天計算,為了避免臨時教師跟學校產生養老、醫療、失業方面的待遇糾紛,臨時教師一般沒有集體談判權,他們的薪酬水平還與地區差異、資格證書差異[5]、短期合同和長期合同差異[4]等因素緊密相關。如在英國,臨時教師的薪酬標準主要按照《學校教師薪酬和工作環境保障文件》的規定執行,臨時教師的薪酬以195天為基數,結合臨時教師的年薪級別層次,折算出每天的薪酬數;在12周試用期結束后,臨時教師可以享受跟正式教師相同的工作時限和環境保障待遇[6]。總體而言,各國、各地區的臨時教師只能享受法律制度約束下的基本性權益保障。

(五)功能發揮:區域發展不平衡下的教育公平

臨時教師對推動區域教育公平的功能主要體現在兩個方面:一是在發達國家或地區正式教師缺勤之際,臨時教師能填補崗位空缺,保障學生學習機會與學習質量,保證學校有序運行;二是在因正規教師和生源不足而無法正常辦學的欠發達國家和地區,臨時教師可以推動當地學校的建立,進而保障當地學生的受教育權。印度75%的失學兒童集中于6個最貧窮的邦,這些地區不具備建立正式學校的適宜條件與資源,尤其缺乏教師,以至于部分學校的學生在進入五年級之前,只有一名教師負責其所有科目的學習。為確保教育的普及,政府以合同形式招聘臨時教師來解決這一問題,也使得這些地區臨時教師的數量逐年增長[2]193。而在非洲的部分國家,臨時教師為無法接受國家教育系統內正規學校教育的兒童提供教育機會。

二、國際視野下義務教育階段臨時教師問題治理的現實挑戰

(一)穩定性治理:教師隊伍流動流失率高

盡管代課工作具有較強的時空靈活性和較大的自由裁量權,且臨時教師的薪酬待遇均受到法律法規保障,但相對于正式教師,臨時教師往往缺乏穩定職位和長期雇傭合同,薪酬通常以小時計算,且隨著教學時數的變化而波動,因此許多國家和地區義務教育階段臨時教師都存在薪酬相對較低且不穩定的現象。英國2014年4月的調查數據顯示,56%的臨時教師認為目前的收入與自己的工作經歷不成正比,達不到國家平均水平[7]。薪酬待遇低下導致臨時教師的職業歸屬感和穩定性極差,女教師工會聯盟2014年臨時教師研討會的調研數據顯示,69%的臨時教師在考慮放棄代課工作[8]。在印度,代課合同嚴格規定了臨時教師的酬金水平、發放方式和發放月數。臨時教師的酬金并非由政府部門列入財政預算發放,而是由招聘機構負責籌集發放,其工資數額遠不及正式教師。例如,城市臨時教師的酬金從每月900盧比到3 500盧比不等,偏遠農村地區臨時教師的酬金平均每月1 000盧比,而正式教師平均每月的酬金為5 000盧比[9]。

臨時教師隊伍穩定性差。一方面,臨時教師在學校之間的流動頻繁。臨時教師往往會在不同的學校之間流動,尤其在城市學校和農村學校之間的流動更加明顯。另一方面,臨時教師流動到其他行業的概率高。由于臨時教師的職業發展前景不明朗、待遇不穩定,他們更容易被其他機會或崗位吸引,選擇轉行到其他行業去尋找更好的職業機會。臨時教師的頻繁流動使得學校難以長期留住經驗豐富的臨時教師,導致教育教學出現連續性和穩定性較差的現象,同時也造成教育主管部門難以對臨時教師實行統一組織和監管,難以為其開展有針對性的培訓需求分析、實施連續性的專業成長計劃、量身打造適合的職業規劃,難以了解其在教育教學活動方面的需求。

(二)專業性治理:教師綜合素養難以保證

在社會各界看來,臨時教師往往因為入職門檻較低、專業發展資源和機會不足,導致其專業素養整體不高,而成為正式教師缺席時的課堂保姆[10]。在美國,盡管超過七成的州制定了統一的臨時教師招聘標準,但只有不到兩成的州能提供職前培訓。如田納西州教育部組織了臨時教師培訓活動,在4小時的培訓會中,培訓內容僅僅涵蓋課堂管理中“應該”和“不應該”做的“事情”與注意事項[10]。在英國,64%的臨時教師表示自己從未獲得過持續的專業發展機會,36%的臨時教師承認獲得過繳納一定費用的持續專業發展機會,超過60%的臨時教師表示學校從未安排過正式教師作為其導師等[7]。專業發展活動的缺失,制約了臨時教師專業能力與專業素質的可持續發展。而在欠發達地區和國家,由于資金有限,面向臨時教師的專業發展活動更加難以保障,臨時教師往往缺乏系統的專業培訓和發展機會,使得臨時教師教育素養整體相對較低,在教學理論、教學設計和教學評估等方面存在一定的能力欠缺,無法滿足學生多樣化的學習需求,進而不利于學校教學質量的提高與學生全面發展的培養。因此,提高義務教育階段臨時教師的專業素養與綜合能力,是各國、各地區臨時教師治理的關鍵難題。

(三)積極性治理:教師工作態度偏于應付

臨時教師還存在情感依附程度不高、歸屬感不強以及積極性不高等情形,呈現偏于應付式的工作態度。首先,由于臨時教師的工作通常是短期的,他們往往無法與學生建立深入的情感聯系。相比長期穩定的正式教師,臨時教師可能在不同班級、不同學校、不同地區甚至不同國家間頻繁流動。這使得他們與學生之間的情感依附程度相對較低,無法建立起穩定的師生關系,難以在教學中與學生產生更深層次的互動與理解。其次,臨時教師在學校的歸屬感往往不強。由于工作的臨時性質,臨時教師并不能完全融入學校的教育團隊。此外,臨時教師面臨著不穩定的工作安排和較低的經濟待遇,缺乏職業發展機會和長遠的職業規劃。這些都影響著他們對教育工作的投入與激情,成為阻礙學校教育教學質量提升的潛在的負面因素。因此,調動臨時教師工作積極性,加強臨時教師工作情感歸屬感成為義務教育階段臨時教師問題治理的隱性難題。

(四)規范性治理:教師管理難度較大

一是臨時教師群體數量龐大,使得教師管理本身存在難度。據研究統計,在美國,每年有25萬人在公立學校擔任臨時教師,每8名正式教師中就有1名臨時教師,臨時教師數量在美國學校急劇上升[11]13。在韓國,自20世紀90年代以來,臨時教師群體比例持續上升[12]43。同時,臨時教師工作環境的復雜多樣也會加劇教師管理難度。受益于美國教師管理制度,美國各地區可根據實際情況制定臨時教師招聘制度和工資標準,因此其工資有實際保障[13]16。而在一些發展中國家以及欠發達國家,臨時教師主要用于填補偏遠落后地區和少數民族地區的教師缺口[14]22,臨時教師的生活條件、安全保障、身份認同等都成為學校管理的重大挑戰。

二是臨時教師與正式教師在招聘、工資、培訓等方面的要求和標準不同,由此引發的教師群體之間的矛盾也長期制約著教師隊伍規范化管理的進程。具體來說:一方面,存在同工不同酬的問題。這種同工不同酬,既存在于正式教師與臨時教師之間,也存在于臨時教師群體內部。比如日本的臨時教師在職期間承擔了與正式教師相同的工作任務,卻沒有獲得同等水平的工資和養老金,分配結構失衡加劇了教師隊伍的管理難度[15]。另一方面,在缺少規范的管理制度保障的情況下,臨時教師的大規模出現會引發正式教師的擔憂。與正式教師應聘時所面對的復雜程序相比,臨時教師的應聘要求及培訓考核方式相對寬松,這容易造成正式教師因此降低對自身的專業發展要求,并產生對整體教育質量下滑的擔心[16]16。臨時教師群體是教師隊伍的組成部分,因此,各國、各地區在教師招聘、合同簽訂、培訓及專業發展支持等方面需要針對該教師群體制定差異化的管理方案。

三是臨時教師管理規范的缺失,影響教育政策與教育體系的健康發展,引發相應的教育危機。如在柬埔寨,由于缺乏明確的問責制和有效的教師部署程序,在聘用臨時教師時出現了腐敗行為和濫用職權的現象,政府決定實施改革,徹底暫停臨時教師的招聘,導致學校教育再次陷入師資短缺的困境,甚至出現不規范使用教師的亂象。

三、義務教育階段臨時教師問題治理的國際經驗

(一)緩解生存困境:完善法律法規,保障臨時教師勞動權益

目前,許多國家和地區都在通過完善相關法律法規,提升臨時教師的薪酬待遇,解決臨時教師高流動率的問題,保障和維護臨時教師的勞動權益,這些形成了臨時教師治理可資借鑒的豐富經驗。韓國、印度以及日本等國均制訂了專門針對臨時教師的法案或者法律條文,為臨時教師的發展提供制度保障。除了普遍提升臨時教師的薪酬待遇外,許多國家和地區還積極修訂臨時教師聘任程序,增加臨時教師直接轉正的名額,以期留住優秀臨時教師[17]。隨著臨時教師隊伍的逐步擴大,相應的監管方式與程序也在不斷完善。許多國家和地區采取多種方式為臨時教師持續發展提供了動力,保障了臨時教師隊伍的質量和水平,促進了教師隊伍的整體穩定。

(二)助解教育挑戰:理解支持工作,規范臨時教師的合理管理

一是增加政策對臨時教師的關注與支持。如尼加拉瓜在自治學校試點過程中,通過完善臨時教師合同來規范對臨時教師的管理:一方面,改革教師管理制度。尼加拉瓜自治學校臨時教師受法律認可,其基本工資與正式教師相同。與此同時,合同規定,臨時教師在簽訂永久性合同前,需要經歷1年實習期,若臨時教師在此期間的表現未達到轉成正式教師的資格,則實習期需延長至2年;另一方面,完善激勵機制,將績效與經濟獎勵掛鉤。尼加拉瓜自治學校建立了臨時教師的績效指標和基于績效的獎勵機制,以此調動臨時教師的工作積極性。塞內加爾則將臨時教師作為正式教師的候選人,合同對臨時教師的試用期時長、職業發展方向、聘用程序和要求進行了明確規定。

二是為臨時教師融入學校提供幫助。英國技能與教育部于2002年發布《使用代課教師以彌補正式教師的短期缺勤》,為學校臨時教師管理工作提供依據與指導。如強調通過缺勤教師所提供的教學計劃、學科帶頭人的支持等關鍵策略,在臨時教師正式入職前為其提供學校及學生相關信息,以保障課堂管理和課程的連續性。同時,要求臨時教師在入職后提供反饋,并對其進行評估。相關舉措的實施有效保障了學校的教學質量[18]2。

三是制定前瞻性的謹慎計劃。為避免出現貿然取消臨時教師而導致教育質量惡化的現象,對于不合格的臨時教師,應采取逐步清退的漸進策略。柬埔寨實施臨時教師策略以緩解教師短缺的問題,但由于缺乏相關問責、監管機制,在聘用臨時教師時出現腐敗和濫用職權的現象。2002年,柬埔寨政府決定實施改革,徹底暫停臨時教師的招聘。然而,“一刀切”的做法產生一系列負面效果,如臨時教師比例下降至2.5%以下,教師短缺問題逐漸嚴重,班級學生規模擴大,正式教師教學任務加重等,進而導致出現教學質量問題[16]9。

(三)破解發展難題:提升入職門檻,強化臨時教師專業素養

許多國家和地區日益關注義務教育臨時教師的專業發展權益。如在美國,許多州專門撥出專項培訓經費,讓臨時教師獲得與正式教師一樣的專業發展資源和機會。同時,美國臨時教師聯盟和全美教師質量委員會也在開展各種形式的臨時教師培訓,為其專業素養提升提供智力支撐[19]。英國不少地方已經建立起一套整合臨時教師專業發展、資質層次和薪酬保障三要素的“教師地位保證架構”,包括政府為臨時教師購買職業持續發展服務、提供職業持續發展培訓機會選擇、建立職業持續發展培訓質量保障標準以及建構培訓質量保障機制、培訓評價鑒定機制和績效管理機制等方面。

(四)紓解情感危機:設立合作交流平臺,增強臨時教師職業歸屬

一是建立社群支持網絡。許多國家和地區通過臨時教師社群支持網絡為臨時教師提供信息交流、經驗分享和互助合作。臨時教師通過與其他教師建立聯系,可以感受到自己是一個龐大教育團隊中的一員,從而增強其職業歸屬感和認同感。如Drury提出將臨時教師納入類似于“全職教師發展會議”(A staff development session for full-time teachers)的方式,促進對臨時教師的理解和支持,進而以全職教師、臨時教師和學校管理者的高質量合作來改善學校教學環境[20]。此類舉措有助于提高臨時教師的教學質量和工作信心。二是建立評估和反饋機制。定期對臨時教師進行績效評估和教學反饋,幫助他們了解自己的優勢和改進空間。同時,給予其積極的認可和獎勵,鼓勵他們在教學中發揮創造力和專業能力。通過評估和反饋機制激勵臨時教師不斷提升自己的教學水平,增強其對教育事業的歸屬感。

四、義務教育階段臨時教師問題治理的本土啟示

(一)完善政策制度,規范臨時教師管理程序

從國際經驗看,完善政策與制度是優化臨時教師治理路徑的關鍵。臨時教師正在成為我國義務教育教師隊伍中一支長期存在的力量,需要不斷通過政策與制度的完善來提升治理水平。一方面,要以《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》以及《中華人民共和國教師法》等相關法律為基礎,進一步明確臨時教師的專業身份與相應的合法權益,并根據臨時教師的具體情況做出不同的聘用選擇。另一方面,地方教育行政管理部門要結合實際情況,在國家法律法規以及上級教育行政部門的指導意見基礎上,出臺臨時教師管理辦法,明確聘用標準、聘用程序以及管理規程,從而為臨時教師的規范管理和有效治理奠定基礎。為了增強臨時教師的職業歸屬感,還應加強臨時教師合同保障機制,通過明確的合同條款,確保臨時教師在工作期間享有合理的權益和福利,包括薪酬、社會保險、假期和教育培訓等方面的權益保障。合同保障機制的有效實施可以提高臨時教師的工作穩定性,拓寬其職業發展前景,增加其職業歸屬感。

(二)優化聘用機制,給予教師管理彈性空間

作為一種師資應急補充機制,臨時教師解決了正式師資的常態不足和驟然短缺問題,應在我國義務教育階段充分發揮這支隊伍的積極作用。一方面,制定行之有效的臨時教師聘用和管理方案,提高入職門檻,規范臨時教師隊伍,維持學校教學秩序、保障學校教學質量。如以學歷、專業、教師資格證、教師基本素養和教學能力等為標準,嚴格審核臨時教師的資質。這樣既保障了臨時教師隊伍的整體質量,也為其后續管理提供了方便。同時,落實人文關懷,實施人性化管理,合理安排臨時教師的工作,關注臨時教師的專業發展,建立臨時教師專業發展機制,改善他們的生活條件,提高其職業幸福感。如建立和完善臨時教師培訓機制,通過在教師培訓中按照適當比例分配名額給臨時教師、開展面向臨時教師的專門培訓、任教學校優秀教師與臨時教師“一對一”結對幫學等多種途徑,不斷更新臨時教師的知識結構、教學理念和教學方法,使其努力做到與時俱進、常教常新。在建立并完善臨時教師在職專業發展機制的同時,暢通臨時教師職稱評聘制度,提高臨時教師的職業發展期待感與工作積極性。

另一方面,設立專門機構對臨時教師實行管理和分配。如建立區域臨時教師管理中心,實現區域內對臨時教師的統一管理和調配,在滿足學區內學校臨時性師資替代需求的同時,還能一定程度上彌補“雙減”政策實施以來學校課后服務師資不足的短板。此外,管理中心還可以根據區域內各學校教師缺口情況,動態靈活地進行臨時教師調配,并通過建設臨時教師信息服務平臺,對區域內臨時教師進行注冊備案,保留其個人基本情況、教育專長、服務履歷、獎懲情況等信息,為區域內臨時教師的留用、辭退或續聘提供基本依據;對所轄區域內的臨時教師需求信息進行發布,方便管理部門、學校、臨時教師三方保持信息對稱,實現信息匹配。

(三)建立保障機制,保護臨時教師合法權益

建立臨時教師權益保障機制,不僅能保障臨時教師的合法權益,而且能約束和激勵臨時教師的教學工作,進一步提高臨時教師隊伍素質。一方面,基于相關法律法規,確保臨時教師的法律地位,規范臨時教師人事代理制度或臨時教師勞務派遣制度,完善臨時教師權益保障機制,保障在崗臨時教師和新聘臨時教師合理的薪資收入和養老、醫療、失業救濟等相關權益。如設立“臨時教師專項資金”,改善臨時教師工資待遇,特別是提高欠發達農村地區、邊遠地區臨時教師的待遇水平。另一方面,在簽訂勞動合同的基礎上,進一步建立并完善臨時教師的選拔招聘、薪資待遇、專業發展、使用管理等機制,保障臨時教師獲得與正式教師相同標準的薪酬待遇和持久的職業發展機會;在承認貢獻的前提下,完善臨時教師轉行、退出、退養機制。如學校和教育行政管理部門要尊重臨時教師需求,傾聽其想法,提供職業培訓機會,幫助其提高專業能力;營造和諧工作氛圍,讓臨時教師輕松融入工作群體,激發其工作積極性和主動性,增強其對學校的認同感。

(四)探索轉正機制,建設穩定優質師資隊伍

世界各地對臨時教師的治理經驗啟示我們,通過制定統一的臨時教師準入標準,建立臨時教師培訓機制,確保臨時教師具備必要的教學能力和專業知識,能使其更好地適應教育教學任務,并增強其職業歸屬感。此外,還應制定臨時教師轉正機制,為優秀臨時教師轉入正式教師隊伍提供可操作的實施方案。在具體的做法上,一是臨時教師管理部門可出臺管理細則,通過以“臨時教師積分”(臨時教師積分=臨時教師任職期間的考核積分+臨時教師任職時長積分)的方式,建立臨時教師甄選留任機制,以此留住臨時教師中的優秀師資。二是教育、人社等行政管理部門應充分考慮學校等人才聘用的特點,在教師招考時對在職的臨時教師實行優惠政策。除了適當放寬臨時教師的報考年齡限制,還可以根據其代課年限設置加分項,并暢通教學能力突出的優秀臨時教師向正式教師轉變的“綠色通道”;針對教齡較長的臨時教師,可以拿出一定比例的編制進行單列招考,使其有更多機會成為在編教師。