混合所有制改革對國有企業公司治理的影響

周潔萍 云南交投集團經營開發有限公司

因為混合所有制改革對國有企業的管理來說存在著非常關鍵的作用和意義，所以本文就混合所有制改造下對國有公司管理方面的作用展開論述，首先闡述了我國公司混合所有制改革的思路，然后深入研究了混合所有制改革下的促進企業公司實力增強的重要因素，再闡述了在混合所有制改革下國有企業發展方面的作用，最后根據總體提出了相關的政策建議。

一、關于國有企業混合所有制改革的基本思想依據

對于我國社會主義的社會性質而言，國有企業占據了經濟產業結構的主體，因此，當社會將全面深化改革推進實施時，國有企業的改革毫無疑問成為重中之重。早在2013 年，國家就已經通過各項政策明確的強調要將國有企業在混合所有制下的改革作為改革的主要目標，也正是由于這一目標的確立，才使得大多數混合所有制國有企業的確立。由于大部分國有企業公司已根據提出的總體目標完成混合所有制的改革，因此能夠明確地觀察到從公司總體生產運營業績出發，國內外大部分專家學者對這一問題已取得初步共識，即國企混合所有制改革促進公司業績的改善。更直接的證據說明，正是由于有股比重的提高，企業主體的豐富程度也更高，從而保證了改革體系的健全，國有企業也能更快地實現運營績效的改善。從改善公司內部治理結構的視角出發，混合所有制改革對國有企業改善國內資源配置提出了有效的路徑，通過降低政府壓力來降低公司的成本。

另一方面，隨著內部管理框架的完善，公司在進行企業管理時能夠進行更為合理的判斷。從微觀角度分析，國有企業創新績效不足的現象十分普遍。以某國有地產公司為例，在未實現大規模社招的前提下，往往缺乏專業的房地產開發人才，由于沒有商品房開發經驗，在初期進入地產行業后，只能通過財務投資，與民營品牌地產公司合作，在核心業務條線沒有話語權，前幾年的項目只能通過委派自己的員工進入項目公司，學習合作方成熟的開發經驗。由于有地方政府部門的特殊背景，國家掌握股權，而國有企業的實際管理人又是地方各級政府，導致了一些國有企業需要多擔負一點其他社會性任務，對國家參股企業（辦）的管理考評更偏重政策性指標，而淡化了經營性目標。因此，對有些地方政府部門而言，他們更關心于怎樣較好地解決地方百姓的穩定就業情況，以及怎樣維護地方經濟社會發展的穩定平衡。但是，在公司必須投入巨大人力物力研發新項目之際，當地政府領導也不會采取相應的鼓勵舉措來保障這種危險性很大的項目的運作。

二、在混合所有制改革下，影響公司實力增強的因素問題

（一）改革內涵存在一定的模糊性

應當清醒地認識到，國有企業混合所有制改革過程中還存在一些關鍵概念，如，如何界定混合所有制的基本概念等。這種理論上的混亂嚴重地干擾了混合所有制改造的進程。就目的而言，深化國有企業混合所有制改革后的終極目標是促進國有企業股份制組織的多樣化。不過，在推動混合所有制改革的進程中，盡管許多國有企業進行了工作，其企業的公司治理結構卻未出現相應的改變，只不過企業的注冊形式出現了一定幅度的改變。在這種情況下，投資結構與管理結果并沒有達到混改的根本目的。同時，由于在推動國有企業混改的實踐中，部分單位未能真實徹底地認識國企改革的內容與外延，從而導致了在混合改制工作中的某些混亂，股份多元化的目標也并未全部達到，最后反而發生了混合股權的現象。在這種情形下，國有企業就很難有精力去大力開展技術創新活動，從而導致了中小企業的技術創新水平無法得以提高。

（二）無法得到正常的市場主體地位

國有企業混合所有制改革的第一個任務就是實行政企分開。不過，在實操方面，許多情形下，國企混改還不能達到理想的目標。國家制定的有關優惠政策中明文規定，國有企業根據主營業務可分成公益性和商業性。但是在有關優惠政策文件中，關于國有企業的劃分沒有具體的細則要求，關于國有企業劃分后怎樣實施公司制度，采取什么樣的管理方式，也缺乏相應的依據。以某大型國有建設集團為例，下屬多個二級子公司，其中有部分子公司的業務為公益類，比如承接了市屬保障房建設、道路建設等，部分子公司的業務為商業類，比如進行商品房開發及建設，還有部分子公司的業務為老城改造并將其中部分資產進行商業運營，因為部分業務存在重合，分類并不明顯，如果在實際操作中，進行企業管理，缺乏明確的政策依據和實施途徑。導致在這種情況下，很多國企的混合所有制改革流于表面，可操作性差。公司內部如何在有效監管的前提下，保證所屬混合制公司的經營管理自主權是混改取得成功的關鍵之一，由于沒有真正的市場話語權，沒有徹底的混改往往導致混合所有制改造后的企業內部沒有得到嚴格控制，政企分開的任務就不能有效實現。在政企關系沒有明確的前提下，國有企業很難取得真正的市場控制話語權，企業運營決策也不能像一般公司那樣實施市場化戰略。所以，在面臨如何進行企業項目的決策上，國有企業可能會遭遇當地政府部門的限制，使得項目決策無法充分依靠企業視角，長遠而言創新能力不會獲得顯著提高。

（三）制度依賴仍然存在

國有企業在深化混改的進程中，也面臨的即使多元化企業進入，對原有所有制企業采用新的經營策略和管理方法后仍然存在的問題。在這些前提下，因為混合所有制改造使企業的決策方法和企業管理策略無法滿足公司的要求，國有企業也無法有效提升企業運營效益。盡管減少一些過度投資是國企混改的目標之一，但通過一些專家的分析，各種所有制企業投入混改后將出現不同的后果。有研究者指出，外商投資和民營企業加入的國有企業混改后在防止非理性投機上的成效截然不同。外資投資能夠在一定程度上解決這一問題，但民間資金的大量投入卻并沒有達到其目的。這是長期制度依賴造成的問題。

（四）不同所有制資本融合存在一定難度

在推動國有企業混合所有制改造的過程中，對不同所有制資產的評價與管理都面臨著若干問題。以某國有地產公司為例，公司設立后增資擴股或者原參與項目退出的情況，在地產行業頗為普遍。因為國有股權的性質，按照法規及政策的要求，需經評估后在相應的產權交易平臺上完成操作，且該流程有嚴格的時間和程序的限制，對于地產這個高周轉模式普遍存在行業來說，民營資本因為追求“高周轉、快結轉”，往往在選擇和國有股權合作時，希望可以打擦邊球。在這個前提下，國企決策者對其規模是否會由于機制不健全而喪失存在相當程度的憂慮。相對的，部分民營資產擁有者對國有企業的混合所有制完成后如何保持相同的份額與權益存在疑慮。這樣，各種所有制資產融合的問題就出現了。同時，當面對如何進行新項目的選擇上，因為不同的公司有不同的創新激勵，公司很有可能選擇性不介入新項目，錯失成長機會。

三、混合所有制改革對國有企業發展領域的影響

（一）通過有效緩解委托代理沖突促進企業創新

在深化混改的進程中，國務院把部分國有企業的生產管理權下放給了管理公司生產的管理者。因為在國有企業高層中缺少必要的監管，嚴重的代理問題時常出現。眾所周知，在提升項目的運行質量的過程中總是伴隨著很大的風險，如果創新項目沒有按期實現，國有企業高層管理者也會承受相應的政策影響。混合所有制改革完成后，既因為大批非國有公司企業的進入，又因為他們更加關注于未來公司經營績效的改善，這就導致了全體股東與公司改革創新活動之間的聯系越來越密切。同時，隨著混合改制完成后，非國有公司的企業在法律規定和章程的要求下，一定程度上介入公司的經營管理流程，能夠逐步解決委托代理方面產生的各種困難。同時，混改成功后，由于監管機構更加健全，國有企業高層管理者投入企業經營的積極性更高。混改成功后，企業管理人員的收益和公司的運營績效密切掛鉤，極大減少了委托代理等引發的技術創新環節缺失的狀況，提升了企業的創新能力。

（二）通過改善國有企業技術條件的合理配置推動產業技術創新

國有企業混合所有制改革之前，在許多情形下，由于公司的生產運營過程中深受各政府部門的影響，在一定程度上扭曲了公司的內在因素，特別是創新與資源的合理分配。值得一提的是，國有企業在市場生產運營過程中擁有的政策資源更多、投資途徑更廣闊等優點。但是，國有企業在市場運營中也有相應的劣勢。因此，和部分民營企業比較，對于創新要素的配置也相對較少。所以，在混合所有制變革的大背景下，伴隨著公司各種所有制資產的進一步融合，公司的各類資產的分配可能更加優化。同時，就國有企業的發展目標來說，發揮了多元化股東的優點，能夠發揮異質人才的優點，也能夠吸納國內外科技與教育的優勢人才，提升自身的創新能力。以某國有地產公司為例，隨著土地紅利開發時代的遠去，各大房企均在向規模化、高周轉和精細化大運營要效益方向挺進。目前很多城市陸續實行“兩集中、三批次”供地政策，該公司立足先做強再做大的發展思路，通過與市場上頭部企業合作，一方面增加獲得土地的概率以增加貨值儲備和規模，同時引進他們商品房開發建設經驗和管理模式，通過打造精品工程，提升公司品牌價值及市場認知度。通過與股東方的協商，發揮社會主義市場機制功能，將生產資料所有權多元化和健全的經濟實體管理架構結合起來，利用國內外市場競爭優勝劣汰來促進社會主義國有經濟的經營積極性、市場控制力、社會影響力和抗風險能力的提高，發揮各自優勢和專業水準，達到取長補短、相互監督、相互促進的效果，實現1+1＞2 的倍增效應。目前該公司共有混改（或新設混改）企業25 個，其中商品房開發企業24 個，均屬于這類做法。

四、政策建議

（一）時刻堅持黨的領導、加強黨的建設，做好培“根”固“魂”工作

不管政治制度怎樣變，保持黨的領導，做好黨建工作是國有企業的“根”和“魂”，黨建工作只能加強，黨建引領的核心作用要持續推進。以某國有地產公司為例，存在問題主要在黨建引領方面，合作項目的25 個企業中有11 個未落實黨建進章程。下一步，將與各企業合作方交流商榷，根據相關文件的規定，堅持企業黨組織對國家投資控股、參與公司經營的管理責任，將強化黨的領導與健全企業管理結合起來，把黨的建設有關規定寫入條例，進一步明確了黨在企業治理機構中的法定作用。這也是下一步推進混改工作需要注意的重點事項。

（二）堅持授權與監管相結合，作為提升企業創新能力的抓手

以某國有地產企業為例，一方面，該企業已根據《權責手冊》確定了企業戰略理事會、技術發展理事會、行政董事長、總管、副行政董事長、各事業部、各分支機構等之間的職能、權力及分配。總經理及執行總經理由職業經理人擔任，同時職業經理人兼職下屬各項目公司董事，職業經理人在項目公司組織架構上得到充分授權，使得職業經理人機制充分發揮。公司經營相關的一般性業務事項，由總經理審批制，極大地提高市場響應與決策速度，另一方面，在放權的同時通過建立完善監督體系，保障國有資產保值增值。該公司在深化市場化改革同時，統籌用好黨委、紀委、法務、審計等各種監督力量，從企業文化、制度建設、日常監督、外部舉報與溝通等多個層面進行全面的建設與監督，有力保障公司經營規范有序。

（三）進一步拓寬混改工作的廣度

混合所有制改革，是對民營企業進一步提高生產運營效率、實現經濟效益與社會效益雙豐收的需要。對于實現中國企業混合所有制改造的最高目標，我們首先需要堅定不移地擴大國企混合所有制改革的廣度和深度。進而需要逐步克服民營企業各種股權之間資金無法融通的問題，進一步增強國企在技術創新過程中對各種知識技術的吸收能力，最后利用企業技術創新的提高推進民營企業的高質量增長。

五、結語

綜上所述，混合所有制改造對國有企業集團的改造將具有積極的影響，同時也存在著一些問題。其所產生的正面影響主要在于，使國有企業公司能夠在混合所有制改革下通過更完善的經營管理而進一步增強發展能力，但是也存在著由于改革方面的缺陷性而使國有企業的總體實力的發揮大受影響，進而嚴重影響了對國有企業公司的經營管理，所以，要在不斷深入混合所有制改革的同時，加以反省和改進，使得改革真正能幫助對國有企業公司進行更好的經營管理。