略論絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)中通道經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

馬卿評(píng)

口岸作為國(guó)家對(duì)外開放的門戶，一直以來都是我國(guó)展開國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作的重要平臺(tái)。自新疆作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)以來，口岸的地位愈發(fā)重要，其發(fā)展不但決定著核心區(qū)建設(shè)的進(jìn)度，而且影響和決定著新疆經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展。但長(zhǎng)期以來，新疆口岸發(fā)展以“通道經(jīng)濟(jì)”為主，忽視了口岸背后更重要的產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)鏈延伸所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，嚴(yán)重阻礙了口岸的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在國(guó)際局勢(shì)變化、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的雙重因素作用下，推動(dòng)“通道經(jīng)濟(jì)”向“口岸經(jīng)濟(jì)”“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，已成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)中亟待解決的問題。

一、通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要性

（一）通道經(jīng)濟(jì)不能充分發(fā)揮口岸作用

國(guó)內(nèi)目前向中亞、歐洲有三大通道，即從東部三大經(jīng)濟(jì)圈出發(fā)，依托交通干線，自東向西，匯集于新疆，再向中亞、歐洲延伸。新疆作為三大通道的必經(jīng)之路，處于亞歐經(jīng)濟(jì)圈中間位置，區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著。新疆與8個(gè)國(guó)家接壤，共有18個(gè)一類口岸，分別為航空烏魯木齊航空口岸、喀什航空口岸、阿拉山口口岸、霍爾果斯口岸、都紅山嘴口岸等。新疆的口岸作為中國(guó)對(duì)外窗口，不僅僅是對(duì)外貿(mào)易的運(yùn)輸通道，而且是充分發(fā)揮新疆區(qū)位優(yōu)勢(shì)與政策優(yōu)勢(shì)的重要平臺(tái)，更是建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合體的關(guān)鍵，能否充分發(fā)揮口岸作用事關(guān)整個(gè)新疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，乃至中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

但長(zhǎng)期以來，新疆絕大多數(shù)口岸僅僅充當(dāng)貨物中轉(zhuǎn)站的角色，承接內(nèi)地與歐亞間的物資流通作用，口岸發(fā)展以通道經(jīng)濟(jì)為主，通常用通關(guān)貨物總量或者貿(mào)易總額來衡量口岸的發(fā)展水平，這種只注重?cái)?shù)量而不注重質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致口岸作用不能充分發(fā)揮：第一，通道經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)不足，不能充分利用好口岸背后產(chǎn)業(yè)潛力；第二，通道經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式單一，對(duì)外依存度高，一旦國(guó)際局勢(shì)、貿(mào)易國(guó)政策、關(guān)稅制度等發(fā)生改變，直接導(dǎo)致貿(mào)易量大量變化，使口岸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定和不可持續(xù)；第三，長(zhǎng)期在這種發(fā)展模式下，口岸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是圍繞貨物通關(guān)而建設(shè)，不能滿足產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需要。

（二）通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)是多方共識(shí)

2013年國(guó)家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國(guó)家期間，提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的重大倡議，隨后在2015年，國(guó)家三部委聯(lián)合發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》進(jìn)一步明確指出：發(fā)揮新疆獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和向西開放重要窗口作用，打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)。其中絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)具體方案中“口岸經(jīng)濟(jì)帶”等計(jì)劃凸顯了口岸建設(shè)在核心區(qū)建設(shè)中的重要地位。新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)布的《2021年自治區(qū)推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)工作要點(diǎn)》指出，口岸建設(shè)關(guān)鍵在于將現(xiàn)行的通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)為口岸經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。從國(guó)家到地方一系列文件精神，可以看出通道經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)已成為新疆維吾爾自治區(qū)政府工作重心以及絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要落腳點(diǎn)。

二、通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨的障礙

圖1 霍爾果斯市GDP結(jié)構(gòu)

圖2 滿洲里市GDP結(jié)構(gòu)

圖3 部分口岸依托城市GDP

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

通道經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形式以運(yùn)輸、流通功能為主，具體來說就是為過境貨物提供裝卸及簡(jiǎn)單的配套服務(wù)，同時(shí)收取關(guān)稅與相關(guān)服務(wù)費(fèi)。在這種貿(mào)易形式下，口岸只充當(dāng)通道的角色，出口產(chǎn)品的產(chǎn)地往往不在新疆，不能形成特色產(chǎn)業(yè)基地和進(jìn)出口產(chǎn)品加工基地，導(dǎo)致口岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。即使發(fā)展較好，功能比較齊全的霍爾果斯口岸雖然有城市支撐，但霍爾果斯口岸相比同為陸地口岸的滿洲里口岸（國(guó)內(nèi)最大的陸地口岸），第三產(chǎn)業(yè)占比明顯過大，而且第二產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)近幾年發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模仍然較小，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一問題仍然很突出。

（二）腹地經(jīng)濟(jì)水平低

通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要依托城市，一是城市的人口數(shù)量，二是城市的整體經(jīng)濟(jì)水平。但由于新疆地理環(huán)境特殊，腹地經(jīng)濟(jì)水平低，大部分口岸所依托城市人口較少。除烏魯木齊市、喀什市外，其余口岸依托城市人口規(guī)?；径荚?5萬人以下。從經(jīng)濟(jì)規(guī)模來看，烏魯木齊市經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好，其 GDP 一直占到全疆 GDP 總量的 1/4 左右，其他口岸依托城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，發(fā)展一直都較為緩慢；并且，幾乎所有口岸依托城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都是以“三、二、一”為主，工業(yè)、農(nóng)業(yè)極不發(fā)達(dá)，不能有效支撐通道經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）政府管理水平落后

大部分口岸長(zhǎng)期以通道經(jīng)濟(jì)為主，導(dǎo)致管理者思想僵化，管理水平低下，在口岸的管理上出現(xiàn)了明顯路徑依賴，不能準(zhǔn)確理解和落實(shí)國(guó)家關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)的政策。在制定地區(qū)政策時(shí)，宏觀上缺乏長(zhǎng)期性、前瞻性，存在“重項(xiàng)目、輕規(guī)劃”的傾向，急于推動(dòng)一些帶來短期快速發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目，忽視對(duì)口岸的長(zhǎng)期計(jì)劃；微觀上未因地制宜制定政策，絕大多數(shù)口岸將發(fā)展重心放在通關(guān)貿(mào)易量上，口岸發(fā)展出現(xiàn)同質(zhì)化，各口岸的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)未被充分挖掘。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施是根本。目前除霍爾果斯與阿拉山口口岸基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，其余大多數(shù)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為缺乏，阻礙了通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)?；A(chǔ)設(shè)施的缺乏主要體現(xiàn)在以下兩方面：

1.通關(guān)所需基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。一個(gè)口岸的貿(mào)易量決定了一個(gè)口岸的興衰，如果一個(gè)口岸貿(mào)易量不足，產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)更是無從談起。通關(guān)所需基礎(chǔ)設(shè)施決定了貨物通關(guān)時(shí)的效率，進(jìn)而影響通關(guān)貨物貿(mào)易總量，但目前絕大多數(shù)口岸通關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，例如集裝箱檢查系統(tǒng)及設(shè)備、RFID現(xiàn)場(chǎng)采集控制系統(tǒng)、查驗(yàn)機(jī)器人等。

2.發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的配套基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善，例如電力保障、污水處理等，才能吸引企業(yè)投資建廠，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集?；A(chǔ)設(shè)施的薄弱究其根本在于資金的缺乏，目前發(fā)展口岸資金大多來自政府投資，資金來源渠道單一。

三、通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的對(duì)策

（一）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

通道經(jīng)濟(jì)升級(jí)轉(zhuǎn)型的核心是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，其關(guān)鍵在于破除單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造多元化的產(chǎn)業(yè)，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成以口岸為中心的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合體。具體思路是：促進(jìn)“口岸+”發(fā)展，打造“1+N”（“1”代表 1 個(gè)口岸，“N”代表與口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)和周邊區(qū)域數(shù)量）。

1.口岸+產(chǎn)業(yè)加工。目前口岸貨物大多數(shù)是內(nèi)地加工成品，口岸僅僅發(fā)揮一個(gè)通道作用。所以應(yīng)該結(jié)合各個(gè)口岸優(yōu)勢(shì)建設(shè)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及生產(chǎn)基地，發(fā)展產(chǎn)品加工基地，例如貿(mào)易加工型、勞動(dòng)力密集型、特色資源加工型、保稅加工型等產(chǎn)業(yè)。構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、細(xì)化產(chǎn)業(yè)分工，把單一的通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槁涞丶庸?、多元發(fā)展的口岸經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

2.口岸+邊境旅游。將具有旅游優(yōu)勢(shì)的口岸重點(diǎn)打造，發(fā)展邊境旅游產(chǎn)業(yè)，例如中哈阿拉山口 - 烏恰拉爾國(guó)際旅游合作區(qū)、中哈塔城—阿拉木圖國(guó)際旅游合作區(qū)等重大旅游項(xiàng)目建設(shè)。

3.口岸+邊境貿(mào)易。完善免稅制度，放寬部分標(biāo)準(zhǔn)，支持邊境小額貿(mào)易，向綜合性多元化貿(mào)易提升發(fā)展。建立合理的征稅標(biāo)準(zhǔn)，一方面，將刺激現(xiàn)有的邊民互市產(chǎn)品供給；另一方面，邊民互市貿(mào)易量的擴(kuò)大將給地區(qū)及政府帶來可觀的稅收效益。

（二）提升政府管理水平

提升政府管理水平，破除路徑依賴，助力通道轉(zhuǎn)型升級(jí)，可以采用中醫(yī)學(xué)“固本培元，壯筋健骨”的思路。

1.“固本培元”。“固本培元”就是修煉內(nèi)功，即政府工作人員更新現(xiàn)有觀念，提升管理能力。其實(shí)現(xiàn)路徑有三條：一是借助報(bào)紙、電視、手機(jī)APP等形式，引導(dǎo)全體工作人員更新觀念，比如改變以貿(mào)易額作為衡量口岸發(fā)展水平標(biāo)準(zhǔn)的觀念、改變以通道經(jīng)濟(jì)作為口岸發(fā)展模式的觀念等。二是通過參觀經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、組織管理人員到高校進(jìn)修等多種途徑提升政府工作人員的決策能力、社會(huì)資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力等。三是引進(jìn)更多優(yōu)秀新型人才，他們帶來新的理念和新的知識(shí)，能帶動(dòng)現(xiàn)有人才隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升。

2.“壯筋健骨”?！皦呀罱」恰本褪峭饩毥罟?，即行政管理體制改革。原來服務(wù)于“通道經(jīng)濟(jì)”的一整套行政管理體制已經(jīng)不能滿足核心區(qū)建設(shè)的需求。行政管理體制改革的核心在于“管少、管好、管活”：政府管理工作應(yīng)該以人為本，減少流程，提升效率，努力通過更少的管理達(dá)到更好的效果；同時(shí)，在符合相關(guān)國(guó)家法律和政策的大框架下敢為人先，靈活管理，推出一系列符合當(dāng)前發(fā)展趨勢(shì)的好政策、“硬”政策，全力解決群眾急、難、愁、盼的問題。在決策規(guī)劃上，一方面要注重長(zhǎng)期性、前瞻性、科學(xué)性，通過閱讀、集中學(xué)習(xí)等方式培養(yǎng)管理人員的戰(zhàn)略性眼光，同時(shí)聘請(qǐng)相關(guān)優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)學(xué)家、杰出企業(yè)家參與長(zhǎng)期規(guī)劃的制定；另一方面要注重因地制宜。例如巴克圖口岸是經(jīng)哈薩克斯坦通往俄羅斯最近的陸路樞紐，在制定相關(guān)規(guī)劃時(shí)應(yīng)該充分考慮俄羅斯輕工業(yè)薄弱的特點(diǎn)，扶持巴克圖口岸輕工業(yè)發(fā)展。

（三）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的前提。依托絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)方案中“五大中心”建設(shè)的“交通樞紐中心”計(jì)劃，推進(jìn)公路、鐵路、航空、軌道交通設(shè)施建設(shè)，如中歐鐵路、烏魯木齊航空港等，形成立體化綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系，提高綜合交通運(yùn)輸效率。同時(shí)要注重體系化建設(shè)，既要加強(qiáng)新疆與國(guó)內(nèi)其他省份聯(lián)系，又要積極推進(jìn)國(guó)家間互聯(lián)互通，提升邊境口岸國(guó)際合作水平，最終實(shí)現(xiàn)“一帶一路”沿線交通體系的全面融合。

2.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)質(zhì)就是完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，而完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)離不開配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。包括傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施：道路、供水、排上下水、供電、通訊、排污、網(wǎng)絡(luò)、地塊自然平，通俗通“七通一平”；新型基礎(chǔ)設(shè)施：通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、算力基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施。

3.通關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)。建設(shè)通關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施分成兩部分，一是引進(jìn)高新設(shè)備，如集裝箱檢查系統(tǒng)及設(shè)備（H986）、CT機(jī)、電子地磅、電子閘門、查驗(yàn)機(jī)器人等；二是完善功能區(qū)，如自動(dòng)消毒通道、動(dòng)植物疫病疫情監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室、出入境動(dòng)植物檢疫隔離場(chǎng)、公路口岸出入境旅檢和貨檢通道、公路口岸全天候出入境車體檢查室等。

4.資金充足是通道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的保證。資金在口岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中必不可少，正如上文提到口岸的發(fā)展資金大部分來自政府投資。在建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)背景下，需要各個(gè)口岸積極爭(zhēng)取政府資金的支持，乘著這股核心區(qū)建設(shè)的東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)自身通道經(jīng)濟(jì)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。除政府資金支持外，社會(huì)投資也不可代替。政府可以制定一系列政策與計(jì)劃，借助市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)投資，以彌補(bǔ)政府投資不足。

（四）推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與通道轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合

1.推進(jìn)數(shù)字口岸建設(shè)。搭建數(shù)字口岸綜合服務(wù)和監(jiān)管平臺(tái)，極大簡(jiǎn)化通關(guān)流程，讓客戶足不出戶即可完成海關(guān)申報(bào)、鐵路流向變更等手續(xù)，全面壓縮國(guó)際聯(lián)運(yùn)貨物申報(bào)到海關(guān)放行時(shí)間，使口岸便利化程度和通關(guān)效率得到顯著提升。

2.利用好數(shù)字經(jīng)濟(jì)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)新疆發(fā)展較為落后的現(xiàn)狀，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化方面的后發(fā)性優(yōu)勢(shì)、知識(shí)能力方面的后發(fā)性優(yōu)勢(shì)，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)和口岸發(fā)展相融合。大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計(jì)算產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)新疆“天山云谷”核心基地建設(shè)，進(jìn)而推進(jìn)口岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的彎道超車。