橫縱雙向共演框架下社區治理的發展路徑
——以上海市H區市民驛站建設為例

楊曼曼（華東政法大學）

一、引言

黨的十九大報告指出，要加強社區治理體系建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的治理格局。新時期要求進一步加強社區治理體系建設，推動社會治理重心下沉，充分發揮社會組織的參與作用，與政府、社會、企業共同打造良好的基層社會治理格局。

上海市作為特大城市，在2019年底的人口普查中全市常住人口總數為2380.43萬人，全市戶籍人口總數為1426.93萬人，在這樣一個擁有發達的經濟體的特大型城市中，為全市人民提供基本需要的、優質的公共服務，基層社區在其中發揮的作用就尤其重要。正如習近平總書記在2018年視察虹口區市民驛站嘉興路第一分站時所說：“城市治理的‘最后一公里’就在社區。社區是黨委和政府聯系群眾、服務群眾的神經末梢。”本文試圖以上海市H區市民驛站的建設為例，構建了地方區政府——街道——社區——市民驛站縱向共演的分析框架及政府——市場——社會橫向共演的分析框架，并由此形成了縱橫雙向共演的分析邏輯，探索出市民驛站由1.0版本向市民驛站2.0版本過渡的內在邏輯及未來的發展路徑。

二、文獻回顧

打造共建共治共享的社會治理格局，需要加強社區治理體系建設，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。葛天任和李強曾總結出政府主導式、市場主導式、社會自治式和專家參與式四種社區治理模式[1]。然而，實行任何一種單獨的治理模式都不能完全地解決社區治理存在的問題，而是需要結合多種模式的優點，多中心主體協同合作，相互依賴，共同治理。依靠社區成員的廣泛參與，同時結合有效的制度安排和對策，凝聚個人、社區和機構的力量，有利于推進社區鄰里互助養老模式的發展[2]。何紹輝認為城市社區治理單元選擇要遵循有利于治理資源激發、有利于居民群眾美好生活需求滿足、有利于推進居民自治的原則[3]。在增強社區社會組織獨立性的基礎上，實現社區多元治理主體的合理定位和良性互動，有效整合資源、重塑居民社會價值應是推進社區社會組織有效參與社區治理的有效路徑[4]。

對于社區治理新模式的創新舉措，嚴國萍和吳結兵認為公共空間建設在社區治理中不僅可以促進居民的日常互動，塑造社區共同體，同時在推動基層民主協商、孵化社會組織、培育居民公共精神等方面具有基礎性的作用[5]。公共議事廳、市民驛站等社區治理方式的創新為社區治理形式豐富化提供了平臺和載體。在推進社區治理體系和治理能力現代化過程中，需要把制度優勢轉化為治理效能，整合資源、多方聯動、協同共治，打造成“管理圈”“服務圈”“生活圈”等高度統一的社區治理共同體[6]。

三、從萌芽到完善：市民驛站的發展歷程

上海市H區是全市老齡化程度最高的區，為了滿足全區老齡化人口的公共服務需求，讓群眾尤其是老人在步行15分鐘內就能享受到高效優質的社區服務，H區最早于2008年開始在各街道試點建設市民驛站，經過十多年的建設，如今已初具規模。縱觀市民驛站的發展歷程，大致可分為創新、試點推廣、優化升級、信息智能化四個階段（見表1）。

創新階段（2008-2016）：H區市民驛站的設立始于2008年，原名為“街道網格化綜合管理服務片區”，利用原東二居委在玉田路的辦公場地，是街道新建的一個民生服務站點。站點建設之初是為了解決區內嚴重的人口老齡化問題，解決社區內老年人的基本生活需要，如日托項目、老年食堂、衛生療診點、服務大廳等，這也成為上海市第一個市民驛站。此后，曲陽路街道以“居民步行15分鐘內可達”為原則，又先后建了第二、第三個市民驛站。自2016年開始，H區開始在各街道試點推進市民驛站建設，致力于打造具有本區特色的市民驛站品牌。

試點推廣階段（2016-2018）：2017年區市民驛站建設在服務內容上圍繞民生服務、事務受理、特色項目和黨建群建四個大類。在運作方式上實現社會化、市場化、項目化和專業化。經過兩年的試點推廣，至2018年8月建成覆蓋全區的35個市民驛站。市民驛站推出了“一老一小”模式，形成以養老為主的就餐、看病、取藥及助幼功能，成為市民驛站由1.0版本過渡到2.0版本的重要轉折點。

優化升級階段（2019-2020）：2018年后，H區委和區政府積極探索市民驛站的2.0版本，建設成“家門口”服務站，按照“高標準、深拓展、廣覆蓋”的要求，推動2.0版本的建設。經過一年多的努力，把市民驛站建設成多主體共同治理的綜合服務平臺，建設成“15分鐘生活服務圈”“網格管理圈和黨建活力圈”，成為H區基層社會治理的品牌。并構建成黨建引領、街道牽頭、行政職能部門協同、社會力量參與的管理模式。打造出黨建群建、生活服務、就業服務、事務辦理、心靈港灣、網格管理、特色服務七類功能，為社區居民提供了全方位、綜合性的公共服務。

信息智能化階段（2020-）：打造“線上市民驛站”，探索“區塊鏈+社區生活服務”模式，依托5G等新一代信息技術，讓群眾在市民驛站便能辦理咨詢各類社區事務，在家門口享受“一網通辦”的便利。為市民提供更多全天候、零距離、多渠道的線上服務。同時，也將進一步深化市民驛站的黨建服務功能，發揮黨建引領社區建設的功能，更好地推進社區治理體系和治理能力的現代化。

四、市民驛站的運轉機制分析

倪星對于以央地關系來分析改革開放以來深圳市經濟增長的動因建構了縱向共演的理論框架，強調中國的經濟發展是中央與地方共同演進的過程，通過構建中央與地方關系的互探、互嵌和互惠的縱向共演機制，來對中國之治進行立體性詮釋和統合性分析。而洪源遠主要從橫向共演的視角出發，強調中國經濟發展是政府與市場共同演進的過程，通過政府與市場的互嵌、互動、互塑的共演模式來解釋中國的發展模式。筆者認為在我國基層社區治理的過程中，由政府進行社區管理的一枝獨秀到多元治理的展開，這既是一個縱向發展的過程，也是一個橫向發展的過程，故本文將通過縱橫雙向共演框架來解釋上海市H區市民驛站10年間由產生到發展的過程。

表1 H區市民驛站發展階段劃分

圖1 縱橫雙向共演過程

按照圖1的邏輯來說明，在政府、社區和多元社會組織的縱橫雙向共演過程中，政府先向下放權，社區給予政府治理效能的反饋，獲得好的反響，獲得政府進一步的信任及進一步授權，社區再進行治理結構的擴大與延伸，與社會組織、企業、居民產生多向互動反應提升治理績效與治理水平，來進一步推動社區治理結構轉型升級，進而進一步提升治理效能，雖然在此過程中存在傳統路徑依賴的影響，但經過多次的共演過程，社區治理也完成了自身的升級，并且今后隨著信息社會的發展，社區治理還將獲得更大的發展機遇，再次進入全面治理轉型的新階段。

（一）權力下放——治理效能的反饋

在市民驛站1.0的發展當中，市民驛站最初是由曲陽路街道建立的民生服務點，目的是為了打造以“為老服務項目”為重點的市民驛站品牌。街道來牽頭，以基層社區為載體，為社區居民解決基本生活需求，落實民生項目。這也成為上海市第一個市民驛站，是H區探索基層社區自治的創造性模式。這里設置了社區老年食堂、衛生療診點、服務大廳、老年日托等功能，給社區居民帶來了極大的生活便利，政府提出曲陽路街道市民驛站建設標準，曲陽路街道又以“居民步行15分鐘可達”為原則，先后建立了第二、第三個市民驛站，得到了社區居民較好的反響，產生了極好的治理效能反饋。基于曲陽路街道市民驛站的良好發展及區政府對此模式的肯定，自2016年開始，到2018年8月建成覆蓋全區的35個市民驛站，H區還在江灣鎮街道召開了關于市民驛站的建設推進會，得到了政府的高度肯定。市民驛站的發展和經驗證明在政府與社區雙向互動的過程中，基層社區創新型政策試驗推動治理效能的提升，治理效能提升的反饋同時又推動政策的發展與完善。

（二）社會共治——治理績效的反饋

市民驛站在運作上采用了“社會化、市場化、項目化和專業化”的模式，充分調動了各類社會組織參與社區治理的積極性和主動性。在驛站的建設過程中，社區治理和民生服務需求呈現出復雜化、多元化和個性化的基本特點，社區治理與服務的新老問題深度交織使其復雜性有所增加，但社區自身渠道和平臺較為有限，服務力量較為薄弱，需要主動開放空間，吸引社會組織和企業的參與，解決公共服務缺失的問題。

對此，市民驛站將托老、護老等服務外包給洪辰優撫、福壽康等企業，在街道和企業共同出資的基礎上實現托老所的運轉。在兒童照顧、文化建設和社區自治等方面則充分發揮社會組織和居民自治的作用。與此同時，也培育和發展了社區社會組織，促進各類社會組織互聯互通、能力提升、共同發展、服務居民。

（三）居民自治——治理合法性的反饋

居民積極參與社區公共事務，建構良性的社區治理關系網絡，有利于促進社區共同體意識的形成和整體發展。社區居民參與社區治理，共享治理成果，共建宜居家園，引導和激發居民在社區發展治理中的主體意識、責任意識，提升社區發展治理的溫度、熱度和幸福度。市民驛站2.0版本，在進一步擴大市民驛站服務供給精準性的基礎之上，逐步顯現個性化特色。專門設置了第三驛站來推動居民自治，成立居民自治議事廳，充分調動“兩代表”、雙擁對象、退休黨員等為社區事務獻言獻計。同時，在其他驛站當中也設置了各種崗位，幫助大量社區居民成功就業，社區綜合服務體系引領大量人員成功創業；許多社區志愿者也來參與社區公共服務，為居民社區自治提供了可以借鑒的經驗。

（四）基層黨建——貫穿于社區治理雙向共演過程中的作用機制

基層黨組織是城市社區治理活動的領導核心，是完善和提高基層社會治理體系和治理能力的主體力量。力求通過黨建在基層的領導和整合作用，發揮黨員貼近群眾的優勢，把市民驛站打造成更加貼近群眾需求的服務平臺。在這一過程中，H區街道社區基層黨組織作為社區治理雙向共演路徑的軸心，形成了社區黨委與包括上級政府在內的各治理主體之間“一核多方”的治理格局，有效地動員了社區群眾，以黨建引領整合了各類資源，在黨組織的領導下將政府、社區、社會的管理相結合，政府提供服務、社會提供服務、居民自我服務相銜接，使得多元服務供給與多樣服務需求相匹配。

五、新形態下社區綜合服務平臺的優化策略

當前，市民驛站正試圖在原有的2.0版本的基礎上進一步深化市民驛站的建設，形成制度化、法治化、社會化、智能化的社區治理模式，依托新時期大數據和5G智能技術的應用，創新社區治理手段，為城市社區治理提供更多經驗。為此，提出優化策略，以期市民驛站建設的進一步發展完善。

（一）黨建引領下的市民驛站功能再升級、服務再優化

進一步拓展市民驛站作為街道黨建服務中心延伸點的輻射范圍，構建黨建大聯盟，發揮社區黨組織領導核心作用，建立社區網格支部，聘請社區內有威望的老黨員擔任網格支部書記，同時，加強與入駐社區的行政機關黨支部的合作，加強黨員所在支部的管理，發揮他們的積極作用。通過黨建引領，把市民驛站打造成更貼近群眾需求的服務品牌。

（二）以社區居民實際需求為導向，形成服務于全體居民的多功能服務中心

將社區居民的良好反饋傳遞給政府，形成政策能上能下，有錯及時糾，好的做法及時在全區推廣的治理模式。同時，探索新型物業管理機制，發揮物業管理中心在各小區、市民驛站的作用。保障居民在業主委員會中的權利和表達機制，定期召開會議，征集意見，共同處理小區公共基礎設施、環境改造、物業收費、停車場等問題。

（三）拓展服務范圍，打造“家門口服務站”

深化“一站一策”策略，因站制宜，以群眾的需求為導向，依托線上平臺，打造集助老、醫療、文化、教育、休閑娛樂于一體的生活服務圈。

（四）依托新技術，打造線上線下社區治理新模式

依托5G技術，推動市民驛站電子政務的完善，開展線上政務進社區的活動，建立健全供需對接、受理便捷、資源共享的市民驛站信息化綜合管理云服務平臺，讓群眾在市民驛站能辦理咨詢各類社區事務，讓居民足不出戶，便可享受“一網通辦”的便利。