整體智治視閾下“放管服”改革的地方實踐、現實困境與優化策略

□ 張 鵬

（溫州大學 法學院，浙江 溫州 325035）

黨的二十大報告指出：“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革。構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。［1］當前，我國已邁向高質量發展階段，制度優勢顯著，治理效能提升，“放管服”改革也應乘勢而上，在整體智治的改革框架下高質量推進。近年來，國家層面提出了深入推進“放管服”改革的戰略部署，各地不斷涌現出具有鮮明地域特色的“放管服”改革模式，提高了地方政府辦事效率，獲得了人民群眾的普遍好評。“放管服”改革的深入推進為公共管理學科的本土化進程提供了鮮活案例，吸引眾多學者競相研究。目前，相關研究主要聚焦于理論和實踐兩個層面，就理論層面而言，既有對“放管服”改革的內涵和作用進行的闡釋，［2］也有從政府績效管理視角、［3］國家治理現代化視域、［4］管制型政府與服務型政府的比較視角、［5］逆境政策與治理重塑視角［6］分別對“放管服”改革展開的探討。就實踐層面而言，既有圍繞浙江“最多跑一次”改革的深入研究，如郁建興、［7］何增科［8］等；也有對江蘇“不見面審批（服務）”的案例研究，如李軍鵬［9］等。然而，當前針對“放管服”改革地方實踐開展的比較研究相對不足，尤其是基于整體智治框架對“放管服”改革的系統性研究更顯匱乏。基于此，本文聚焦整體智治視閾，對地方“放管服”改革的典型案例進行比較分析，在闡釋“放管服”改革面臨的現實困境基礎上提出“放管服”改革的優化策略，以期助力于實現數字政府與數字社會的高質量互動。

一、整體智治視閾下“放管服”改革的分析框架

整體智治是指政府通過廣泛運用信息技術，推動治理主體間的有效協調，實現精準、高效的公共治理。其將信息技術深度嵌入到治理場域，通過治理要素之間的融合交互和整體聯動提升公共治理的有效性和智慧化。近年來，整體智治理念受到學者們的廣泛關注。郁建興、黃飚認為，整體智治是“整體治理”與“智慧治理”的有機結合，后者為前者提供技術支持，前者為后者提供方向。整體智治包含三個關鍵要素：一是政府的數字化轉型，二是整體化的治理實踐，三是精準、高效的需求回應。［10］余敏江認為，整體智治是政府組織、社會組織和社區組織、群眾等治理主體的群體性智慧和體系性智能，旨在利用塊數據平臺化、關聯性集聚及數據開放共享的本質特點，對群眾多樣化需求、社會利益訴求變化和社會治理規律進行實時、可視化的動態觀測，實現民情民意精準識別、決策與執行適應調整及治理資源最優配置的一種新治理方式。［11］周俊認為，整體智治是一個將制度創新與技術創新相融合的新概念，“整體”即指整體性治理，“智治”意味著要充分發揮信息技術支撐社會治理的功能。［12］綜上，整體智治理念既是對整體性治理的升級換代，也是對智慧化治理的有效吸納，它將整體政府與信息技術進行嫁接，促成多元治理主體的協調互動，實現智慧化、精準化、高質量的治理目標。

“放管服”改革是新時代深化行政體制改革的重要內容，以人民為中心是其初心，建設服務型政府是其使命，實現整體智治是其愿景，“放管服”改革的深入開展對推進國家治理體系和治理能力現代化意義重大。本文認為，整體智治與“放管服”改革相得益彰，“放管服”改革的實踐發展體現了整體智治的內在元素，同時，整體智治理念可以為“放管服”改革的深入推進提供有益的思路框架，具體表現為：一是踐行“以人民為中心”的發展思想，精準回應人民群眾對美好生活的需求。人民性是政府改革的出發點和落腳點。“放管服”改革正是踐行“以人民為中心”發展思想的有力探索。簡政放權、放管結合的最終目的是為了優化服務，即為人民群眾提供優質高效的服務，為企業提供便利舒適的營商環境。“放管服”改革以滿足人民需求為前提，以回應人民期盼為使命，以確保人民滿意為目的，實現了從“以政府為中心”的治理邏輯向“以人民為中心”的治理思路的轉變，促進了政府公共服務供給由“注重數量”向“注重質量”的變遷，滿足了人民群眾對美好生活的向往和追求。二是以整體政府為核心，拓寬整體性治理的范疇。“放管服”改革是深入推進整體政府建設的有力舉措，這就意味著政府的職能需要深刻轉變，政府的組織結構需要更加優化，政府的服務事項需要整體聯動。整體政府樣態是“放管服”改革的核心要件，有利于形成政府、市場、社會有機互動的良性治理局面，實現整體性治理的目標。三是以數字政府為依托，提升智慧化治理水平。簡政放權、放管結合、優化服務都需要借助互聯網、大數據、云計算、區塊鏈等信息技術為其插上數字翅膀，提高辦事效率和服務品質，實現智慧治理。

二、整體智治視閾下“放管服”改革的地方實踐

各地積極踐行“放管服”改革的目標任務，努力探尋最優改革方案，不斷涌現出具有地方特色的“放管服”改革模式，如浙江開展的“最多跑一次”改革、武漢推出的“馬上辦網上辦一次辦”改革、江蘇力推的“不見面審批（服務）”改革、天津實行的“一枚印章管審批”、廣東實施的“一門式一網式”政務服務新模式等。本文綜合考慮各地“放管服”改革的影響力、省級以上官方媒體的報道數量（尤其是人民日報、光明日報的報道）、復制推廣程度等因素，通過橫向對比具有一定改革差異的地方模式，最終選擇較具典型性和代表性的浙江“最多跑一次”改革、江蘇“不見面審批（服務）”改革、廣東“一門式一網式”改革作為研究案例進行比較分析，以期更好地呈現地方政府“放管服”改革實踐的共性特征和個性差異（見下表）。

地方政府“放管服”改革的實踐案例比較

（一）人民性：地方“放管服”改革的價值依歸

積極踐行“以人民為中心”的發展思想已成為地方“放管服”改革的價值依歸。首先，改革的目標指向具有一致性。浙江、江蘇、廣東的“放管服”改革具有共同的目標，都是為了提升企業和群眾的辦事體驗，優化營商環境，提高人民群眾的幸福感和獲得感。其次，改革的具體舉措具有差異性。浙江“最多跑一次”改革重點關注投資審批、市場準入、民生服務等領域的改革，通過編制標準化辦事指南，壓縮辦事時間，大幅度減少不必要的證明材料。江蘇“不見面審批（服務）”改革積極探索“5＋X”工作日模式，根據企業和群眾的辦事習慣和頻率，動態調整窗口布局，采取輪休的方式為企業和群眾提供錯時、延時服務和節假日辦理通道。廣東“一門式一網式”改革貫徹“一門在基層”的改革理念，不斷推進政務服務向基層延伸，打通服務群眾的“最后一公里”。再次，人民性在改革命名中的彰顯程度不同。浙江“最多跑一次”改革稱謂最能直接反映“以人民為中心”的發展思想。“最多跑一次”改革的主語是人民，從人民的視角為改革命名，以人民的期盼為邏輯起點開展的改革，人民是改革的最核心要素，所有改革舉措都圍繞人民群眾少跑路甚至不跑路展開，側重人民群眾的主觀感知。江蘇“不見面審批（服務）”改革和廣東“一門式一網式”改革的命名邏輯更多體現為政府的主觀愿望，更傾向從政府的視角為改革命名，改革稱謂間接反映“以人民為中心”的發展思想。可見，雖然三地改革的目標相同，但由于改革的命名邏輯不同，會在一定程度上影響改革模式的復制推廣率，這也是浙江“最多跑一次”改革更容易被其他地方推廣的原因之一。

（二）整體性：地方“放管服”改革的運作邏輯

整體聯動、部門協同是各地“放管服”改革的運作邏輯。地方“放管服”改革積極推進整體政府建設，為改革奠定組織基礎和制度保障，同時也涌現出頗具地方特色的改革舉措。其一，浙江的“最多跑一次”改革在組織機構層面高規格成立省“跑改辦”，由兩位省委常委擔任領導，為更系統、更全面地推進“最多跑一次”改革向經濟社會各領域深度延伸提供組織保障。2019年，正式實施的《浙江省保障“最多跑一次”改革規定》是全國“放管服”改革領域的首部綜合性地方法規，標志著浙江“最多跑一次”改革步入法制化軌道，為改革成果奠定了強有力的制度保障。此外，浙江積極推進“一窗受理、集成服務”，建設12345統一政務咨詢投訴舉報平臺，注重事中事后監管，構建起整體性、全流程的改革方案。其二，江蘇在“不見面審批（服務）”改革中積極推進集中審批、多評合一、多圖聯審與區域評估，先后出臺《關于全省推行不見面審批（服務）改革實施方案》《“不見面審批”標準化指引》，將“不見面審批（服務）”作為普遍的制度安排加以全面推廣。打造覆蓋省市縣鎮村的五級政務服務平臺，形成整體服務格局，引導基層建立全科政務服務模式，窗口工作人員由“一專多能”向“全科全能”轉變。其三，廣東“一門式一網式”改革致力于打通政府各部門間的業務流程，推動一口受理、受審分離，強化跨層級、跨部門的縱橫聯動和業務協同，實現無差別審批服務，推進整體政府建設，并且先后出臺《關于在全省推廣“一門式一網式”政府服務模式改革的實施方案》《廣東省行政許可事項通用目錄》等系列制度規范，推動改革向縱深發展。

（三）智慧化：地方“放管服”改革的技術支撐

一方面，智慧化服務是各地改革的共性體現。浙江、江蘇、廣東的改革都致力于建設全省統一的政務服務網，積極推動網上事項辦理，加快推進跨層級、跨地域、跨部門、跨業務的協同管理和智慧服務。如浙江推進“網上辦、掌上辦、一證辦”，推出“浙里辦”“浙政釘”等APP，其中“浙里辦”已匯集433項便民服務應用，掌上可辦事比例高達95%以上；［13］江蘇實行企業投資項目“預審代辦制”和審批結果“不見面”送達，推出“江蘇政務服務”APP；廣東加快數據共享，推行一網通辦，開發自助填表系統，推出“粵省事”等APP。此外，各地還紛紛推廣自助政務服務終端（如甌e辦、出入境智慧小屋、智能辦照STM機等），為群眾提供24小時全天候自助服務。線上辦理的便利和智能設備的應用有效提升了改革的智慧化水平。另一方面，各地對線上辦理與線下辦理的推廣程度有所不同。浙江和廣東的改革更注重線上辦理與線下辦理的協調推進，既倡導一窗受理、集成服務，關心現場辦事群眾的滿意度，又重視數據共享、線上辦理，關注線上辦事群眾的體驗感，“兩條腿”走路，改革步伐更加穩當，更利于群眾接受。江蘇則以提高不見面率為改革追求，特別推廣全程線上辦理，注重線上辦理流程的優化，尤其關注審批全流程不見面的效果。

三、整體智治視閾下“放管服”改革面臨的現實困境

地方政府在“放管服”改革中形成了各具特色的服務模式，取得了積極的改革成效，但在如何更好地處理整體與智治的關系問題上仍然面臨一些現實困境。

（一）政府主導的改革舉措與政民互動的理想效果存在治理偏差

一方面，作為改革主導者的政府與作為服務接受者的企業、群眾之間的信息互通不夠及時。自2015年李克強總理首次提出“放管服”改革目標后，各地政府積極推進，致力于打造高效快捷、便民利企的服務型政府，作為“放管服”改革樣板省份的浙江、江蘇和廣東，更是在整體政府建設和數字政府驅動領域不斷創新，領跑全國。然而，“放管服”改革不僅需要政府部門的主導推動，而且需要市場主體、人民群眾的參與互動，企業和群眾的充分知曉、充分接受、充分認可才是衡量“放管服”改革成效的關鍵指標。當前，各地政府的“放管服”改革主要在辦事流程再造、政務服務標準化等方面尋求突破并取得了實質性進展，然而企業和群眾對辦事所需材料的知曉程度亟待提升。筆者調研發現，部分現場辦事群眾表示并不清楚待辦事項的所需材料，政務服務網站內容龐雜，辦事指南不易搜尋，通常會提前跑現場先咨詢一次。各級政府的行政服務中心對辦事指南的擺放要求比較隨意，尤其是鄉鎮（街道）行政（便民）服務中心的辦事指南經常空缺，群眾對辦事指南的獲取途徑較窄，缺乏如何辦事的必備信息，易導致獲得感降低。另一方面，行政服務中心的窗口布局與辦事群眾的服務體驗之間存在優化空間。“一窗受理、集成服務”是各地“放管服”改革的共性特征，各地行政服務中心基本按照這一要求進行設置，目前主要分為“無差別全科受理”模式和“分專區綜合受理”模式，后者是前者的過渡模式，比較適合事項多、部門多、覆蓋面廣的縣市區、地市級及以上層面推廣。然而，部分地方在建設中重硬件投入，忽視了基于辦事需求、辦理頻次、辦理時長等精準配置行政服務中心的窗口數量和辦事人員，導致部分需求量大的政務服務事項人力資源供給不足、群眾辦事等待時間較長，降低了群眾辦事的滿意度和舒適感。筆者在W市的調研發現（該市實行“分專區綜合受理”模式），行政服務中心的不動產專區辦事群眾最多，經常出現人滿為患的現象，群眾辦事需等候較長時間，而投資專區和商事專區則較為空閑，可見辦事窗口的數量設置和空間布局仍需優化。

（二）政務服務的整合機理與政府系統的內外協調存在張力

“放管服”改革提升了政務服務的整合功能，但是整合后政府各層級、各部門，不同地方政府間業務的內外協調仍然存在問題。其一，涉及跨省事項的溝通協調任重道遠。當前，地方“放管服”改革在涉及本行政區域內的具體事項時辦理成效顯著，如浙江、江蘇、廣東等地能夠及時解決本省范圍內跨地市、跨部門的信息共享和標準統一問題，推進了跨城通辦，打破了區域限制。但面對跨省業務時，省級政府與兄弟省份乃至中央部委的信息共享就成為難題。如改革初期，浙江認可的“電子證照”只在省內有效。一旦企業、群眾需要跨省辦事，由于省際之間不互通，仍需采用傳統證照模式。調研發現，有企業反映在環保部門辦理固體廢物、危險廢物跨省轉移許可和年度計劃審批事項時，辦理周期過長，希望能進一步簡化審批程序，提高辦事效率。這些均說明跨省業務辦理的提質增效將成為今后“放管服”改革的重點。其二，行政服務中心與各進駐部門存在一定程度上的目標沖突和監管矛盾。行政服務中心作為地方“放管服”改革的重要承載部門，致力于協調整合政府各部門間的職能分工，簡化辦事流程，系統推進“一窗受理、集成服務”，讓企業和群眾辦事真正能夠實現“最多跑一次”甚至一次不用跑。但現實中各進駐部門由于受到利益的牽絆，改革動力和配合意愿不夠強烈，有的部門甚至以上級要求提高網上辦件率為由，提出不再進駐行政服務中心的想法。另外，各地行政服務中心在行政級別上與各進駐部門平行甚至低于后者，容易引發監管矛盾。隨著地方機構改革的層層推進，各地對行政服務中心的稱謂和定位各有不同，在地市級層面，部分地方重視行政服務中心的功能地位，如W市組建市政務服務局，歸屬市政府組成部門，級別與各進駐部門平行，同屬正局級行政部門。而多數地方的行政服務中心的行政級別均低于各進駐部門，且都不屬于市政府組成部門，如T市行政服務中心屬正局級派出機構，N市政務服務辦公室屬副局級派出機構。在縣區級層面，行政服務中心的地位更低，多數僅屬于縣（區）政府直屬事業單位。行政級別低的行政服務中心需要協調和監管級別更高的進駐部門辦事，容易產生協調和監管的困境。

（三）信息技術的推廣應用與服務對象的適應選擇存在供需裂縫

基于浙江、江蘇、廣東的“放管服”改革實踐可知，地方政府都致力于打造一體化的省級政務服務網，借助信息技術優化線上辦事流程，部分事項甚至不再接收現場收件。雖然線上辦理有效簡化了辦事流程，但在現實中也易出現過度追求線上辦理的片面技術化取向。其一，片面追求網上辦、掌上辦的硬性指標與部分服務對象的實際需求脫節。當前，部分地方的服務事項在線上辦理與現場辦理之間的協同互補效果并不理想。為了完成上級下達的指標任務，一味追求線上辦理的覆蓋率，忽略了現場辦理的客觀必要性，部分服務事項甚至僅限于線上辦理。筆者調研發現，有企業到現場辦理公司名稱變更申請，卻被告知該事項要在線上自助辦理，除非特殊情況線上無法辦理，才能在現場遞交材料。只允許線上辦理，不接受現場辦件的“電子官僚主義”現象有所抬頭，不僅會讓不知情的企業和群眾白跑一趟，還會讓不熟悉網上操作的服務對象陷入困擾，尤其對于老年辦事群體而言，讓其采取網上辦、掌上辦、自助辦等方式，實則更加消耗他們的時間和精力，使線上辦理演變成難以融入的“電子衙門”，換言之，新技術的發展往往帶來“技術盲點”“技術鴻溝”和“技術倫理”等系列問題。［14］其二，“放管服”改革中的“技術懸浮”現象時有發生。一方面，政務服務信息系統的安全性和穩定性有待提升，部分政務服務APP和網站系統時常出現閃退、卡頓等技術性故障，導致線上業務辦理流程不順暢。政務數據互通共享機制有待完善，群眾辦事信息存在泄漏風險。另一方面，由于智能設備和服務系統的宣傳普及力度不足，導致部分群眾對線上辦理審批事項的操作流程不熟悉，信息技術的推廣應用受阻。如鄉鎮行政（便民）服務中心主要的服務對象是農民群體，受知識結構和文化水平影響，數字化服務應用的推廣難度很大，致使多數自助服務終端處于閑置狀態。

四、精準理解整體智治：地方“放管服”改革的優化策略

地方“放管服”改革在推進“互聯網＋政務服務”、簡化辦事流程、優化營商環境等方面取得了階段性成果，但在如何高質量實現整體智治的遠景目標方面仍缺乏系統性和務實性的規劃部署。展望未來，“放管服”改革需更加精準理解整體智治的內涵要素，從“價值融合-整體治理-數字賦能”的三維視角搭建“放管服”改革的整體智治框架體系（見下圖），以“以人民為中心”的發展思想為引領，以整體政府建設為依托，推動政府、市場、社會等多元主體的協同合作，實現整體性治理，借助智慧化手段，破除信息壁壘，從數字鴻溝邁向數字賦能，提高企業和群眾的獲得感和幸福感，為中國式現代化增添改革動能。

“放管服”改革的整體智治三維框架

（一）價值融合：“放管服”改革需妥善處理人民性與科學性的關系

“放管服”改革是一場刀刃向內的政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉，要相忍為國、讓利于民。［15］“以人民為中心”是改革的邏輯起點和價值歸宿，遵循人民性彰顯了“放管服”改革的價值理性；科學技術的發展是深化改革的有效利器，追求科學性體現了“放管服”改革的工具理性。匈牙利著名哲學家盧卡奇認為人類文明始終存在兩種張力：一是以人的主體性為核心的人本精神，二是以可計算性和定量化為特征的科學精神。［16］如何處理好人民性與科學性的關系始終構成人類社會發展的永恒主題。“放管服”改革也應協調好價值理性與工具理性的關系。首先，始終將人民性視為改革的根本價值屬性，妥善處理線上與線下辦理的關系。地方政府在推動“放管服”改革的進程中要避免受政績驅動的負面影響，牢固樹立“功成不必在我”的改革定位，站在企業、群眾可接受的范圍內合理提高網上辦、掌上辦的辦事比例。“放管服”改革要充分了解服務對象的需求差異，充分考慮不同年齡段群眾的接受程度，尤其要關注老年群體對現場辦理的情感訴求和對信息技術的理解能力，不能“一刀切”式地盲目提高網上辦件率，要為辦事群眾提供網上辦和現場辦的可選擇空間。其次，將辦事流程知曉度作為下一階段改革的突破口，建立政民良性互動的長效機制。當前，“放管服”改革深入拓展，各地行政服務中心不斷優化升級，政務服務網互通共享，地方“放管服”改革在硬件和軟件配置上比較完善，但在辦事指南可及性、辦事流程知曉度等方面尚存不足，為此，下一階段的改革應當加大辦事指南的宣傳力度，借助社區網格化管理機制，建立辦事指南宣傳員隊伍，通過網格化普及宣傳，提高企業和群眾對高頻事項辦事流程的知曉度，形成政府、企業、群眾對話交流、良性互動的長效機制。再次，循序漸進推廣全科受理模式，因地制宜調整窗口布局。“無差別全科受理”模式對窗口工作人員的能力要求很高，宜循序漸進、分類分層加以推廣，它更加適合在辦件量少、部門少的縣鄉基層行政服務中心推廣，而辦件量大、部門多的市縣行政服務中心更適合“分專區綜合受理”模式，筆者在C縣的調研得知，該縣行政服務中心試點采取“無差別全科受理”模式，但由于事項過多，窗口工作人員難以勝任，辦件效果不佳，遂又改回“分專區綜合受理”模式。另外，在采取“分專區綜合受理”模式的地方，要根據辦件數量、辦件頻次不斷優化調整窗口數量和布局，可選拔若干能力強、業務精的工作人員，提高待遇水平和加強業務培訓，按照全科受理的要求設置部分無差別機動窗口，緩解高峰時段辦事專區的辦件壓力，縮短企業和群眾的等待時間。

（二）整體治理：“放管服”改革需統籌協調頂層設計與地方創新的關系

整體智治理念為未來“放管服”改革的地方實踐描繪了藍圖畫卷。整體智治視閾下的“放管服”改革要建立在整體治理的行動框架下，才能為智治目標提供改革方向。首先，尊重地方政府首創精神，完善跨省業務的頂層設計。“未來的改革需在地方首創的基礎上將其提煉、總結并標準化，形成全國整體性的改革原則和指導規程，實現改革的全國整體性推進與地方性知識的融合協同”。［17］針對企業、群眾訴求比較強烈的跨省業務辦理問題，由于牽涉不同省份、中央部委之間的信息數據和規章制度，省域范圍內的改革領導機制難以奏效，為此，需要發揮中央政府的統籌協調作用，不斷完善跨省業務的頂層設計，對跨省業務辦理的責任主體、辦理時效、數據調取等作出全國性的標準化規定。2020年9月國務院辦公廳印發《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，標志著跨省事項通辦將成為未來“放管服”改革的重點。跨省事項通辦涉及面廣，需精心設計和精準施策，才能打破省份壁壘和部門壁壘，促進各類要素的優化配置和合理流動。其次，提高行政服務中心的行政地位，強化其協調監督功能。各地的行政服務中心是“放管服”改革的承載場所，肩負著協調整合部門事項的改革重任，但多數地方的行政服務中心的行政級別普遍低于進駐部門，這勢必會弱化行政服務中心協調監督功能的發揮。為此，有必要以“放管服”改革為抓手，進一步深化地方機構改革，形成改革的系統耦合效應，可推廣溫州等地在市政府部門設立政務服務局的做法，提高行政服務中心的地位，有效發揮協調監督功能，加強事中事后監管；引入專業的第三方評估機構開展月度考核，提升監督考核的科學性和客觀性。再次，從整體政府邁向整體治理，凝聚黨委、政府、市場、社會的改革合力。各地“放管服”改革從縱向上加強了省市縣鄉四級政府的整體聯動，從橫向上優化了政府職能部門的協調整合，推進了整體政府建設，下一階段的改革需從組織結構的扁平化轉向治理結構的扁平化，加強黨政機構聯動，激發市場和社會活力，形成“四位一體”的改革合力。

（三）數字賦能：“放管服”改革需合理規劃技術嵌入與智慧治理的關系

各地的“放管服”改革促進了信息互通共享，推動了數字政府建設，然而數字政府建設所面臨的挑戰并不在于技術能力，關鍵在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧與政治性分歧，［18］為此，化解傳統官僚制與數字扁平化之間的內在沖突，才能真正實現“放管服”改革的智慧化治理。首先，“放管服”改革需有效規避“技術型治理”的潛在風險。技術至上主義于無形中吞噬著傳統世界觀，從而實現集權主義的技術統治。［19］數字時代強調技術的重要性，并不意味著應走向“技術型治理”，而“應當強調現代性的、良善的治理體制與治理理念的奠基與指引功能。缺失良善體制與理念的規范與引領，超強技術的引入可能會使公共權力失控，甚至走向其反面”。［20］為此，必須在推動“放管服”改革的進程中對技術至上主義傾向和“數字利維坦”思維保持高度警惕。其次，“放管服”改革需有效化解數字鴻溝，邁向數字賦能，開發便民利企、安全可靠的服務系統。一方面，要根據服務對象的需求差異，充分考慮不同年齡段和知識背景的群眾對信息技術的學習操作能力，尤其要關注老年群體和農民群體的可接受程度，研發便捷高效、簡易操作的服務系統和自助終端，從而降低認知門檻，讓技術更具親和力。另一方面，要加強數據安全保障，降低信息泄露風險。數據交換共享的過程往往伴隨著信息安全風險，如營業執照辦好后馬上會接到各類稅務申報、網絡推廣等營銷電話，在基層行政服務中心經常會受理此類問題的群眾投訴，這實際上就是在信息傳輸共享中出現的信息泄露問題。為此，應強化各類涉企證照數據、個人隱私數據在存儲傳輸、交互共享過程中的保密措施，明晰信息泄露的責任主體，提高信息系統的安全性能。再次，“放管服”改革需從技術治理轉向智慧治理，打造高質量、情感型、包容型的數字政府。政府的數字化思維要從“封閉式邊界”思維向“開放式跨界融合”思維轉變，［21］進一步打破信息壁壘和“信息煙囪”，推動政府各層級、各部門實現更大程度、更高質量的數據互通共享；賦予服務對象線上辦理或線下辦理的選擇權，不僅要重視線上“不見面審批（服務）”帶來的治理效能，而且要強調線下辦理承載的情感功能；務實看待網上辦、掌上辦的辦事比例，加大基層智能設備使用的宣傳普及力度，實事求是提高智慧化治理水平。

結語

“數字政府的發展經歷了四個階段：公告板階段、部分服務供給階段、系統服務的門戶網站階段、互動式民主階段。”［22］當前，“放管服”改革正是數字政府發展到互動式民主階段的生動體現，未來的“放管服”改革需要在整體智治框架下高質量推進，深度汲取整體智治理念的精華要素，妥善協調整體治理與智慧治理的內在關系，依循“價值融合-整體治理-數字賦能”的改革邏輯，轉換改革思維，加強整體聯動，創新數字治理，建設高質量的數字政府，營造包容型的數字社會，促進政府與社會的有機互動，推動多元治理主體的合作共治，打造數字中國的治理新樣態。最佳的整體智治，采用的不一定是最先進的技術，而是最適合的技術，群眾體驗和服務感知將成為最終評判標準，唯有此，方能推動“放管服”改革實現質的飛躍。