行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的問題與對策

文/朱睿 （宜賓市翠屏生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心）

與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位不以營利為目的，發(fā)展過程中沒有競爭壓力，這也使得很多單位在內(nèi)部控制建設(shè)上缺乏主動性。行政事業(yè)單位的資金主要來源于財(cái)政撥款，內(nèi)部控制是否合理很大程度上決定了財(cái)政資金能否發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

在我國反腐的大背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求進(jìn)一步提高。黨的十九大以來，我國要求加強(qiáng)對政府部門的監(jiān)管，行政事業(yè)單位要借助內(nèi)部控制體系防范內(nèi)部人員出現(xiàn)串通舞弊或腐敗現(xiàn)象，通過健全內(nèi)部控制機(jī)制合理使用財(cái)政撥款，讓單位發(fā)揮應(yīng)有的社會效益。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動，又是一項(xiàng)重要的制度安排，還是行政事業(yè)單位加強(qiáng)治理的重要基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)尤為重要。首先，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)是規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序和行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的必然要求。其次，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)是提高單位管理水平、增強(qiáng)財(cái)政資金使用效益、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的有效舉措。再次，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)是防止內(nèi)部權(quán)力濫用，堵塞漏洞，防范化解風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的問題

第一，內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)不力。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境要求單位建立科學(xué)的管理架構(gòu)，明確各層級人員工作職責(zé)，讓全員參與到內(nèi)部控制中。但是部分單位人員內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)不力，主要體現(xiàn)在單位沒有明確不同層級人員工作職責(zé)，在工作中可能存在相互推諉的問題。同時很多單位的制度流程不完善，人員工作中沒有具體可參照的制度。此外，部分單位不重視對人員的培訓(xùn)，單位人員對內(nèi)部控制的理解還存在一定偏差，容易導(dǎo)致單位的內(nèi)部控制流程難以得到全體成員的配合。

第二，風(fēng)險(xiǎn)管理工作不夠合理。當(dāng)前大部分行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理工作不完善，主要原因是沒有成立專門的部門開展風(fēng)險(xiǎn)管理，同時單位沒有對各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析與跟進(jìn)，沒有判斷各環(huán)節(jié)工作可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致單位的風(fēng)險(xiǎn)難以被有效防控。

第三，內(nèi)部控制活動不科學(xué)。單位要通過優(yōu)化內(nèi)部控制活動規(guī)范自身的工作流程，針對預(yù)算管理、資金支出管理、資產(chǎn)管理等重要環(huán)節(jié)建立科學(xué)的管理機(jī)制。但是部分單位重要的內(nèi)部控制活動還存在一定漏洞，主要體現(xiàn)在預(yù)算編制不夠細(xì)致，僅以增量預(yù)算開展編制，預(yù)算執(zhí)行中也沒有建立嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制；資金支出管理不嚴(yán)格，存在舞弊風(fēng)險(xiǎn)；固定資產(chǎn)管理不到位，存在賬實(shí)不符等問題。

第四，信息溝通機(jī)制不完善。首先，部分行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，單位沒有通過信息系統(tǒng)優(yōu)化單位管理流程。其次，單位沒有建立嚴(yán)格的信息公開機(jī)制，雖然進(jìn)行信息公開，但是沒有針對人民群眾所關(guān)切的重點(diǎn)問題進(jìn)行公開。再次，內(nèi)部人員之間沒有進(jìn)行及時的溝通和交流，信息傳遞存在明顯的滯后性。

第五，監(jiān)督評價(jià)機(jī)制不合理。行政事業(yè)單位開展監(jiān)督評價(jià)，要針對管理流程中的各環(huán)節(jié)工作進(jìn)行自我監(jiān)督，并積極配合外部相關(guān)主體的監(jiān)督。但是部分單位不重視監(jiān)督評價(jià)的要求，重點(diǎn)流程沒有得到嚴(yán)格監(jiān)控。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

（一）健全內(nèi)部控制環(huán)境

第一，健全組織架構(gòu)。行政事業(yè)單位要建設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境，營造全員參與內(nèi)部控制的氛圍，結(jié)合單位所負(fù)責(zé)的工作領(lǐng)域以及管理重點(diǎn)分析組織架構(gòu)要求，合理設(shè)置單位的組織架構(gòu)。單位的管理層要提高對內(nèi)部控制工作的重視，站在內(nèi)部控制視角合理分析各崗位要求，做到“因事設(shè)崗”。各崗位人員要了解內(nèi)部控制要求，重視對內(nèi)部控制方面的學(xué)習(xí)，認(rèn)識到內(nèi)部控制工作的重要性，對自身的各項(xiàng)工作形成約束。單位人員要明確自身具體工作職責(zé)，防范人員在工作中存在麻痹大意或推諉扯皮等問題。若人員在工作中由于崗位職責(zé)落實(shí)不到位給單位帶來影響的，要追究相關(guān)人員責(zé)任。

第二，建立完善的內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度對單位各項(xiàng)工作有重要的約束作用，單位要結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)分析內(nèi)部控制制度要求，結(jié)合單位實(shí)際優(yōu)化內(nèi)部控制制度體系，并針對內(nèi)部控制制度建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，對于違背內(nèi)部控制制度要求的人員要予以問責(zé)。通過落實(shí)制度流程，確保各項(xiàng)工作都有明確的依據(jù)，避免人員在工作中由于忽視制度產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，重視人員培養(yǎng)機(jī)制。首先，單位要提高人員的內(nèi)部控制意識，對人員的工作要求進(jìn)行分析，讓人員提高對內(nèi)部控制工作的重視，以確保將各項(xiàng)內(nèi)部控制的要求落實(shí)到位。單位的管理層要認(rèn)識到自己作為各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，要在內(nèi)部控制中起到表率的作用，營造良好的內(nèi)部控制范圍，讓人員積極參與到內(nèi)部控制中。同時單位的內(nèi)部控制工作并非僅是財(cái)務(wù)部門職責(zé)，各層級人員都要明確自身在內(nèi)部控制工作中的具體要求。單位要加強(qiáng)對人員的培訓(xùn)和教育，讓人員掌握內(nèi)部控制的具體流程和方法[1]。其次，對單位的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行重點(diǎn)管理。為確保內(nèi)部控制工作的目標(biāo)順利達(dá)成，單位要對內(nèi)部控制工作中的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行重點(diǎn)管理，嚴(yán)格按照不相容職務(wù)相分離原則設(shè)置財(cái)務(wù)人員，并對財(cái)務(wù)人員建立嚴(yán)格的約束機(jī)制，形成標(biāo)準(zhǔn)化的人員管理方案。單位可以對財(cái)務(wù)人員建立輪崗機(jī)制，對于出納、會計(jì)等重要崗位執(zhí)行定期輪崗，防范同一人員在工作中長期任職同一崗位而麻痹大意的風(fēng)險(xiǎn)，讓不同崗位之間的實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督與相互制約。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)分析流程

第一，健全風(fēng)險(xiǎn)分析組織。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)要得到嚴(yán)格管理，就要求單位建立專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)。通常而言可以由單位的財(cái)務(wù)部門、單位領(lǐng)導(dǎo)等成員組成風(fēng)險(xiǎn)管理小組對單位的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，結(jié)合單位內(nèi)部控制工作中可能存在的漏洞和不足之處進(jìn)行梳理，并負(fù)責(zé)開展風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對等方面工作。通過將風(fēng)險(xiǎn)管理的要求落實(shí)到具體的部門，能夠讓單位人員形成完善的風(fēng)險(xiǎn)管理意識，并認(rèn)識到自身工作中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，明確風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)。單位在開展風(fēng)險(xiǎn)管理時，要結(jié)合單位的工作職能建立科學(xué)的管理規(guī)劃，確保單位的資金、資產(chǎn)安全完整，保障單位的工作流程科學(xué)合理，避免單位在管理中產(chǎn)生違規(guī)的問題。通常而言，內(nèi)部控制的目標(biāo)可以分為財(cái)務(wù)活動目標(biāo)和業(yè)務(wù)活動目標(biāo)兩方面，在財(cái)務(wù)活動目標(biāo)方面要求單位的財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確、財(cái)務(wù)報(bào)表能夠反映出財(cái)務(wù)工作的實(shí)際，確保單位的財(cái)政資金得到合理使用，確保單位嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求開展內(nèi)部控制。在業(yè)務(wù)活動目標(biāo)方面，要求單位公正對待每位社會公眾，確保單位所負(fù)責(zé)的公共領(lǐng)域各項(xiàng)工作能夠順利推進(jìn)，讓單位能夠發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

第三，合理識別單位各類風(fēng)險(xiǎn)。單位的風(fēng)險(xiǎn)識別要針對單位管理中的各類不確定性因素進(jìn)行分析，通過對單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行梳理，將可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素予以控制。單位在風(fēng)險(xiǎn)識別時要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制以及管理方案，實(shí)現(xiàn)對單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的全面監(jiān)控，并對單位可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析[2]。單位人員應(yīng)至少每年對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一次全面評估，在對各類風(fēng)險(xiǎn)評估之后，對于不同風(fēng)險(xiǎn)的類別、成因、發(fā)生可能性、影響程度等信息更新到風(fēng)險(xiǎn)清單中。

第四，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。行政事業(yè)單位在對各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析之后，要結(jié)合單位的實(shí)際特點(diǎn)健全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。單位要對各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，根據(jù)單位的實(shí)際情況判斷風(fēng)險(xiǎn)承受能力，按照風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低等方法對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是單位采用科學(xué)的方式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生給單位帶來嚴(yán)重的影響。風(fēng)險(xiǎn)降低是單位提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

（三）改進(jìn)內(nèi)部控制活動

第一，優(yōu)化預(yù)算管理機(jī)制。為了對單位的各類資源進(jìn)行合理配置，避免資金浪費(fèi)的問題，單位要讓預(yù)算發(fā)揮應(yīng)有的作用，借助預(yù)算對單位資源進(jìn)行合理配置。首先，優(yōu)化預(yù)算編制方法。行政事業(yè)單位應(yīng)積極響應(yīng)政府號召，采用零基預(yù)算編制方法。零基預(yù)算作為每年從零開始重新編制預(yù)算的方式，不受到單位上一年度工作的影響，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的先進(jìn)性，在充分考察預(yù)算項(xiàng)目的基礎(chǔ)上分析可能發(fā)生的情況，讓單位能夠合理審查各項(xiàng)項(xiàng)目的特點(diǎn)，促使單位的預(yù)算工作流程更加科學(xué)。其次，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，要借助預(yù)算對資金進(jìn)行合理規(guī)劃，確保所有的資金支出都能在預(yù)算范圍內(nèi)得到控制。例如在開展差旅費(fèi)、會議費(fèi)等項(xiàng)目的報(bào)銷時，要確保相關(guān)支出在預(yù)算范圍內(nèi)并且得到嚴(yán)格審批，避免預(yù)算超支的風(fēng)險(xiǎn)，從整體上將預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度控制在合理范圍內(nèi)。再次，優(yōu)化預(yù)算考核機(jī)制。單位要在每年年末分析預(yù)算達(dá)成的效果，通過比較分析法、因素分析法等方法判斷單位預(yù)算執(zhí)行的情況，通過將預(yù)算執(zhí)行數(shù)和預(yù)算數(shù)進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)預(yù)算工作存在的不足，并針對工作中存在的問題制定改進(jìn)規(guī)劃，從而提高人員參與預(yù)算的積極性。

第二，強(qiáng)化單位的收支控制流程。行政事業(yè)單位的收支過程若管理不當(dāng)，極易發(fā)生腐敗問題。單位在收支管理中要嚴(yán)格落實(shí)收支兩條線的原則，確保收支管理流程更加科學(xué)。首先，加強(qiáng)對票據(jù)的管理。單位在各項(xiàng)票據(jù)管理中要嚴(yán)格按照規(guī)定購買、領(lǐng)用，并建立臺賬進(jìn)行管理。在票據(jù)管理中做好控制票據(jù)流轉(zhuǎn)，確保票據(jù)得到規(guī)范保管。其次，降低現(xiàn)金使用頻率。行政事業(yè)單位在各項(xiàng)資金支付過程中要盡可能避免使用現(xiàn)金，對于大額支出事項(xiàng)嚴(yán)禁使用現(xiàn)金。單位對人員的管理要建立公務(wù)卡制度，給每個新進(jìn)入單位的員工都辦理公務(wù)卡，各項(xiàng)公務(wù)支出要通過公務(wù)卡開展，確保支出環(huán)節(jié)得到嚴(yán)格控制，保障所有公務(wù)支出都有痕跡。

第三，優(yōu)化固定資產(chǎn)管理流程。首先，健全固定資產(chǎn)管理的流程體系。行政事業(yè)單位在開展固定資產(chǎn)管理流程中，要明確各崗位職責(zé)分工要求及工作重點(diǎn)，將固定資產(chǎn)管理工作的要求落實(shí)到具體的個人。在固定資產(chǎn)管理中，建立全員參與、統(tǒng)一管理的工作規(guī)范，讓人員了解自身的固定資產(chǎn)管理要求，并針對固定資產(chǎn)管理的全流程健全管理規(guī)范，從固定資產(chǎn)購買到報(bào)廢都設(shè)置相應(yīng)的賬目，做好對信息的登記和管理，以保障固定資產(chǎn)管理工作趨于完善。其次，強(qiáng)化固定資產(chǎn)的盤點(diǎn)機(jī)制。行政事業(yè)單位要優(yōu)化固定資產(chǎn)管理，就要避免賬實(shí)不符的問題。單位要優(yōu)化盤點(diǎn)流程，確保固定資產(chǎn)管理規(guī)范，避免賬實(shí)不符的問題發(fā)生。對于盤點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符的問題要明確成因并落實(shí)責(zé)任，確保單位的固定資產(chǎn)得到嚴(yán)格管控且信息真實(shí)準(zhǔn)確。

（四）健全信息溝通

第一，建立信息化的內(nèi)部控制機(jī)制。行政事業(yè)單位要借助信息系統(tǒng)的優(yōu)勢開展內(nèi)部控制，讓單位在資產(chǎn)管理、支出管理等環(huán)節(jié)都能夠借助信息系統(tǒng)開展管理工作。

例如，通過構(gòu)建網(wǎng)上銀行電子支付體系的方式，能夠在線完成支付操作，提高資金結(jié)算效率。又如在固定資產(chǎn)管理流程中，通過建立固定資產(chǎn)的信息化管理工具，在不同固定資產(chǎn)上粘貼條碼，通過掃碼槍的方式跟蹤固定資產(chǎn)的狀態(tài)，借助掃碼槍快速完成固定資產(chǎn)盤點(diǎn)。

第二，強(qiáng)化信息公開。行政事業(yè)單位要確保內(nèi)部信息按照制度規(guī)則公開，明確信息公開的要求，并借此讓單位接受更為廣泛與全面的監(jiān)督。在信息公開中，單位要在符合機(jī)密信息保密要求的前提下，對人民群眾關(guān)切的事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)公開。同時單位在開展信息公開時，要針對不同主體明確信息公開的要求，例如針對基層群眾、黨委部門等不同主體明確信息公開內(nèi)容，建立分層次的信息公開方案，通過信息公開的方式主動接受外部監(jiān)督，提高單位內(nèi)部控制的合規(guī)性。

第三，加強(qiáng)內(nèi)部信息的溝通和交流。為保障行政事業(yè)單位內(nèi)部的各項(xiàng)信息能夠得到及時傳遞，單位要重視內(nèi)部信息溝通的要求，在內(nèi)部建立完善的信息反饋及溝通機(jī)制，讓單位不同層級人員的信息能夠得到及時傳遞和共享[3]。單位通過高效的信息傳遞機(jī)制，讓單位各部門了解內(nèi)部控制的具體要求，以提高單位人員內(nèi)部控制工作的管理水平。

（五）重視監(jiān)督機(jī)制

第一，開展常態(tài)化的自我評價(jià)。行政事業(yè)單位在開展監(jiān)督過程中要重視自我評價(jià)機(jī)制，明確自我評價(jià)要求，定期對內(nèi)部控制執(zhí)行的情況進(jìn)行反思，判斷內(nèi)部控制工作中是否存在漏洞，并及時堵住所存在的漏洞，以此提高單位管理水平。

通常而言，單位可以組成內(nèi)部控制自我評價(jià)小組，內(nèi)部控制自我評價(jià)小組的成員由單位各部門負(fù)責(zé)人組成，對單位工作流程進(jìn)行監(jiān)督和分析，讓單位各項(xiàng)工作能夠得到有效管理，幫助單位發(fā)現(xiàn)工作流程中的弊端，以提高單位的管理水平。

第二，主動接受外部監(jiān)督。行政事業(yè)單位在日常工作中要主動接受外部監(jiān)督，主動接受社會公眾的監(jiān)督，針對社會公眾提出的信訪要求及時予以回應(yīng)。同時單位要主動接受司法、審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督，針對所提出的問題及時進(jìn)行整改，以提高單位的管理水平。

四、結(jié)語

近年來，我國對行政事業(yè)單位的管理要求不斷提高，事業(yè)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)趨于復(fù)雜。科學(xué)的內(nèi)部控制體系對于優(yōu)化單位管理體系，改進(jìn)各項(xiàng)工作具有重要價(jià)值。行政事業(yè)單位要優(yōu)化內(nèi)部控制機(jī)制，使單位各項(xiàng)工作有序開展，保障單位管理流程和工作體系趨于規(guī)范，從而充分發(fā)揮社會公益價(jià)值。

本文從內(nèi)部控制的角度對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行探討，認(rèn)為內(nèi)部控制是一項(xiàng)持續(xù)完善的工作。單位在未來應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)內(nèi)部控制流程，以保障單位的管理機(jī)制更加科學(xué)，促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的目標(biāo)。