全面預算管理在事業(yè)單位財務管理中的應用

文/周翌 （嘉興市公路與運輸管理中心）

目前，我國鐵路、民航、高速公路的建設已經實行了企業(yè)化管理，而國道、省道、內河航道的維護和施工都是由交通事業(yè)單位來完成的。改革開放后，我國的交通運輸工程建設得到了迅猛的發(fā)展，基礎設施建設的數量越來越多，其投資規(guī)模也越來越大，導致預算管理工作越來越繁雜。文章從分析交通事業(yè)單位全面預算管理的特點和難點出發(fā)，對我國交通事業(yè)單位全面預算管理中的一些問題進行了歸納和總結，并提出了改進我國交通系統(tǒng)整體預算管理的對策，以期提高我國交通運輸部門的財務管理水平，推動我國交通行業(yè)的健康發(fā)展。

一、全面預算管理在事業(yè)單位財務管理中的作用

交通事業(yè)單位在基本建設項目中，資金規(guī)模龐大，分支機構眾多，特殊固定資產管理困難，項目支出執(zhí)行差異較大。

在交通事業(yè)單位的財務管理活動中運用全面預算管理的先進思想和科學方法，可以使其在規(guī)劃、控制、協調等方面發(fā)揮更大的作用，從而提高交通事業(yè)單位人力、物力和財力的使用效益，促進事業(yè)單位的財務管理更好地適應交通運輸行業(yè)的發(fā)展趨勢。全面預算管理在事業(yè)單位財務管理中的具體作用如下：

（一）規(guī)劃

預算規(guī)劃是指預測下一年的財務收入和支出，并進行合理規(guī)劃。在交通事業(yè)單位中，全面預算管理的規(guī)劃功能包括：目標規(guī)劃、資金規(guī)劃、工程規(guī)劃。針對負有行業(yè)管理和發(fā)展研究職能的事業(yè)單位，在制定整體預算時，必須明確事業(yè)單位的年度任務和長遠目標，以保障交通運輸發(fā)展重大戰(zhàn)略任務為核心目標，著力優(yōu)化交通資金配置，以更高水平推動交通部門預算管理提質增效，從而實現精準聚焦、績效引領、有步驟、有計劃的發(fā)展。通過編制綜合預算，實現了對基本和項目經費的統(tǒng)籌規(guī)劃，實現了對各部門預算經費的合理高效使用。通過編制項目支出預算，對事業(yè)單位所承擔的重點工作任務和基本建設項目進行合理計劃，以項目為基本單元推進項目庫建設，建立健全項目入庫評審機制和項目庫動態(tài)管理機制，可以使項目完成時間、工作量和人員職責合理分配，實現人力、物力、財力的最優(yōu)分配。

（二）控制

交通事業(yè)單位的預算編制是以單位目標、資金、工程規(guī)劃為基礎，以量化的形式將各種規(guī)劃具體到編制中。所以，編制預算可以作為對單位的具體業(yè)務進行管控的依據。全面預算管理的控制職能主要表現在對人力、物力、資金等方面，通過制定一個全面的預算來控制基本和項目開支，并為其提供基礎，通過編制工程經費預算來控制工程建設資金的規(guī)范使用。

（三）協同

交通事業(yè)單位的明顯特征是分支數量多，在它們的組織結構中，承擔著工程管理、行政執(zhí)法、行業(yè)管理和市場監(jiān)督等多種職能，且各部門職能差異很大，通過全面的預算管理，運用預算計劃，實現各部門之間的資金、人員、項目的統(tǒng)籌，增強各部門之間的聯系和合作，打破因部門功能的不同而造成的預算執(zhí)行上的壁壘，使各部門之間的合作和資源配置最優(yōu)化。

二、全面預算管理應用與事業(yè)單位財務管理存在的問題

（一）缺少健全的全面預算管理機構

全面預算管理是財務管理的中心環(huán)節(jié)，且交通事業(yè)單位的部門管理功能呈現出多樣化、分支機構眾多的特征，部分人僅將全面預算管理視為財務部門對資金使用進行計劃和控制的一種行為，將其歸結為財務部門的“獨角戲”，而忽略了其他部門在財務管理中的職責和職能，造成在全面預算執(zhí)行中缺少專業(yè)的全面預算管理組織[1]。此外，一些直屬交通事業(yè)單位已經成立了全面預算管理團隊，但在組織結構上仍然存在著一定的缺陷。預算的編制基本上是由財務部門獨立完成，沒有其他部門的參與，由于沒有充分考慮到其他業(yè)務部門的特殊性和復雜性，導致項目質量、執(zhí)行進度、后續(xù)驗收評價等問題難以得到保障，從而影響到預算資源利用的平衡和合理性，也影響到預算執(zhí)行的效率和質量。

（二）預算編制缺乏精確性

當前我國交通事業(yè)單位的預算編制中，主要有以下幾個問題：①編制的時間與方法不夠合理。預算編制是全面預算管理的出發(fā)點，它要求編制人員在編制過程中，對各種收支的可行性進行全面、細致的分析。如果沒有足夠的時間，就很難確保預算的精確性，從而造成預算在實施過程中必須持續(xù)增加的情況。但由于財務年度的起始日期比人大會議核準的時間更早，每年有一個季度未進行預算，或未通過法定程序核準，從而推遲批準一項預算，影響了預算的實施。此外，在編制部門預算時，盡管提出了以零基預算為基礎的預算，但現行的許多交通事業(yè)單位仍然沒有打破支出固化僵化格局，在編制過程中沒有對各種成本支出進行再審查，沒有考慮到項目支出梳理整合重構，導致了編制效率低、精確度低。②在編制預算時，各部門之間的協調不到位。全員參與、全程管理是全面預算管理的一個突出特征。所以，在每一個環(huán)節(jié)、每一項活動、每一個部門都是預算的提供者、參與者和執(zhí)行者。目前，交通事業(yè)單位的預算編制是以財務部門為主導，與各相關部門聯系與配合，結合各部門的實際情況和需要共同制定。但由于觀念的限制，基層預算單位沒有充分的參與意識，對預算管理的關注不夠。非財務部門的工作人員既不能理解自己的工作與預算之間的關系，也不能正確地理解預算的編制是由財務人員來完成的；另外，部分財務部門編制預算的工作人員，對編制預算的內容、重點、目標、功能等不甚了解，僅憑以往的資料和個人的經驗，很難對年度工作作出全面的預測和具體的計劃。

（三）預算執(zhí)行缺乏效率性

預算執(zhí)行是全面預算管理的重要組成部分，是實現預算績效目標的重要一環(huán)，財務預算執(zhí)行是否有效，是提高資金執(zhí)行效率的一個重要保障。當前我國交通事業(yè)單位預算執(zhí)行中存在的問題主要有兩大類[2]。①在執(zhí)行進度方面不均衡。預算進度的執(zhí)行不平衡，反映了項目實施的效率不高，預算資金不能按照計劃的時間進行分配使用。如航道行業(yè)的“航道建設發(fā)展支出”“港務調度支出”“航道建設與維護”“航運保障體系建設”等項目，由于工作進展緩慢，導致年末資金大量結余，閑置問題突出，這不僅降低了航道建設及養(yǎng)護資金的使用效率，而且極易引發(fā)相關事業(yè)單位為保證明年預算資金批復量而在年底揮霍資金追趕經費執(zhí)行進度的情況，這些都對財務資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性產生不利的影響。②經費的使用不夠嚴謹。一是按撥支付。以航道事業(yè)單位為例，由于其下屬單位承擔了項目建設的任務，一些上級部門在給其撥付資金時，并沒有按照項目的先后順序來安排資金，而是將其全部劃入二級單位，作為支出。二是接受并利用虛假發(fā)票支付。在調查某交通事業(yè)單位時，一些單位反映，基層單位存在資金管理不規(guī)范，使用項目經費時較為隨意，并且存在擅自擴大項目支出、私自調整資金用途的現象。三是項目開支擠占基本支出。航道建設、公路養(yǎng)護等項目的預算資金撥付時間和項目進度存在差異，基本支出預算下達時間早，項目支出預算下達時間晚，導致項目預算執(zhí)行中出現項目支出資金撥付時間滯后以及公用經費墊付的情況。同時，因公用經費總限額、部分人員經費水平較低，造成基本支出超支，必須挪用項目預算資金以彌補基本支出的不足。

三、全面預算管理在事業(yè)單位財務管理中的應用策略

（一）明確全面預算管理機構的責任

全面預算管理機構按照其組織層級的不同，分別承擔各自的責任。預算管理委員會通常在局級單位設置，該委員會的會長為單位領導，其成員為各部門的主管，執(zhí)行委員為單位的財務主管，但因其各部門的功能有很大差異且有很多分支，所以很難進行全面預算管理[3]。因此，全面預算管理工作小組應設置在直屬單位，其職能相對簡單，預算管理工作復雜，下屬分支機構易于管理，財務主管是該單位的管理人員，其他部門的管理人員是該小組的成員，具體的全面預算管理工作由預算管理工作小組負責，并定期就相關的預算管理工作提出建議。全面預算管理辦公室一般設在基層預算單位，它的職能比較單一，預算管理比較容易，下屬沒有分支機構，其辦公室主任是財務主管，需要協調其他各部門完成預算編制基礎數據資料的收集等工作，并對上級單位的全面預算管理工作小組負責，需定期向上級全面預算管理工作小組報告。

（二）調整預算編制方法

預算的差異使得預算可以采用補充預算、零基預算、固定預算和靈活預算。在增量式預算編制中，沒有將實際工作任務、物價上漲指數等因素考慮在內，從而使預算計算結果不夠精確。但是，如果實行零基預算，則會增加編制時間和任務量，增加了編制費用。所以，在編制預算的方式上，可以根據不同時期的情況，采用不同的辦法。在經濟轉型的過程中，零基預算是最合適的選擇，而在政策穩(wěn)定階段，可采取增量式預算與零基預算相結合的方式。此外，由于交通事業(yè)單位的交通業(yè)務受自然地理環(huán)境因素的影響較大，施工和運行過程中的不確定性較大，存在著客觀條件不可改變、突發(fā)事件可能隨時出現的情況，往往產生預算編制及執(zhí)行客觀上無法正常匹配。必須建立預算與預算執(zhí)行之間的偏差率，并對其進行誤差修正和業(yè)績評價。因此，在今后的預算編制中，要運用科學的方法，根據各要素、各項目的優(yōu)先次序，采用增量預算與零基預算相結合的辦法，將二者的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，以提高預算的準確性和績效性。

（三）完善預算項目庫管理

當前，我國交通事業(yè)單位的預算項目庫還存在著一些問題，一些項目由于前期工作不到位、項目進度滯后導致資金沉淀閑置、“下得快，花得慢”等問題，這就要求加強工程建設和管理。首先，加強基層工程建設的管理。項目庫的建立和管理不是一個財務部門能夠單獨承擔的工作，而是要加強與財務部門的溝通和協調，以達到分工協作的目的。項目執(zhí)行單位負責項目規(guī)劃、申請材料和項目執(zhí)行情況的及時反饋，財務部門負責項目審計，并根據項目執(zhí)行情況及時進行項目庫的調整和清理[4]。在項目申報、項目清單審核、項目庫調整等各環(huán)節(jié)，各單位要在項目申報、清單審核、調整項目庫等方面明確各自的責任，強化協調，強化項目庫的管理。其次，對項目的入庫審核機制進行優(yōu)化。項目庫入庫評審機制主要是針對“評審主體、評審內容、評審標準”這一問題進行研究。可以根據不同的工程類型，選擇不同的審查對象，比如，對經常性工程，可以由單位財務部與項目執(zhí)行部聯合進行評估；對專業(yè)技術復雜、投資金額大、預算跨年度的工程，要聘請專業(yè)技術人員或專業(yè)中介機構進行評估。同時，確立審核的內容和標準。項目評審的內容和標準應該包括：項目的立項依據是否符合國家政策和行業(yè)發(fā)展計劃；項目實施主體的技術和能力與工程難度之間的關系；項目執(zhí)行時間與事業(yè)單位戰(zhàn)略計劃相一致；支出的范圍是否與交通事業(yè)單位的項目支出預算管理辦法是否一致。此外，還要推進標準化的項目庫管理。項目庫的管理和維護是一個不斷變化的過程，這就要求項目執(zhí)行單位要加強與財務部的聯系和交流，及時將項目進度信息反饋給財務部，并根據國家政策變化和項目執(zhí)行進度對項目進行更新和整理。

（四）提高監(jiān)控過程的協同性

業(yè)務流程再造必須遵守一系列的基本原理，即“組織架構應以產出為導向，非以任務為導向”，也就是說，控制的重點應放在實際的業(yè)務部門，而非作為服務和監(jiān)管的財務部門，業(yè)務部門應當及時從財務部門獲取基本的財務信息，并依據其實施情況，與財務部門進行溝通，從而制定出一套行之有效的調控方法。“將決策點置于工作點執(zhí)行的位置，在業(yè)務過程中建立控制程序”是BPR的第二個原則。這個原則涉及預算管理，這就意味著，執(zhí)行預算的真正權利轉移到了業(yè)務部門，而財務部門的職責就是執(zhí)行所需的檢查和審批。

當前，由于國內和國際經濟的特征，我國交通運輸行業(yè)在面對外部環(huán)境的變化時，業(yè)務部門對環(huán)境變化的敏感度要比財務部門高，當這種變化轉換成財會數據表現出來就會存在一定的滯后性，財務部門必須深入各業(yè)務部門，實行業(yè)財融合，以達到預算控制目標[5]。由此可知，預算控制部門協同主要體現在組織架構上應采取非結構化小組式管理，完全突破財務與業(yè)務部門之間的界線，財務在服務中實現監(jiān)管，業(yè)務在實施中實現調節(jié)，建立健全一個以預算監(jiān)測為核心的監(jiān)測小組。“團隊”是指由于共同的目的和利益而組織起來的集體，它包含普通成員和領導者，讓每個人都能充分利用自己的知識和技術來解決問題，達到團隊的共同目的。而預算管理小組是由財務部門和商業(yè)部門組成，在建立一個團隊的過程中，要突破組織內部的職能部門、層級的界限，實現有效的預算控制。

四、結束語

總之，我國交通行業(yè)發(fā)展迅速，作為行業(yè)管理者，應當立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務新發(fā)展格局，逐步建立健全“標準更規(guī)范、謀劃更精準、統(tǒng)籌更有力、執(zhí)行更到位、績效更突出、管理更智慧”的預算管理新格局。近幾年，隨著我國政府會計體制的改革，交通事業(yè)單位的全面預算管理出現了一些問題。因此，加強我國交通事業(yè)單位的全面預算管理，推動預算管理實現“三個全覆蓋”，即交通資金補助政策全覆蓋、預算執(zhí)行監(jiān)控全覆蓋、重大資金政策績效評價全覆蓋，努力做到“四個轉變”，即從需求保障向績效引領轉變，從粗放型到精細化轉變，從財務為主到業(yè)財融合轉變，從傳統(tǒng)靜態(tài)向智慧動態(tài)轉變，具有重大的現實意義。