地方政府債券的類型、發行選擇和績效管理

劉云良 新聯誼會計師事務所(特殊普通合伙)濟寧分所

要想全面推進我國治理體系與治理能力的現代化發展，就必須要全面實施績效管理政策。在政府內部開展債務項目的績效管理，能夠進一步提升地方政府對于債務的應對能力，從而保障政府當中債券資金的合理使用，同時也能夠防范地方政府所出現的債務危機。因此，地方政府應當按照物品的緊缺度以及重要度確定其扶持領域，并根據其各自的屬性選擇要發行的政府債券類型，并明確日常管理項目，進一步推進地方政府債券的全過程績效管理。

一、地方政府債券的類型及發行選擇

(一)地方政府債券類型

地方政府債券主要分為一般債券和專項債券，自2014年國務院關于加強地方政府性債務管理的意見當中明確提出的，如果公益性事業發展沒有固定的收益但是確需政府舉借一般債務則由地方政府發行債券，一般來說，這部分債務主要通過公共預算的收入進行償還。另一部分具有一定經濟收益的公益事業，但又確需政府舉借專項債務時，則應當由政府發行債券融資之后，由專項收入以及政府基金進行償還。

(二)地方政府債券發行選擇

社會物品由于其社會屬性與生產主體的不同，可以劃分為公共物品以及私人物品。私人物品其主要特征就在于收益與競爭的排他性，而公共物品其主要特征就在于非排他性，按照是否具有非排他性和非競爭性，則又可以分為純公共物品和準公共物品，將具有非競爭性和非排他性的物品劃分為俱樂部物品，而具有競爭性和非排他性的公共物品則被劃分為公共池塘資源。私人物品，比如生產設備、商品房等，不同的項目市場是對其進行資源配置的最有效方式，一般來說應當由相關的私人生產部門提供資源，在實際生產運營過程當中可以有多類不同的合法融資手段，能夠用于彌補專項資金不足的問題，同時也可以通過股權融資和債權融資等不同的方式解決臨時的資金周轉需求。而私人物品在獲取市場資源時，如果由政府部門提供債券融資則其效率較低，由于大部分政府部門缺乏市場的干預，所以可能會導致資源分配效率低和資源錯配的問題。比如，地方政府在發行債券資金時，應當區分主設施與產業項目之間的差異，對于基礎設施，主要包括環保、通訊、標準化廠房以及道路建設，可以選擇利用地方政府債券解決在設施建設過程當中的融資問題[1]。而對于產業項目，主要包括非標準化廠房、公寓、酒店、商場等不同的項目，這一部分項目屬于私人的物品范疇，則不應當依靠發行地方政府債券的方式解決融資問題。

而純公共物品，比如公共安全、國防設施建設等，由于本身就具有一定的非競爭性和非排他性，所以往往會存在市場失靈的現象。一般來說，很大一部分私人部門不會主動選擇向純公共物品提供公益捐贈。換句話講，純公共物品如果單純由私人部門提供資金往往缺乏生產效率，因此應當由政府部門提供資金來源。如果政府部門的財政收入在很長時間內無法滿足純公共物品的資金需求，則可以通過發行地方政府債券資金的方式彌補財政收入的缺口。

二、地方政府債券績效管理策略

(一)明確地方政府債券資金投向

地方政府在進行債券的績效管理工作時，其關鍵目標就在于進一步明確地方政府債券的資金投向。由于大部分地方政府債券的資金投向不僅會影響到當地資金的使用率，同時還會影響到當地的經濟發展質量，一旦在當地政府當中資金的使用效率較低或者是將大部分的重要資金投入到落后的產業當中，盡管這一區域可能會獲取短期的經濟提升，但是卻無法看到長遠的經濟高質量發展。此外，由于目前很大一部分政府的經濟發展缺乏推動力，也就導致地方政府在還付債券時的利息支付壓力較大，容易導致當地政府存在社會的不穩定性。只有進一步確定了地方政府債券績效管理的投資方向，才能夠進一步引導當地地方政府的債券資金真正流向有需要且經濟高質量發展的產業和行業當中，進一步推動當地的經濟發展轉型，提高人們的生活質量。

比如，在河南某地區安排當地的部門做好政府債券項目的調研與編制工作，同時對所申報的項目進行認真梳理和篩選。從根本上挑選一部分具有良好發展前景的項目之后，由中介機構利用其個人的專業知識對擬申報的項目進行深入審核，保證未來所申報的項目真正符合國家和政府的政策導向以及支持導向，有利于發揮政府專項債券資金對推動當地經濟發展和投資進步的積極作用[2]。隨后再將一部分政府債券資金作為資產納入國有資產當中進行統一管理，并建立專門的登記制度以及統計制度，加強對這一部分資產的日常管理與監控，實時掌握政府債券資金的實際去向以及投資項目的實際施工情況。此外，當地政府還要求債券資金的承包項目單位必須要建立資金使用賬本，及時記錄這一部分政府債券資金的實際使用情況以及項目施工進度。定期對政府債券資金的實際使用情況進行公開，并對照實際建設情況以及運營狀況，使政府相關部門以及社會民眾都能夠明確每一筆資金的實際使用方式，同時也能夠使政府相關部門對債券資金的使用單位做到心中有數，真正實現地方政府債券資金使用的公開性與透明性。

(二)完善績效管理基本保障

在地方政府債券資金績效管理過程中應當進一步完善績效管理的基本保障，主要包括制度建設、宣傳氛圍以及工作人員隊伍，因此可以從以下幾個角度入手。

第一，進一步加強地方政府債券資金績效管理的制度建設，規范制度體系。比如，近年來，湖北省某市財務局更加注重建立規章制度，制定了當地的債券資金指導意見以及預算管理工作考核辦法等規章體系，進一步對當地地方政府債券資金的績效管理進行全方位和全過程的監督和管理，實現預算與績效管理的一體化運行，為推動地方政府債券資金的績效管理和全過程監督奠定了堅實的制度基礎。

第二，進一步加強地方政府債券資金績效管理的宣傳，營造濃厚的管理氛圍，充分利用各類網絡與新媒體平臺，宣傳地方政府債券資金績效管理的工作理念并培育新的管理文化，增強工作人員的預算管理意識，為地方政府債券的資金管理奠定堅實的輿論基礎。比如，在某地通過向地方政府相關工作人員進行預算法的宣傳學習，并定期開展預算管理培訓會、績效管理布置會、預算編制培訓會等各類培訓活動當中，加強對地方政府工作人員績效管理的宣傳力度，引導地方政府的各種各類領導人員以及財務工作人員堅定無效必問責的工作理念。此外，地方政府債券資金績效管理具有公開性與透明性，進一步推動績效管理工作信息的公開，比如，績效管理的工作目標以及最終評價效果，實時向社會公眾公開，推動相關債券資金使用企業提升其自我管理與自我監督的內在動力。

第三，在地方政府債券資金績效管理工作當中，必須要建立一批專業過硬的工作隊伍，奠定績效管理的基礎[3]。比如，在湖北省某市財務局主動推動當地績效管理工作隊伍的創新與改革，轉變工作人員職能，采取定期培訓和以會代訓等多種不同的手段，推動績效管理工作隊伍建設。一方面，建立了專業的績效管理工作隊伍，真正做到能干事和干實事，充分提升了績效管理工作人員隊伍的工作能力，通過一對一幫扶的方式充分發揮了在人才隊伍當中優秀工作人員的能力，進一步形成了梯次的晉升結構。另一方面為了進一步提升績效管理工作人員的專業能力，定期開展業務培訓活動，借助相關信息技術平臺，利用QQ、微信等新媒體渠道。通過虛擬教學在線問答和專家線上輔導等多種不同的形式，提升地方政府債券資金績效管理工作人員的專業能力以及業務能力，此地平均每年的培訓人次能夠在250人以上。

(三)重視市場資源配置

地方政府應當在嚴格遵守市場發展規律的基礎上決定地方政府債券的發行范圍以及發行數量與類型，在發行地方政府債券資金之后應當進一步推動開展積極的財務政策。通過進一步擴大地方政府債券的發行范圍與規模，發揮地方政府債券資金成本低且見效快等不同的優勢。在穩定投資和擴大內需的基礎上，進一步發揮地方政府債券資金的積極效果。但是很大一部分地方政府將債券資金作為推動經濟發展的唯一手段，由于任何事物的存在都有一定的兩面性，地方政府應當在申請債券資金的過程當中，堅持專業科學合理適量的原則，避免在申請政府債券資金的過程當中存在盲目決策的問題。

第一，地方政府應當準確把握所申報項目的合理性以及其項目屬性，堅持所有屬于個人的物品應當交給市場來決定。而屬于公眾的物品應當與準公共物品或純公共物品區分，由于其不同的特征也會導致最終政府發債的類型產生很大的不同。此外，同樣也要根據所投資公共物品的緊缺程度以及短板類型，合理確定其支持的領域。

第二，對于確定推行的準公共物品項目，應當首先使用PPP模式，鼓勵社會資本參與到項目運營和投資過程中，充分發揮當前市場發展過程中的主體作用，進一步提升資源配置效率。同時對于純公共物品類型的項目，地方政府也應當根據其自身的重要性及緊迫性，充分肯定財政部門的負荷能力基礎上確定地方政府債券的發行力度，避免在選擇項目時盲目沖動出現債務危機。

(四)完善事前績效評估與全周期跟蹤問效

在地方政府發行債券資金時開展績效管理評估與全周期跟蹤問效是十分必要的，不僅能夠確保債券發行決策的依據足夠充分，同時也能及時督促與整改債券項目過程中的偏誤。首先需要進一步完善債券資金發行前的績效評估，并在債券基金發行之后對項目進行全過程的跟蹤與監督。在地方政府確認債券資金投資項目之前，項目管理部門應當對發債項目進行事前績效評估。由于大部分政府專項債券資金本身與普通資金有著很大的差異，因此在投資之前應當重點探討該投資項目是否具有公益性、資本性和收益性[4]。在進行事前項目評估工作時，應當將最終的評估結果作為入庫的決定條件，對于未進行績效評估或結果較差的項目，應當建議發改部門與財政部門不支持入庫。

第一，績效管理部門應當實時監督政府債券項目的實際工作進展以及運營情況并跟蹤最終的項目實施結果，督促其進行及時整改，發揮政府債券資金管理工作的糾偏作用，真正做到職責明確。應對政府債券資金投資項目的全過程與全方位監督和評價，推動政府債券資金投資項目能夠安全穩定實施，避免在政府債券投資過程中存在債務危機，提高績效管理效率。

第二，應當進一步完善政府債券資金的信息化建設，建立全過程全方位的債券資金管理系統。將政府債券資金的管理理念與評價體系貫穿至整個運營周期當中，對債券資金的投資項目進行風險監控以及偏差糾正，進一步提升政府債券資金績效管理的工作效率。

第三，合理利用債券資金績效管理評價結果，進一步推動結果激勵以及評價約束體制與政府債券資金的投資額度和保障體系相掛鉤，實施政府領導與地方債務部門的終身問責制度，推動政府債券資金項目的資金良性運用與規范化管理。

(五)完善績效評價體系

推動政府債券資金合理的績效管理的關鍵就在于設置專業科學的績效評價機制，如此一來才能夠真正使債券資金的績效管理工作落到實處，檢驗政府債券資金的實際使用效率。

首先，政府應當建立分層次的債券資金績效管理體系和評價指標。在選擇評價標準時，應當考慮到實際投資項目的運營情況和使用需求，將績效管理貫穿至整個項目運行的生命周期當中，從設定目標、資金投入、預算編制和項目管理四個方面對投資項目的產出與收益進行全面評價和分析，并與之相對應設置專業的評價標準。

其次，應當充分考慮到政府債券資金績效評價的指標，即經濟性、公平性與效率性，同時也要考慮到不同項目之間的定量與定性，科學專業設置評價標準，通過建立多層次的政府債券資金評價體系，進一步落實地方政府債券資金管理項目的主體責任，提升其績效管理工作水平。

三、結語

綜上所述，在地方政府債券資金績效管理工作當中，應當賦予相關使用財政部門以及第三方機構不同的工作權限與工作職責，進一步做到職責明確、責任清晰，從而對地方政府債券資金的實際使用情況以及相關數據進行全面的統計和分析，實時監控政府債券資金投資項目的實際運營情況，進一步健全債券資金的全周期管理體系，提升其資金使用效益，避免在投資過程當中存在債務危機。