城市開發模式探索與研究

文／李明珠 昆明市交通投資有限責任公司 云南昆明 650000

引言：

中央提出構建“以國內大循環為主體,推動國內國際雙循環相互促進”的新發展格局。這一重大戰略判斷為各大城市提升城市能量增長極、繼續實現高速發展提供了新的契機。隨著“十四五”規劃實施，我們看到越來越多“讓房子回歸居住本質”的政策在市場中生根發芽，變革的力量無法阻擋。新型城鎮化逐漸成為支撐經濟增長、促進經濟轉型的主要空間載體。

特殊的年份要有特別的作為。國有企業更應主動找準新定位，在主動求變中拓展價值鏈、完善產業鏈、補齊供應鏈，聚焦新業態、探索新技術，提高自主研發能力，創造國際競爭力。今天，我們探索并研究城市開發模式，就是希望能共同來關注行業、企業的發展，共謀良策。

1.深入推進城市化的必要性

深入推進新型城市化，是構建新經濟發展格局的內在要求，也是我們提升經濟發展動能的重要途徑。當今世界正在經歷百年未有之大變局，我國處于重要的戰略機遇期，面向未來推進新型城市化、擴大內需、加快科技創新，這是我國經濟社會發展的三大主要動力。

加快推進新型城市化，特別是加快城市群和區域一體化建設，有利于形成更加強大、更高水平的國內市場。加快推進新型城市化是提綱挈領的抓手，人們從中小城市或者向大城市的都市圈遷移就是為了追求更加美好的生活，我們加快以人為核心的新型城市化，使不同產業層次人群分享城市紅利。

加快推進新型城市化有利于參與國際競爭及合作，促進實現國內國際雙循環。打造具有全球競爭力的世界城市群、都市圈，使昆明成為輻射南亞、東南亞的區域性國際中心城市，讓資源要素更有效地聚集，更有效地產出，大幅度提升昆明市的整體競爭力和對外輻射能力。

2.探索新型城市開發模式

十余年前至今，土地一級開發、二級開發的工作路徑仍在持續應用，成熟的路徑給我們帶來便利的同時，對工作思路的局限也不同程度的制約了新時期的土地開發。我們探索并研究的新型城市開發模式是對既有征拆、規劃調整、土地出讓、項目建設的理念升級，是以新型城市開發模式為載體，以土地一級開發、二級開發為路徑，進一步實現新的城市化進程。

2.1 公共交通導向型城市綜合開發模式（TOD:Transit Oriented Development）

2.1.1 設計思路

以公共交通為導向的開發模式是為了解決城市低效用地、避免“攤大餅”式擴張而采取的一種由公共交通來主導人的行為流線、實現綜合立體發展的城市開發模式。公共交通主要是通過地鐵、公交線路，以城市內部及城郊的公共交通樞紐站為中心、以200～800m（3～10min步行時間）為半徑建立集交通、商業、住宅、辦公、文化等為一體的區域中心，構建樞紐區域周邊3～5km 范圍的片區聯動，形成快捷、高效、便利的城市次中心，集約、節約利用城市土地資源，以實現樞紐周邊各個片區全面有機互動的良性城市開發模式。即國際上充分給予認可，并具有典型代表性的TOD 高密度城市開發模式。

2.1.2 現實意義

（1）改變城市發展格局。通過在城市不同區域實施TOD 綜合開發，形成新的交通樞紐、商業及辦公中心和區域生活中心，構建多中心的城市發展新格局，可以有效疏解城市中心或次中心區域的人口壓力和資源環境承載壓力。

（2）提升城市消費格局。TOD 模式依托交通樞紐形成的人流聚集效應，圍繞樞紐打造高密度的商業、辦公、住宅、交通空間，催生新經濟業態，營造新生活場景，將客流轉化為消費人群，提升城市生活品質與消費格局。

（3）完善城市空間格局。TOD 的城市開發模式以城市綜合運營為設計理念，通過政府對指定區域的整體研究規劃，統籌開發、連片實施，對以交通樞紐為核心的區域進行高密度、多層次開發，以實現區域內的綠色空間與開敞空間，形成錯落有致、大開大合的城市形態。

（4）緩解“大城市病”。TOD 城市開發模式通過在片區內合理調整和配置容積率，更加集約、高效利用土地資源；打造便捷宜居、效率優先的工作和生活環境，引導人們實現以公共交通為主導的綠色出行，緩解交通擁堵，降低空氣污染程度；并且通過構建地上地下立體交通網絡，實現交通方式多元化，有效提高城市運轉效率；提升片區不動產物業價值。

2.2 公園綠地導向型城市開發模式（POD: Park Oriented Development）

2.2.1 設計思路

公園綠地導向型城市開發模式是基于公園城市理念規劃的新模式，即以城市公園、水系、濕地等城市綠地為導向的城市開發模式，強調建筑與環境之間的和諧共融。POD 模式對高品質城市的定位是“功能完備、保障一流、宜居宜業”，也是為未來城市打下“綠色基礎”。公園城市離不開商業的紐帶作用，商業是“公園與城市生活”的重要連接點。

2.2.2 現實意義

（1）實現生態效益、社會效益、經濟效益三效合一

POD 模式則是以保護城市生態為原則，竭力尋找商業與城市生態共生共榮的平衡點，通過生態公園實現引流、維持片區“生命力”，依托商業業態拉動“消費力”，從而實現生態效益、社會效益、經濟效益的三效合一。

POD 模式可以看作是以“POD”為導向開展商業規劃建設和運營活動的一種全新開發模式。依托城市生態資源，開展因地制宜的商業活動，讓人、自然與城市產生有效互動。公園城市離不開商業的紐帶作用，商業是“公園與城市生活”的重要連接點。

（2）營造新的開發理念和消費理念

從生態理念到業態轉化，從工作方式到生活方式，從空間開發到場景營造，公園綠地與生活場景交織纏繞，實現城市生態、居住、商業等多元開發。公園綠地可成為“草地音樂節、創意集市、休閑營地等”空間載體，生活場景滿足日常餐飲、住宿、藝術、運動、社交等生活體驗。招商也不再以傳統理念單向考慮商鋪去化面積、連鎖品牌效應、物業商管等問題，而是結合所在城市的城市肌理、本地文化、公園特質等因素引入體驗型經濟與首店經濟，鼓勵品牌聯名與跨界合作，打造城市休閑出行目的地。

2.3 產業導向型城郊區域開發模式（IOD: Innovation Oriented Development）

2.3.1 設計思路

從我國城市發展進程看，城市老城、城市新區、經濟開發區（或產業園區）是城市化進程的三個立足點，也是推動城市化率的“三駕馬車”。投資建設經濟開發區（或產業園區）使其達到經濟引擎的效用，不僅可以推動產業升級，而且能夠使城市在老城原有產業架構的基礎上增添新的經濟活力。因此，我們在促進城市發展時總結出了三個關鍵詞：做好老城、做優新城、做強開發區。城市單級發展已無法承載城市化進程中快速擴展的需求。

今后，開發區（或產業園區）既要為城市提供經濟增長引擎作用，還要增強城市承載功能，而且要在市政基礎設施與公共服務設施提升等方面主動作為。這也是避免開發區（或產業園區）與舊有城區之間出現新老城區功能轉換不暢、公共資源配套不足等問題的內在要求。

在這樣的背景下，產業導向型城郊區域開發模式（IOD模式）應運而生，為開發區（或產業園區）提供一種新的思路和模式。它在開發區以產業為主導模式的情景下，還實現了開發區（產業園區）發展目標的多極化。IOD 模式的新定位應是“經濟重鎮、舒適住區”。在新的定位中，開發區（或產業園區）既要培育新興產業，又要擴大地區經濟體量，還要實現產業區域內良好的基礎服務設施與公共服務設施，創造宜居的生活環境，最終形成具有扎實產業基礎和可持續發展的產業新城。

2.3.2 現實意義

（1）有助于創造區域內生動力

在開發區（或產業園區）形成過程中，一是重點培育省、市支柱產業或形成產業集群，帶動整個城市三大產業有序發展，共生共贏。二是逐步在開發區內形成具有優勢的“獨角獸”產業鏈，形成上下游產業聚集效應，從而為區域持續發展提供源源不絕的產業動力。

（2）有助于轉變經濟增長模式

采用其它類型的區域開發模式，政府的收益主要來自土地出讓中的非稅收入、地產開發過程中的稅收和配套商業形成后的各種規稅費。產業導向型開發模式的優點在于，區域內產業的不斷壯大，良性發展的企業為政府貢獻的稅收將持續增加，成為政府收益的主要來源。通過增加稅收收入來源，使稅收收入與非稅收入在財政收入中的占比更趨合理化，減少城市對房地產業的依賴程度，讓財政收入的來源更加穩定、更加理性、更加健康。

（3）有助于解決片區就業問題

城市化的進程實質就是城市功能擴張、農業區域減少的過程。在這一進程中，會出現紛繁復雜的問題，比如失地農民的就業問題、醫療保障問題、農轉非問題等。產業導向型開發模式一是可以將傳統農業耕作方式轉變為現代農業產業模式，推動機械化、規模化的農業經營，加大政府政策和資金方面的扶持力度，使之成為區域發展的主導產業之一，通過技術培訓轉變農業經營思路，將原有農民成為現代農業的產業工人；二是隨著開發區（或產業園區）內各類工業企業、物流企業、高新技術企業的入駐，將帶來更多的就業機會，不僅能吸納高級技術人才、高級管理人才，帶來新鮮血液，還能解決原有農民及本地人員的就業問題，實現“離土不離鄉”。

（4）有助于優化城市整體布局

產業導向型開發模式由政府主導，帶來基礎設施和公共服務設施不斷完善，就業機會成倍增多，住房需求不斷擴張，引導原有老城居民從舊城中轉移到開發區，既能疏解老城區的交通壓力和配套公共服務壓力，又能讓不同產業主導的新經濟開發區更有活力，使得新老居民在新區內安居樂業。

（5）有助于區域的可持續發展

這一模式最大的意義在于促進區域可持續發展。產業的發展具有延續性與迭代性，從而向更高階段發展升級，并不斷孕育新的產業。隨著區域產業的不斷前進，區域內的主導產業也將呈現梯次發展的態勢。主導產業從升級到更迭，將為區域可持續發展提供堅實基礎。

2.4 生態環境導向型城鎮開發模式（EOD: Ecoenvironment Oriented Development）

2.4.1 設計思路

《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》中提到，探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式的重要意義；其后，生態環境部出臺《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》，明確提出探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式；2021年4月，生態環境部《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》確定36 個項目開展EOD 模式試點。至此，EOD 模式在全國將全面鋪開。

生態環境導向的開發模式是在特定區域范圍內，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新型的新城開發模式。

2.4.2 現實意義

（1）提升區域整體價值

優美的生態環境是自然財富，更是經濟財富，還是社會財富，是關系經濟發展的人居動力與終極目標。形成以生態環境為導向的綠色發展方式，在實現經濟發展的同時，做好環境保護工作，構筑生態環境與經濟增長共生共榮的城市家園，是我們的美好愿景。重視生態環境開發與保護，做好區域發展規劃，優化國土空間開發格局，從各種投融資渠道解決生態環境治理所需投入的資金，提升區域整體價值。

（2）生態相關產業開發收入反哺生態治理前期投入

EOD 模式采取合作開發、延長產業鏈、投入產出動靜平衡等方式方法，將公益性較強、收益性較差的生態環境治理項目與可產生良性收入的生態相關產業項目有效融合，通過肥瘦搭配的組合方式實現產投平衡。強調關聯產業開發和資源收益的持續性反哺機制，表明EOD 項目的資金平衡經濟測算需要覆蓋生態環境治理項目的全生命周期成本，以減少政府資金投入。

（3）大片區規劃解決大片區就業問題

在生態環境開發與保護中可以解決片區以及帶動周邊地區就業問題，山、水、林、田、湖、草、沙皆能因地制宜，創造新的業態；由此帶來的現代農業生產、機械化應用，以及政府招商引資入駐的康養、醫療、娛樂、商業、文體等關聯產業，可吸納當地各行業就業人群。

3.新型城市開發模式的優勢

（1）發展理念創新。踐行綠色發展理念，將生態環境擺在突出位置，構建城市發展現代化、優勢產業聚集化、生態環境優先化的合理開發體系，彰顯生態環境發展優勢。

（2）投融資模式創新。探索公募債券、私募債券、投資基金、PPP 開發合作、組建投資運營公司、開發性金融、環保貸等多種投融資模式，推動建立生態環境治理的多方合作投融資機制。

（3）實施路徑創新。注重打造優質營商環境，激發市場主體活力，打破行業、企業、所有制界限，積極引入具有專業水準、實力強勁的國有企業與民營企業參與試點工作。充分發揮企業的主觀能動性，拓展延伸產業鏈，保障城市開發與生態環境協同發展。

4.新型城市開發模式的主要著力點

人口、商業、產業和向優勢區域集中是客觀經濟規律，即便是城市化水平在80%以上的發達經濟體，雖然已經基本完成城市化進程，但是人們仍然集聚在有更大發展潛力的大城市。

第一，以中心城市為龍頭帶領大區域城市群共同發展。城市群促進區域協調發展，是支撐省級區域發展的主要形態。在國家戰略層面，世界級城市經濟增長極都有一個世界級的中心城市。在推進城市化過程中，應該大力提升中心城市的核心地位，打造提升多目標增長極，不斷增強輻射帶動作用。

第二，大力發展都市圈。都市圈是區域內部以輻射帶動能力較強的大城市為中心，以一小時通勤圈為基本范圍的空間形態，是介于城市與城市之間的過渡形態。都市圈突破行政邊界、促進要素跨區域流動、細分功能單元化，我們可以將發展都市圈作為暢通國內大循環，構建新發展格局的試驗區，助推區域經濟的協同發展。

第三，優化城市群內部空間布局。目前昆明市中心區人口密度偏高，長期來看我們應該優化城市群內部的空間布局，應該推動多中心、組團化、郊區化，逐步解決中心城區功能過密的問題。

第四，有序推進城市更新。我國很多城市的老城區經過多年的發展，承載了大量的落后產能和老舊小區，資源使用效率低，能耗高、污染大。有序推進城市更新，使得城市更高質量發展。把城市更新與產業化、生態化結合，按照不同能級的城市定位它的產業群發展。

第五，增加科技含量，打造未來城市。當前新一輪科技革命方興未艾，我們可以在城市建設、運營等環節不斷增強科技含量，打造未來城市。特別是以信息化、智能化為核心，推動城市建筑、基礎設施與人工智能、信息技術、大數據、云計算等全面融合。

5.新型城市開發模式的推進載體

中國的城市化事業潛力巨大，國有企業是城市的重要建設者和實力運營商，以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標。在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，按照政府確定的國有資本布局和結構要求，通過開展投融資、產業培育和資本運作等，發揮投資引導和結構調整作用。推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級，培育核心競爭力和創新能力，實行國有資本市場化運作，更好服務國家戰略需要。經過多年努力，昆明市已經形成了一批具有城市開發運營經驗、重大基礎設施建設能力和投融資實力雄厚的具備綜合格局的國有企業。這些國有企業可成為實現新型城市開發的重要抓手和載體。

結語：

提升城市品質，發揮春城獨特區位優勢，推動城市經濟、功能、形象國際化，突破傳統房地產業發展的路徑依賴，構建“房地產+”現代人居產業體系。建立與城市發展目標定位相匹配的城鎮住房供給體系，建立與人口、產業、交通設施分布等相適應的城市開發空間格局，建立房地產業與旅游、健康、物流、現代農業等特色產業協同發展的聯動機制。圍繞建設區域性國際中心城市的目標，形成“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的土地開發格局，實現從有居、宜居到樂居的美好生活追求。