稅源建設存在的問題與對策

劉安琦 鄭州市財政局

一、稅源建設現狀

黨在十九大會議中明確提出當前中國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段，經濟建設必須著力把質量和效益放在發展的首位，這是針對當前經濟運行所處的“三期疊加”階段，并結合我國當下的實際宏觀經濟情況所作出的科學決策。為此，工業和信息化部、國家發展改革委等10 部門聯合印發《關于促進制造業有序轉移的指導意見》（下稱《指導意見》）等文件。作為我國財政收入重要組成部分的稅收收入在經濟高速增長向高質量發展階段轉型過程中面臨較大程度的影響，當前我國稅源建設也面臨著前所未有的挑戰。稅源建設是保障稅收工作順利進行的基礎，經濟決定稅收，而稅源又是稅收課征的經濟根源。理解稅源以及稅源建設的深刻內涵，剖析當前經濟結構下稅源建設的現有狀況以及存在問題，正確選擇稅源建設的最優路徑和方法，是順應當前社會經濟發展趨勢的必然之路，對強化政府職能監管以及增加財政收入具有一定的現實意義。

二、當前稅源建設存在的問題分析

（一）產業和稅收結構發展固化

經濟結構的優化能夠促進稅收收入的提升，其對稅收結構的組成將會產生深遠的影響。當前我國產業結構發展不均衡，從產值上看，根據國家統計局公布的有關數據，2021年全年國內生產總值1143670 億元，其中第一產業增加值占GDP 總值比重的7.3%，第二、三產業增加值分別占39.4%和53.3%。第三產業發展勢頭高漲，與我國在高新技術、節能環保、跨境電商和文化產業等行業出臺的稅收、信貸等優惠扶持政策密不可分，第三產業的發展速度已經遠遠超過傳統第一、二產業，成為拉動經濟增長的主要動力之一。從結構上看，我國的經濟結構已經由工業主導向服務業主導發生轉變，過度金融化與去工業化趨向明顯，造成傳統農業和工業的發展明顯弱化，然而一個國家的經濟發展離不開三個產業的協同配合和均衡發展，農業產業是工業和服務產業的基礎，工業化的發展將會直接帶動農業的發展，農業和工業的良性發展才能為服務產業的發展創造有利條件。

（二）地區稅源結構失衡

根據國家統計局網站有關數據顯示，2021 年我國國內生產總值1143670 億元，其中東部區域GDP 總值592202 億元占全國GDP 的51.78%，而中部地區和西部地區的GDP 總量較為均衡，但東北地區的GDP 總量為55699 億元，明顯低于其他三個地區。增速方面，東部和中部地區GDP 總增速保持在8%以上分別為8.1%和8.7%，明顯高于西部的7.4%和東北部地區的6.1%。此外根據2021 年四大區域產業結構比例顯示：在第三產業方面，東部地區第三產業的GDP 占比為56.5%，而其他地區第三產業的占比則少于東部地區；在第二產業方面，中部地區占比為地區GDP 的41.8%，高于其他三個地區，而東北地區的第二產業GDP 占比最少為34.4%；在第一產業方面，東部地區占GDP 比重最低為4.6%，其次是中部地區、西部地區和東北地區，東北地區的第一產業占比最高達到13.2%，地區間的產值差異性較大，進而導致地區稅源出現結構性失衡。稅源結構的失衡通常會由多個因素構成，其與高新技術產業的分布、科技水平、地理位置、人口密度、政策扶持等相關因素都有著密不可分的關系，東部地區依靠獨特的沿海地理優勢和先行先試的改革開放政策，長期處于全國經濟發展的領先地位。西部地區地廣人稀，具有豐富的礦產、水能、太陽能等資源，為農業、工業生產提供得天獨厚的自然條件具有巨大的發展潛力，但西部地區由于交通等方面的影響，信息閉塞、教育落后、勞動力素質不高，技術創新能力不強，第三產業的發展相對緩慢，稅源建設水平一定程度上低于東部地區。

（三）企業稅源流失嚴重

我國中小微企業個數在各類型企業中占據主導地位，是我國稅收的強大后備軍，2021 年，在我國4842 萬戶各類型企業中，中小企業占比超過99%，中小企業對于我國稅收的貢獻具有極大的推動作用。從內因上看，當前我國大量個體戶以及中小企業面臨著巨大的生存和經營壓力，政府也盡可能地及時了解并幫助企業解決難題、提振活力，國家財政部和稅務總局也聯合出臺了諸如《財政部、稅務總局關于實施小微企業和個體工商戶所得稅優惠政策的公告》《國家稅務總局關于落實支持小型微利企業和個體工商戶發展所得稅優惠政策有關事項的公告》和《國家稅務總局 財政部關于制造業中小微企業延緩繳納2021 年第四季度部分稅費有關事項的公告》等多項針對中小企業的多稅種優惠政策，為部分風險應對能力較弱的企業雪中送炭，但中小企業仍然面臨自身經營水平和應對風險的能力不足，資金紓困滯后等主觀因素影響，最終使一大批中小企業退出市場進入破產清算階段，稅務機關也因此喪失了一批潛在的優質稅源主體。從外因上看，在應對國際貿易供應體系變化帶來的負面影響時，傳統的生產經營模式很難適配優質的中小企業發展，當前多數中小企業的現金流面臨較大壓力、產品滯銷、貿易逆差、供需不平衡等問題。如果不進行及時的紓困幫扶，那么抗風險能力較低的中小企業就極容易破產倒閉。因此，政府原有的扶持激勵政策如果無法做到找準病灶精準扶持，其幫扶效率就會大打折扣，政府不僅不能穩住現有稅源，而且還可能讓中小企業喪失創新發展的動力。

（四）稅收監管難度不斷提升

為了促進國內經濟迅速發展，稅務機關利用互聯網的聯動性為各類型企業提供了最大便捷，如放寬個體戶、中小企業等準入市場的通道，簡化稅收征管流程，根據各地實際情況出臺了諸如《國家稅務總局關于進一步深化稅務領域“放管服”改革 培育和激發市場主體活力若干措施的通知》等相關稅收“放管服”改革舉措，在政策上扶持中小企業快速發展，以期中小企業大軍能盡快為稅收出力。但由于寬進原則，使得稅源主體數量不斷上升，隨之而來的是稅收監管難度的不斷提升，加之網絡虛擬經濟多元化的興起，其稅源信息的零散度和大規模性更是讓稅收監管困難重重。一方面，依托于互聯網媒介，納稅人交易行為的真實性有待考究。更有一些稅源主體未按照規定進行稅務申報和后續變更，稅源信息不對稱現象眾多，使得稅源主體實際繳納的稅額存在誤差，稅務機關無法準確考究納稅人登記信息的真實性，互聯網經濟的發展一定程度上影響了稅源的穩步發展。另一方面，放寬經營范圍會讓部分納稅意識不強的納稅主體開始抱有僥幸心理。受鄉鎮地區客觀因素限制，當地的稅收大多是依靠個體戶實現的，而部分個體戶經營者因文化水平有限，不僅缺少納稅的自發性，而且對國家稅收優惠政策的解讀不夠準確，認為稅收優惠就是無須繳稅，實際上可能構成偷稅漏稅的客觀情況。

三、加強稅源建設的對策

（一）推動三大產業協同發展，優化產業結構

協調產業差異是彌補產業結構失衡、穩定稅源發展、培育優質稅源的有力舉措。深入探索發現所在地特色產業和發展優勢，按照三大產業在國民生產總值中的比重和內在的相互關系，將三大產業分為基礎性稅源、穩定性稅源和增益性稅源三個類別進行動態管理。構建三大產業差異化稅源管理建設體系，增強三大產業之間的協同能力，大力推動三大產業的有機結合，進一步優化產業結構，實現產業的相互協同和促進作用。

第一，農業作為三大產業的基礎，對社會和諧運行具有決定性的影響，是工業和服務產業的發展的基礎和保障，應在稅源結構中作為基礎性稅源進行監控和管理，不能隨意降低第一產業的稅源比例，同時給予農業產業的納稅主體較為寬松的納稅政策。第二，工業對農業具有發展帶動作用，同時又是服務業發展的核心和動力，稅源結構在一定程度上對于工業企業存在一定的依賴性，通過加強工業企業的技術創新能力實現產業改造升級，推動高新技術與工業的深度融合，使傳統產業向高附加值產業發展轉型，能夠幫助穩定第二產業在稅源結構中的支撐地位。第三，服務業在我國經濟結構中占比最大，我國服務產業占GDP 總值已連續5 年超過50%以上，在培育新型戰略化產業，圍繞人工智能、生物制藥等方面，相關部門要建立完善的技術發展專項補貼，政府要構建協調產業差異，落實科學發展戰略為核心的稅源結構管理體系建設，對于不斷提升第三產業在稅源結構中的比例，擴寬我國第三產業稅收來源，培養效益型稅源具有重大意義。

（二）強化稅收政策引導產業優化，均衡地區稅源

政府將稅收監管作為調控三大產業結構的主要手段，對于不斷優化產業結構，均衡地區稅源有重大意義。基于當前地區稅源結構失衡的問題。政府及稅務相關部門，應從以下方面進行定向引導。

第一，通過加大對公共服務體系的投入力度，帶動地區經濟發展。為此政府和相關部門要大力發展如交通、醫療和教育等類型的基礎設施建設，地區的公共服務體系是首要發展方向，相關稅務部門可在《指導意見》的指引下重點聚焦西部地區，大力實施有利于高新技術產業的稅收政策，例如對遷入的高新技術企業實施稅收返還、稅收減免、引進高新特專人才等舉措，實現原有傳統產業的改造升級，促進技術創新和產業發展相互融合共同進步，不斷提升西部第三產業發展的競爭力，提升西部第三產業的稅收水平，從而不斷引導優化西部地區稅源結構。第二，強化稅收政策的宏觀調控，實現地區稅源結構優化。企業的發展影響稅收與稅源的均衡，為此政府及相關單位要通過實行地區差異化的稅收減免或者降低相關稅負，合理設置稅目、稅種等手段幫助地區產業形態的提檔升級。在東部地區鼓勵將高新技術產業引入第一、第二產業發展之中，優化三大產業間均衡占比，對整個產業結構進行優化和完善。

（三）提高中小企業扶持力度，培養潛在稅源

在培養潛在稅源時，政府需要幫助中小企業獲得更好的生存和發展的空間，降低地方稅源流失嚴重的問題。扶持中小企業是發展和增加稅源的有效途徑，國家對中小企業的扶持力度應當進一步提升要兼顧科學性及創新性。

第一，在宏觀層面上培養潛在稅源需要以科技型、創新性企業為導向，提高中小企業扶持力度上相關政策應該向“專精特新”方向傾斜，如引導高校、科研等機構開放科研儀器、實驗室等設備使用權限；鼓勵中小企業通過投入研發提升生產技術水平；建立中小企業知識產權保護體系，利用技術創新實現經濟高質量發展，進而使潛在稅源不斷壯大形成納稅稅源。第二，在微觀層面上各地政府應該加快出臺紓困幫扶政策，提升財政專項資金的使用效率，放寬專項資金的審批手續、擴大覆蓋范圍和加強政策的從嚴審核力度。與此同時政府應當大力推進并構建小微企業信用平臺，利用政府公信力為中小企業背書，提升普惠金融信用貸款優惠政策，構建直接補助和績效獎勵認證體系，進而帶動融資擔保機構擴大中小企業的擔保業務規模，最終撬動社會資金為中小企業發展注入活力。

（四）完善監督和集中管理方法，提升專業化水平

隨著稅收監管難度的不斷提升，稅務機關要充分發揮稅收職能效力，不斷提升稅源建設道路上的專業化管理水平，為升級稅收征管模式以及完善監管和稽核體系保駕護航。

第一，國家稅務總局要統籌建設全國性質的稅源信息共享大數據中心，進一步加大對納稅主體的征管力度，提升稅源信息質量。當前我國稅源復雜多樣、類別繁多，通過大數據信息平臺這樣一個載體，以中央高層的頂層設計為核心，垂直到各省市地級，各省市地級間橫向互通，能夠將多元化稅源整合到一起，進一步落實“挖潛堵漏”，強化漏征漏管現象，通過加強稅收監管能夠有利于實現信息互聯、資源共享和聯合辦稅，也能盡可能避免稅源背離現象，在保證稅源信息質量的同時大大提升稅源建設的效率。第二，實施稅源的分類監督管理，能夠讓政府和稅務機關針對不同行業進行深度監管，從而完善稅收監管不到位的現實問題，在實施行業分類時，政府和稅務部門應當督促稅源規范核算，通過橫縱對比強化納稅申報的真實性和準確性，對于部分零散稅源，政府和相關部門可根據納稅主體特征將其劃分為固定業戶、集貿市場經營戶和臨時經營戶三類并設置差異化的辦法管理，對于關、停、轉和掛靠等類型的非正常戶，要加強監管，定期清理。