全國統一大市場視域下區域市場一體化的法治邏輯與優化路徑※

○劉晨希

1.西南政法大學中國農村經濟法制創新研究中心 重慶 401120

2.西南政法大學經濟法學院 重慶 401120

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，要構建高水平社會主義市場經濟體制，需要推進全國統一大市場建設，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）中指出，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作。就此來說，建設全國統一大市場并非一蹴而就，其應遵循“區域—全國”的漸進式路徑，優先開展區域①就主權國家范圍內的區域現象而言，法學視野中的“區域”概念主要是指一定行政區劃中的地域空間單元和跨行政區劃的地域空間單元的有機集合體，本文中的“區域”概念亦持此觀點。參見公丕祥：《區域法治發展的理論分析》，法律出版社，2020，第125頁。市場一體化建設，充分發揮區域市場一體化的示范引領作用，從區域市場一體化逐漸邁向全國統一大市場。同時，《意見》進一步指出，構建全國統一大市場，需要充分發揮法治的引領、規范和保障作用。故此，推進區域市場一體化亦應當在法治的軌道上運行。

從當前學界的研究來看，經濟學界對區域市場一體化的研究成果較多，法學界則主要體現在經濟法學層面有關區際利益分配、宏觀調控等方面的研究，以及憲法學與行政法學層面有關區域協作立法、區域發展權等方面的研究。這些有關區域市場治理問題與對策的探討，對區域市場一體化發揮了重要的促進作用。就法學界的研究成果而言，現有成果多從宏觀的區域協調發展框架出發對區域市場進行附帶性討論，針對區域市場一體化的體系化研究還有待深入。有鑒于此，本文擬以法治尤其是經濟法治為視角，從區域市場一體化的法治邏輯著手，梳理區域市場一體化的法治堵點，并基于問題提出如何優化區域市場一體化的法治進路，希冀對完善我國區域市場一體化的法治保障體系有所助益。

二、區域市場一體化法治邏輯的時代要義

在中國式現代化進程中推進區域市場一體化，一方面，需要“以人民為中心”構建高水平社會主義市場經濟體制，通過貫徹新發展理念構建新發展格局，維護區域整體利益，破除區域發展不平衡不充分的矛盾，這是區域市場一體化必須遵循的制度邏輯；另一方面，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，就必須通過法治為前述目標的實現提供支撐與保障，消弭區域市場中政府與市場、公平與效率、自由與秩序等“二元”沖突。

（一）以人民為中心的區域市場一體化需要法治保障

構建高水平社會主義市場經濟體制，必須堅持和完善社會主義基本經濟制度。中國特色社會主義市場經濟體制是我國區域市場一體化的底層邏輯，其要求在我國市場發展過程中始終以人民為中心，最終實現全體人民共同富裕的中國式現代化目標，這與以人民為中心的中國特色社會主義法治不謀而合②關于以人民為中心的中國特色社會主義法治的相關論述，可參見李芳、陳慧：《以人民為中心:新時代中國特色社會主義法治建設的理論之核與實踐之維》，《理論探討》2019年第2期。。在區域市場領域，以經濟法為基礎的市場經濟法治將人作為其本源和目的，旨在克服資本意志對人的異化和物化所導致的人的分化，共生與和諧是其應有之義。

一方面，市場經濟法治中的共生，要求區域市場中的社會強弱勢群體互利共生，以實現利己與利他的統一。區域市場一體化需要兼顧省際市場、中心城市市場與周邊城市市場、城市市場與周邊鄉鎮市場的共同發展，最終實現區域大規模市場融合共生。在這一過程中，需要消弭地方政府失靈、地方市場失靈等妨礙區域共生的因素。通過金融財稅的立法政策制定、公平競爭審查制度的實施、反不正當競爭執法等法治手段，可以對地方市場分割、地方保護主義等問題進行“量體裁衣”的治理，以實現區域內各地政府與市場之間、本地政府與市場之間共生的旨歸。

另一方面，市場經濟法治中的和諧，要求區域市場中強弱勢主體的平等和諧，將人的利益差別和利益分化限制在合理區間內。區域發展中的市場一體化涉及整體的人與社會經濟的和諧，其既是建設全國統一大市場的基礎性支撐，又是實現全體人民共同富裕的內在要求。法治尤其是經濟法治在于追求一種“從資源配置到財富分配，從調整手段到調整目標的和諧”。通過競爭法治、金融法治、財稅法治等法治手段，可以促成區域內初次分配、再分配、三次分配的基礎性制度形成，從而推動城鄉間基本公共服務均等化，使全體人民能夠共同享受改革發展成果，最終達到區域市場內個體與整體的和諧。

（二）貫徹新發展理念的區域市場一體化需要法治推動

進入新發展階段，必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念成為我國經濟高質量發展的指導原則，其要求區域市場一體化乃至全國統一大市場建設的全過程都要貫徹新發展理念。在深化改革與依法治國的全面推進下，我國法治建設亦需融入新發展理念，形成促進全面協調發展的“發展導向型法治”，進而保障在區域市場一體化的建設過程中貫徹新發展理念。法治對區域市場中新發展理念的保障作用可以從“問題—手段—目的”的框架予以闡釋。

首先，從區域市場一體化的問題視角來看，面對某一區域多層次、多領域市場發展的不平衡問題，需要通過協調發展理念解決城鄉市場、收入分配、地方壁壘等區域市場發展不平衡問題，而金融、財稅、計劃等領域的法治手段無不彰顯著協調發展的理念。

其次，從區域市場一體化的路徑及手段視角來看，創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念都在回應區域市場“如何一體化”的發展問題，財稅激勵、金融調控、綠色金融、外商投資目錄等手段亦為前述發展問題提供了法治路徑與方向，同時也推動了區域市場一體化目標實現。

最后，以人民為中心作為區域市場一體化的底層邏輯，其最終目標在于實現共同富裕。共享理念是共同富裕的應有之義，其要求處理好統一性與各地發展能力差異性之間的辯證關系，保障市場中各類主體的發展權。而共享發展亦是法治追求的目標，通過競爭政策、金融調控、財稅支持等法治激勵手段“做大蛋糕”；并通過法治協同、轉移支付等制度，在注重地方差異性的思路下“分好蛋糕”，使得各類主體能夠充分共享改革發展成果，推動共同富裕目標實現。

（三）實現整體利益協調的區域市場一體化需要法治支撐

推進高質量發展，需要促進區域協調發展，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。區域市場一體化建設旨在解決區域間市場不協調問題，而市場分割、地區壁壘、產業結構趨同等問題作為區域市場不協調的誘發因素，其對策的探尋都旨在協調一種利益——區域內社會經濟的整體利益。在區域市場一體化的建設過程中，法治不僅要為局部性及個體性問題提供法治保障，更需要為全局性與公共性問題提供法治對策，以實現市場經濟條件下區域社會整體利益的協調。以整體利益的視角觀之，法治可以重點從“一對主體兩對價值”來回應區域市場整體利益協調的訴求。

一是區域市場主體與政府主體的協調。市場與政府是區域市場一體化建設中的一對基礎且關鍵的主體。區域市場一體化要求通過法治手段維護市場中的弱勢群體，防止市場強勢主體市場行為的異化，實現區域市場公平競爭，構建區域內自由公平的有效市場；同時，政府的調控與規制既要合乎“法度”，也要保持“適度”，樹立限制禁止與激勵促進相結合的規制思維，打造精簡高效的有為政府。

二是區域市場公平與效率的協調。區域市場一體化并不是區域發展的平均化，而是差異化與一體化的有機統一，其實質在于促成不同地方市場之間比較優勢最大化。這就需要通過財稅政策、產業政策、競爭政策等法治手段，均衡地區間收入分配與調節產業結構，將區域中的兩極分化控制在合理的范圍內，以合乎實質公平的要求；而公平價值的實現亦會進一步促進區域市場要素流動及利用的效率，實現公平與效率的統一。

三是區域市場自由與秩序的協調。打破“行政區經濟”、暢通區域內要素流動的渠道，促成區域市場由小到大、由大到強的轉變是區域市場一體化的旨歸。一方面，打破“行政區經濟”的沉疴，地方市場才能不斷擴容為區域大市場，使市場主體運營的自由空間擴大；另一方面，區域內地方市場間的聯結不僅是對市場空間的簡單擴充，還要求地方政府間通過法治協同維護更大范圍的市場秩序。

上述訴求可以通過立法明晰區域整體利益價值，通過市場執法、司法及時調整與規制區域惡性競爭行為與地方保護主義，協調各地方經濟關系與利益沖突，促使各地方市場發展符合區域整體市場協調發展的需要，實現區域市場中市場與政府、公平與效率、自由與秩序三對關系的有機統一。

三、區域市場一體化法治建設實踐檢視

構建全國統一大市場，需要深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。《意見》指出，建設統一要素市場、破除地方行政壁壘、構建統一市場監管機制是建設統一大市場的重點領域。從區域市場一體化的場域來看，我國當前的法治體系在前述領域中還存在不同程度的失位、缺位情形，不僅無法為區域市場一體化提供應有的制度動力，還可能進一步加深地方市場分割的態勢。

（一）區域要素市場構建的規則保障不充分

相對于基本成型的統一商品市場，我國統一要素市場的培育還較為滯后。要素市場化配置是構建全國統一大市場的底層構架。從區域層面來看，深化區域要素市場化配置改革，構建區域統一的要素市場，是區域市場一體化的基本前提。而區域市場規則保障不充分是阻礙區域統一要素市場形成的法治問題之一，具體而言：

一是區域勞動力要素市場中，城鄉勞動力流動、跨區域人才市場化配置等規則不完善。一方面，各地通過降低社保繳納年限、取消落戶限制等措施不斷放寬落戶條件，但對于農民等普通勞動者的落戶限制仍然較多。譬如，《H市居住證積分管理辦法》規定滿100分即可落戶，而高中以下文化的農村勞動者僅“文化程度”一項就比本科學歷的勞動者少50分。此外，城市中基本公共服務與常住人口脫鉤，地方政府在住房政策、中小學教育等方面對農村人口設置隱形門檻，導致農業轉移人口難以市民化。另一方面，區域間人才市場化配置規則不完善。各地人才流動的政策規則缺乏銜接，制約人才流動的學歷、身份等政策障礙仍然存在。譬如，同處于一個區域規劃③本文中的“區域規劃”是指以京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈為代表的國家級區域規劃。，《T市引進人才落戶實施辦法》將本科生年齡設置為40 周歲以下，而《B 市引進畢業生管理辦法》則將本科生年齡限制在26 周歲以下，顯然不利于兩地人才的雙向流動。

二是區域土地要素市場中，農村土地流轉、跨省域土地市場化配置等規則不完善。一方面，城鄉土地利用的二元色彩仍然較為濃厚。盡管新修訂的《土地管理法》完善了閑置土地利用、集體經營性建設用地入市等內容，但其仍以單向的城市化服務模式為主，只有少量農村集體經營性用地能夠入市，大量閑置的農村宅基地仍未被充分利用。另一方面，我國跨省域土地要素流動限制較嚴，行政化配置因素較多。譬如，《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑實施辦法》中規定，跨省域城鄉建設用地增減掛鉤指標流轉僅限于深度貧困地區及對口幫扶省份之間。同時，各地指標流轉多采用政府指導價，亦不利于市場化配置。譬如，自2011年至今，C市“持證準用”的指標交易指導價一直為每畝30 萬元人民幣。

三是區域資本要素市場中，地方金融政策、區域多層次資本市場及協同開放等規則不完善。一方面，地方部分金融支持類政策規則有失公允。從各省（市）發布的《促進地方法人金融機構加快發展的若干意見》《關于促進金融業加快發展若干措施》等地方金融政策文件來看，地方國有金融機構普遍被給予更大的政策支持，使得地方中小型金融企業生存空間受到限縮。另一方面，適應“雙循環”發展的區域資本要素市場規則亟待補強。在“雙循環”新發展格局建設背景下，既要完善區域多層次資本市場規則體系，又要建立統一的區域市場開放規則體系。而當前我國區域多層次資本市場規則體系尚不完善，如《區域性股權市場監督管理試行辦法》規定，當前的區域性股權市場只能為所在省內的企業證券業務提供金融服務④《區域性股權市場監督管理試行辦法》第三條第一款規定：“區域性股權市場是為其所在省級行政區域內中小微企業證券非公開發行、轉讓及相關活動提供設施與服務的場所。”，一定程度上限制了地方市場的拓展。同時，當前區域市場開放規則的協同程度不高，難以形成制度型開放的區域合力。譬如，在同一區域規劃內的地方自貿區規則中，部分創新開放政策僅適用于本組團，在本省（直轄市）范圍內推廣需部委授權，更難以在該區域內復制推廣。

四是區域技術要素市場中，技術要素市場化配置、技術要素跨區域流動支撐等規則不完善。一方面，技術要素的市場化配置水平不高。從實踐來看，不難發現《促進科技成果轉化法》《某某省（市）科學技術條例》等科學技術領域的法律及地方性法規還帶有較濃的行政色彩⑤當前科技成果仍沿用一般“國有資產”的管理思路，采取“評估+備案”的管理方式，難以形成市場化的定價模式。。盡管2021 年修訂的《科學技術進步法》明確規定了市場配置的決定性地位，但PPP、政府購買等市場化工具在實踐中的運用程度仍然不高。另一方面，金融、知識產權等領域的區域規則支撐不足，促使跨區域科創類風險投資、技術成果流動的規模增長緩慢。譬如，前述《區域性股權市場監督管理試行辦法》將金融服務的范圍限制在省內，這意味著跨省級行政區域的技術轉移難以獲得金融支持。此外，當前區域間知識產權獲權、用權、維權全鏈條保護規則體系尚不健全，區域知識產權保護的協作水平不高，進一步削弱了區域技術要素流動的積極性。

五是區域數據要素市場中，公共數據開放共享、數據市場交易規則不完善。一方面，數據孤島現象普遍存在。當前，各省（市）的《公共數據條例》《政府數據開放共享條例》等地方數據立法相繼制定，地方政務開放平臺、公共數據共享平臺逐步建成，但由于缺乏統一的中央立法及區域性立法推動，我國各級政府間、各公共事業單位間的數據孤島現象仍然存在。各級部門、各單位間對數據多采取有選擇、有限制的開放。另一方面，數據要素市場化配置不足。在當前數據要素交易市場的建設中，各區域數據交易平臺所設置的數據交易標準、規則迥異，如《S 市數據交易場所管理實施暫行辦法》《G省數據流通交易管理辦法（試行）》等數據交易規則都僅涉及本省（直轄市）行政區，同一數據產品無法在不同區域的平臺直接進行交易，導致數據要素跨地域流動還需在轉換格式上增加額外成本，不利于數據要素跨區域流動。

（二）對地方政府無序競爭行為的規制不足

1.地方政府無序競爭行為導致區域壁壘。相對于國際貿易壁壘的影響，省際貿易壁壘對全國統一大市場建設的沖擊更加強烈，在區域市場一體化的場域亦是如此。一方面，在產業政策導向下，地方政府間將產業政策作為行政性壟斷的工具，嚴重扭曲區域市場機制并形成區域壁壘。政府在制定產業政策的過程中容易受到地區利益團體尋租的影響，從而通過產業政策的內容設計排斥其他廠商進入地方市場。譬如，部分地區制定的汽車補貼政策，僅給予本地經營者優惠政策或消費券僅適用于本地經營者商品，從而限制、排斥外地汽車企業的競爭。同時，在政績考核的壓力下，地方政府基于追求預算最大化的目標，可能通過采取向本地企業加大補貼、融資等政策手段，以求擴大以增值稅和企業所得稅為主的稅基從而增加地方的財政收入，這亦加劇了政府的信用擴張并阻礙了資本和要素跨區域流動。另一方面，地方政府對當地司法與執法的不當干預會鞏固地方壁壘。地方法院受地方政府影響，為維護局部利益可能在立案、上訴、執行等環節對外地法院設置障礙。譬如，基于地方政府經費控制的壓力，地方法院往往不執行經濟效益高的地方企業的不利判決或仲裁裁決；通過本地司法跨地拘押與本地重點保護企業有糾紛的當事人；對不利于本地經濟發展的案件推諉或拒絕立案；等等。

2.無序競爭行為規制不足加劇市場分割。當前針對政府無序競爭的規制體系尚不完善，進一步加劇了區域市場分割態勢。公平競爭審查制度作為當前規制政策惡性競爭、行政性壟斷的重要手段，其內容的健全及有效實施是破除區域行政壁壘的必要前提。一方面，公平競爭審查制度本身仍不完善。自2016年國務院實施公平審查競爭制度以來，各地對市場政策文件的增量與存量進行了有效清理。但隨著實踐的深入，公平競爭審查制度中自我審查效果不佳、審查范圍受限等問題逐漸暴露出來，一些地方甚至存在以領導意志代替審查結果的現象，嚴重影響了公平競爭審查的效果。雖然新修訂的《反壟斷法》第五條正式明確了“建立健全公平競爭審查制度”，但其僅是對公平競爭審查制度的原則性規定，并未對公平競爭審查制度的窠臼進行破除。另一方面，公平競爭審查制度在區域實施層面衍生出了新問題。傳統的公平競爭審查多在各省、市等地方層面進行，各地可以依據地方具體情況在《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的審查標準下制定地方標準。在區域協調發展戰略的推進下，涉及區域一體化發展的相關市場政策日益增多，一個區域性政策的制定往往涉及多個省級行政區，如同一區域規劃內，在A省、J省、Z省政府發布的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的實施意見》中，其公平競爭審查的標準皆與國家標準保持一致，而三省在社會、經濟、文化等方面皆存在差異，若直接采取統一的審查標準，可能會“誤傷”正常的地方市場政策，從而阻礙區域整體市場的發展。此外，區域公平競爭審查中的第三方評估機制有待完善。當前，處于同一區域規劃內的各省、市之間的第三方評估機制尚未實現協同，如在第三方評估的主體遴選標準、專家數據庫共建、交叉互評、結果互認等制度建設上仍處于初級階段，導致同一區域規劃內不同地方間市場政策的互通性與聯動性較差，不利于區域市場一體化發展。

（三）區域統一市場協同監管機制尚未健全

區域市場一體化作為區域協調發展戰略的重要內容，區域協同是其應有之義，就此來說，建立高度協同的市場監管體系是區域市場一體化的內在要求。無論是區域各類要素市場問題，還是區域市場間行政壁壘問題，這些問題的解決都涉及多個省（市）級行政區監管立法、執法等要素的協同配合。《意見》主要從協同監管立法、協同監管執法、多元協同監管三個層面對市場統一協同監管體系進行了布局，結合區域實踐來看，當前區域市場協同監管機制尚未健全。

區域市場監管立法層面，其問題主要體現在區域監管規則體系不完善、區際協議落實難等方面。雖然新修訂的《立法法》對區域協同立法領域進行了重要的制度補白，即在法律上賦予地方跨行政區域的立法權限⑥參見《中華人民共和國立法法》第八十三條。，但區域協同立法的具體范圍、區域協同立法機制、區際協議的法律效力等問題仍未得到制度上的明晰。譬如，當前大部分區域的協同監管執法缺乏統一的規則支撐，尤其是缺乏統一的程序規則，這就導致區域協同監管執法時不僅需要組織層面耗費時間，還需在程序銜接與沖突上耗費額外的成本。區際合作協議作為區域間協同監管的重要文本依據，尚未得到《憲法》《地方組織法》及《立法法》上的權力正當性賦予，僅是一種協商民主形式。由于缺乏法律的拘束力，區際合作協議在實踐中多依賴地方政府間的科層關系及信任進行維持。

區域市場監管執法層面，其問題是區域市場監管執法尚未形成常態化的運行機制。究其原因，一方面，雖然各地的《區域規劃綱要》及相關區域政策文件對區域協同執法皆有涉及，但這些文件并無法律上的約束力，當前區域市場的執法協同多依賴于區域間的聯席會議、專項整治行動等臨時性的合作形式。譬如，在京津冀協同執法實踐中，即使北京、天津、河北三地已經簽署了多項合作協議，但各自為政的現象仍然普遍存在，京津冀能源市場執法僅停留在聯動執法層面，無法實現執法協同。另一方面，區域市場執法缺失責任及救濟機制。區域協同執法會涉及各地方利益的再次分配，這意味著其在落實過程中仍會面臨地方保護主義的阻攔。在缺失責任及救濟機制的情形下，地方政府缺乏矯正的積極性，而區域性協調小組亦無監督和協調的實權，區域市場協同執法難以有實質性推進。

區域市場多元監管層面，其問題是區域市場監管中多元主體參與及多元手段運用不足。一方面，區域市場中多元主體參與的監管機制尚未形成。在區域市場協同執法機制尚不完善的情形下，政府外的社會力量可以通過監督評議等形式對區域市場監管領域進行補缺。但在當前區域市場中，行業協會商會、媒體、消費者、公眾等多元主體尚未與政府監管部門形成監管合力，單一的政府監管力量難以滿足區域市場的監管需求。另一方面，區域市場的監管手段較為單一。在數字化時代，各類傳統市場行為在新業務、新場景中呈現出新形態，數字技術極大增加了市場行為的跨區域性和復雜性，金融科技、數字平臺等場域中不正當競爭行為愈加隱蔽。當前我國市場監管與前沿新技術融合的水平不高⑦2022 年3月15日，國家市場監督管理總局出臺的《“十四五”市場監管科技發展規劃》中指出，我國市場監管與前沿新技術的融合程度仍然偏低，監管科學化、精準化、智能化水平有待提升。，尤其是跨行政區市場的信息數據未實現共享聯通，聯合執法時仍采取較為低效的線下突擊檢查，難以匹配市場發展的步伐從而產生監管空白。

四、區域市場一體化法治建設的優化路徑

區域市場一體化不僅事關全國統一大市場的順利建成，更涉及“雙循環”新發展格局這一宏偉藍圖的實現，而法治通過發揮其獨特的引領、規范及保障功能，可以為前述目標的實現鋪設堅實的制度軌道。要充分發揮法治在區域市場一體化建設中的保障促進作用，可以從建立區域統一市場規則體系、確立競爭政策基礎性地位、完善區域多元協同監管機制等方面著手優化。

（一）以統一規則體系為基礎推進區域要素市場建設

統一的市場規則是構建區域統一要素市場的基本前提，通過完善區域統一市場規則體系，為區域各類要素市場建設提供統一的規范指引。

一是完善區域統一勞動力要素市場規則。一方面，要持續深化戶籍制度改革。優化農民工等普通勞動力的落戶規則，完善社保繳納年限、居住年限為主的積分入戶制度；剝離依附于戶口的各類差異化福利保障，推動區域基本公共服務均等化，在教育、醫療等方面對外來人口提供均等化待遇，促進農業轉移人口市民化。另一方面，完善區域人才流動規則，提升區域勞動力市場化配置水平。區域間政府要加強人才政策互聯互通，減少惡性人才競爭與政策干預。譬如，歐盟針對科技人才跨成員國流動設計了“資金跟隨研究人員”（Money follows Researcher）規則，即某一研究人員的資金并不會因為其離開所在的研究機構或國家而中斷，而是會隨著該人員的流動一同轉移。這一做法有效地促進了科研人才在歐盟內跨區域流動。我國區域間亦可以通過人才政策協同，探索“人才政策跟人走”的人才規則。此外，需要進一步暢通區域人才公開招聘渠道，統一編制區域性的緊缺人才目錄，探索勞動力“戶口不遷、關系不轉”的人才柔性流動機制，逐步健全跨區域人才使用機制。譬如，在2022 年12月頒布的《廣州市勞動力要素市場化配置改革行動方案》中，即對粵港澳大灣區人才一體化管理機制、跨區域人才職稱評定銜接、戶籍準入年限同城化等內容作出了規定。

二是完善區域統一土地要素市場規則。一方面，加快出臺《農村集體經濟組織法》，進一步完善農村集體經營性用地入市制度，通過建立統一的集體土地入市標準，探索集體經營性建設用地入市增值收益分配機制。同時，總結地方經驗以完善農村土地利用規則，進一步盤活農村閑置宅基地。另一方面，通過探索耕地指標跨區交易機制，推動存量建設用地市場化。同時，在跨省指標調劑中引入競爭性價格機制，加快探索建立跨區域統籌用地指標的管理規則。美國的土地發展權轉移與交易（Transferable Development Rights，TDR）制度有積極的借鑒意義。TDR是指“土地所有者將發展權的一部分或全部通過市場機制轉讓或出賣給他人，發展權在讓渡出的土地上作廢，而在受讓地塊上可以與其已有的發展權累積，以獲得更高的土地開發強度”。該制度有效促進了美國國內土地要素跨區域的市場化交易。TDR在我國的一種類似實踐就是重慶的地票制度⑧地票是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地等農村集體建設用地經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。重慶地票70%以上來源于渝東北、渝東南“兩群”地區，90%以上使用落在了主城都市區，其在推動農村土地要素市場化、促進區域協調發展等方面發揮了積極作用。，但當前還停留在重慶市行政轄區內試點階段。故此，可以進一步考量在符合條件的區域推行地票制度，實現區域內“遠距離、大范圍”的城鄉建設用地空間統籌，加速消弭城鄉土地要素市場的“二元”縫隙，提高區域土地要素利用水平。

三是完善區域統一資本要素市場規則。一方面，加快探索建立跨區域統籌用地指標的管理規則，通過公平競爭審查制度預防與糾正扭曲競爭的地方金融獎補政策，填補區域市場中的“金融政策洼地”。另一方面，健全適應“雙循環”發展要求的區域規則體系，構建廣覆蓋、多層級的區域資本市場。從國內大循環的視角觀之，需要加快落實注冊制改革，進一步完善區域性股權市場，探索股權跨區域交易規則。可以借鑒美國OTCBB、英國OFEX等場外交易市場經驗，通過區域證券托管登記、投資者保護標準、掛牌審核、信息披露等規則的統一，率先在成渝地區建立西部股權交易中心，以成渝為試點逐步涵蓋云南、貴州、陜西等西部周邊省份。以國內國際雙循環的視角觀之，還需要考慮通過區域金融協作銜接國際規則。例如成渝雙城經濟圈的相關實踐即是一個良好的區域樣本，成渝在推動兩地金融政策共同制定、金融項目共同推進、金融試點共同建設的基礎上，通過制度型開放共建區域信用政策法規制度和標準體系，精準對接CPTPP、RCEP、DEPA 等國際經貿規則，為“一帶一路”提供多元化的金融服務。

四是完善區域統一技術要素市場規則。首先，要貫徹落實新修訂《科學技術進步法》中的市場化配置原則，基于市場化原則調整《促進科學成果轉化法》及各地的《科學技術條例》，深化科技成果轉化改革，對PPP、政府采購等市場化工具運用的內容進行補強。其次，區域間要加強科技成果市場化改革的協作，依托區域統一資本市場，為技術成果跨區域流動提供科創金融服務。如在歐盟《增長與就業伙伴計劃》下建立的歐洲企業網絡（Enterprise Europe Network，EEN），為中小企業的技術跨區域轉移提供研究與技術開發資金等金融支持，有效促進了歐盟技術要素的跨區域流動。成渝共建的西部金融中心通過“債權+股權”“銀行+創業投資”等創新規則為科技型中小企業提供跨區域的金融服務，有力提高了成渝技術要素跨區域流動的積極性。最后，要建立健全區域知識產權協作規則，提升區域整體的知識產權保護水平。譬如，2022年7月長三角三省一市共同發布的《長三角生態綠色一體化發展示范區知識產權保護聯動協作辦法》中提出，通過加強跨區域知識產權行政管理、聯動服務、聯動執法等措施提升長三角知識產權保護的整體水平。

五是完善區域統一數據要素市場規則。一方面，加快構建我國公共數據開放共享規則，推動公共數據開放標準化、集成化、清單化。美國在2019年通過的《開放政府數據法案》中規定，各聯邦部門應當建立專門的數據治理機構，并設置首席數據官和首席數據官委員會，由其負責全面梳理數據清單、統一數據公開標準，以及跨區域跨部門的公共數據開放共享等事務。我國可以探索政府部門、公共事業單位層面的首席數據官制度，由其專門負責細化各級各部門的數據開放目錄、推動跨區域公共數據共享平臺的完善，以破除各級部門、各事業單位間的數據孤島。另一方面，完善區域數據要素市場化配置規則，在《數據安全法》《個人信息保護法》為核心的法治框架下，區域可以率先探索數據權屬界定、數據定價等標準規范。歐盟在2020 發布的《數據戰略》中提出構建歐洲單一的數字市場，其以行業為區分標準創設了9個共同的數據空間⑨具體包括工業（制造業）數據空間、綠色政務數據空間、移動性數據空間、健康數據空間、金融數據空間、能源數據空間、農業數據空間、公共管理數據空間、技能數據空間。，對各行業的數據收集標準進行了統一規定，有效促進了數據要素在各成員國之間流動。我國可借鑒歐盟經驗，通過分行業、分區域先行對統一數據交易標準、統一數據交易模式等重難點問題進行試點，以區域性共同的數據空間為基點，逐步構建全國性共同的數據空間。此外，應加強區域數據質量標準建設，通過不同區域的數據質量標準互聯互通，推進區域數據要素質量標準的統一和同步，以此促進區域數據資源體系架構統一對接，從而推進跨區域、全球化大數據交易所建設。

（二）以競爭政策為導向規范區域政府主體競爭行為

區域市場一體化建設需要明確競爭政策基礎性地位，強化競爭政策的作用。歐盟在成立之初即確立了競爭政策的主導地位，其通過反壟斷、合并審查、國家援助等手段，消除各區域排除、限制競爭的協定，有效保證了歐洲統一市場的自由競爭和互相開放。競爭政策基礎性地位包括兩個方面的內容：競爭政策涵蓋競爭立法、司法、執法，以及他們之間的關聯關系與共振效果；基礎性地位則指我國各類經濟政策的制定與實施，原則上都需要經過競爭評估才可以出臺實施。當前，地方政府應由“產業政策”導向轉向“競爭政策”導向，同時通過完善區域公平競爭審查制度，加快推進跨行政區法院的建設，以矯正地方政府間的無序競爭行為。

一是要明確競爭政策基礎性地位。首先，需要完善競爭政策實施的體制機制，即完善產業政策的事前、事中、事后全鏈條監管。一方面，發揮事前公平競爭審查的作用，對產業政策的制定進行有效評估；另一方面，通過行政性壟斷規制，強化對地方保護行為的查處與破除。其次，要改革地方政府官員的政績考核方式。在我國經濟進入高質量發展的時代背景下，應當改革以地方產值及財政收入為單一標準的增長主義考核體系，建立適宜區域整體發展又兼顧地方經濟增長的指標體系、業績考核評價體系，將競爭政策實施、區域市場環境、市場聯通、市場協作等因素納入指標體系。最后，對于地方政府借用地方執法、司法之手進行惡性競爭的問題，需要貫徹落實《反壟斷法》中關于行政性壟斷的條款，完善競爭法律對此類政府行為的監督與懲處。

二是要完善公平競爭審查制度。首先，對于公平競爭審查的整體框架，需要完善《實施細則》，解決當前公平競爭審查制度存在的自我審查效果不佳、審查范圍較窄等問題，并最終建立起“內部控制＋外部控制”的公平審查實施機制。其次，需要完善區域層面的公平競爭審查制度。在審查對象上，要將區域性的市場經濟政策囊括到審查范圍內，同時對區域內新型市場行為進行梳理，以進一步明確“與市場主體經濟活動”相關政策的判定標準。在審查標準上，需要構建“統一化＋差異化”多層次的區域公平競爭審查標準，使其既能滿足區域整體發展需要，又能兼顧地方差異化發展要求。譬如，《歐盟運行條約》中區域援助政策審查的豁免制度即對不同區域的發展因素進行了考量，在審查嚴重落后地區、促進區域間共同利益、促進特定地區或行業發展等情形的區域政策中，相關區域政策審查的嚴格程度與涉及區域的經濟發展水平掛鉤。基于此，在《實施細則》豁免制度的基礎上，可以進一步細化如區域援助、基本公共服務保障等區域適用豁免領域，建立類型化、差異化的豁免標準。在審查模式及審查評估上，要大力發展區域集中聯合審查模式，推動建立區域間第三方評估和交叉互評互認機制⑩譬如，成渝兩地于2020年率先開展了公平競爭審查工作第三方交叉互評工作，實現“評估內容、評估方法、評估標準、評估結果”的“四統一”。，互通區域性新型、疑難案件裁量標準，建立健全區域統一市場評價指標體系。

三是推進跨行政區法院建設。2023年《最高人民法院工作報告》中明確指出：“加強跨行政區劃法院建設。”統一市場建設程度較高的域外國家的跨行政區劃法院建設現象較為普遍。譬如，單一制的英國較早地通過設置巡回法院來應對地方權力對司法的干預，其郡法院的設置亦獨立于地方政府；聯邦制的德國的16 個州對應著25 個州高等法院。當然，前述國家對跨行政區劃法院的設置初衷可能不盡相同，但其在避免地方對司法干預、保護司法公正、促進統一市場層面上有積極的促進意義。在不影響我國當前司法體制的前提下，可以考慮在跨區域知識產權法庭、成渝金融法院等實踐經驗基礎上，率先在長三角、粵港澳等發達市場區域設立區域巡回法院機制，統一處理區域內的競爭案件，以增強區域司法、執法體系的獨立性。

（三）以協同理念為指引構建區域市場多元監管機制

完善區域市場協同監管立法體系及其機制。一是補強區域監管規制體系。新修訂《立法法》賦予了地方跨區域的立法權限，基于此，可以加快推進區域統一監管規則的制定，通過明確區域執法主體、執法程序、主體責任等方面的內容，以增強區域市場監管制度的穩定性與可預期性。同時，在區際協議效力未獲得法律確認的現狀下，可以通過區域協同立法對區際協議中較為成熟、影響重大的內容予以立法固定，特別是對與地方相關的履行責任等約束機制通過立法予以明確。二是完善區域協同立法機制。完善的區域協同立法機制是區域立良善之法的基本前提，新修訂《立法法》中強調了區域協同立法工作機制的重要性。一方面，要切實發揮好地方人大在區域性立法中的主導作用。建立地方間人大常態化溝通交流機制，實現人大對區域協同立法的啟動、論證、發布、實施、評估等立法全周期參與，保障區域立法活動的同步推進。另一方面，通過建立區域性的立法協調委員會，賦予委員會對區域內各省（市）立法機關的詢問權。同時，建立交叉備案制度，即同一區域規劃內的地方法律法規除了按照《立法法》的規定進行備案外，還需要向區域內其他省（市）人大常委會進行備案，以減少地區間法律法規的沖突。

構建區域市場常態化協同監管執法機制。在區域聯動執法的基礎上，應加快推動區域執法信息互通、結果互認，鼓勵區域間聯合制定和發布統一的市場監管執法政策及標準。對于金融、知識產權、互聯網等薄弱監管領域，可遵循“專項執法—聯動執法—常態化執法”的漸進路徑，通過聯合開展跨區域專項執法行動，在證據移送、委托調查、聯動執行等層面形成一批跨區域案件合作經驗。同時，積極推進區域市場監管執法案例庫建設，將新型、疑難、對區域有重大影響的市場案例進行梳理收編，充分發揮發達地區市場監管執法優勢，帶動區域滯后地區市場監管執法水平的提升，以此提高區域市場整體的監管執法水平和執法效率。待時機成熟后，可以通過區域協同立法將優秀的執法經驗予以固定，同時在區域協同立法中確立地方政府的執法責任追究及獎懲機制，為區域常態化監管執法機制的建設提供制度支撐。

建立區域市場監管多元協同機制。一方面，要建立區域市場監管的多元主體參與模式。《意見》指出，要建立政府、企業、行業、社會等多元主體共同參與多元治理新模式。在“以人民為中心”的區域市場一體化建設過程中，應當綜合考慮各類市場主體的訴求，吸收多元主體的力量以補強單一政府主體監管，這亦是貫徹全過程人民民主的內在要求。譬如，區域市場一體化程度較高的德國，通過區域網絡及論壇、區域大會、地方工作團隊、聯合會等非正式區域合作機制，為多元主體參與區域市場監管提供了多樣化的渠道。基于此，應當積極推動區域公平競爭審查投訴機制、區域市場案件監督評議機制等制度的完善，以此拓寬多元主體參與市場監管的渠道。通過多元主體監管模式的建立，在完善區域市場監管制度的同時促進區域競爭文化的生成。另一方面，要利用多元化監管手段提升監管水平。加強大數據、云計算、人工智能等技術手段在市場監管科技中的研發應用。各地方政府間需加強監管科技的交流與共建，加快打造區域統一標準的監管科技，避免監管科技“各自為政”從而影響區域市場整體的監管效果。

五、結語

區域市場一體化是我國推動全國統一大市場建設、構建新發展格局的戰略要求。區域市場一體化以“以人民為中心”為底層目標，同時，需要貫徹新發展理念，并維護區域市場的整體利益，法治可以為前述目標的推進與實現提供制度保障。當前，區域市場中的法治困境仍需直面，如區域要素市場構建的規則保障不充分、地方政府無序競爭規則不足、區域統一市場協同監管機制不完善等。故此，需要通過推進區域內統一市場規則的制定，優化區域要素市場化配置，暢通區域要素市場流動渠道；明晰競爭政策基礎性地位，完善區域公平競爭審查制度，推進跨區域競爭法院建設，打破地方保護壁壘；抓住《立法法》修法契機，加快完善區域市場統一監管規則體系，建立常態化的區域市場協同監管執法機制，打造“多元主體參與＋多元手段治理”的區域多元化協同監管模式，為全國統一大市場的建成奠定區域基礎。