加強專項債券償還財務風險管理的措施

馬召雄

摘 要：近年來，隨著我國公共基礎設施領域項目投融資體制機制的不斷改革完善，地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）逐漸成為地方政府投資項目的重要資金來源渠道，在穩增長、擴內需、補短板等方面發揮了重要作用。伴隨著專項債券發行規模和存量專項債券余額越來越大，加強專項債券到期本息風險管理成為一個重要課題，亟須積極采取各項管理措施，提前識別管控到期本息償還風險隱患，切實防范發生專項債券償債違約風險。

關鍵詞：專項債券；償還風險；管理措施

2015年新預算法實施以來，發行專項債券成為地方舉借債務推進公共基礎設施領域項目建設的唯一合法途徑。從近年來的政策成效來看，通過擴大專項債券發行規模，為地方經濟社會發展提質增效提供了資金支持，對各地擴投資、補短板、惠民生領域重點項目建設的支持作用越來越強，專項債券日益成為地方推動經濟社會高質量發展的重要資金來源。伴隨著專項債券發行規模越來越大并逐步進入還本付息期，債券資金使用單位償債壓力不斷增加，加之，由于專項債券項目運營收入來源的多元化，以及收入實現時間與債券本息償還時間不匹配，債券到期本息償還風險管理問題也受到越來越多的關注。

一、專項債券發行使用的背景

2015年以來，按照“開前門，堵后門”的債務管理要求，地方公共基礎設施領域項目融資更加依賴發行專項債券，通過專項債券的杠桿作用撬動了更多的基建項目投資。專項債券逐漸成為地方黨委政府重點領域公共基礎設施項目建設的重要資金來源，尤其為重大區域發展、鄉村振興、生態環保、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域項目提供了重要的資金支持。

二、專項債券的現狀

從目前我國專項債券余額和債券發行規模來看，專項債券發行規模逐年遞增，債券期限逐漸延長，行業領域不斷拓展，債券利息金額越來越大。

（一）債券規模不斷擴大

專項債券已成為當前穩住宏觀經濟大盤的重要抓手，專項債券發行規模呈現出不斷擴大的特點。從全國來看，根據財政部信息公開情況，在2017年-2022年期間，全國各地新增專項債券發行規模分別為7937億元、13527億元、21487億元、36019億元、35844億元、40384億元，年均增長率為42.02%（詳見圖1）。

（二）債券發行期限逐漸延長

按照財政部關于做好地方政府債券發行工作的規定，財政部鼓勵發行更長期限的專項債券，近年來，開始出現了15年、20年和30年期的專項債券。根據財政部網站公開信息情況，在2018年-2022年期間，專項債券平均發行期限分別為6.1年、9年、14.6年、14.2年、15.5年。2022年專項債券平均發行期限較2018年、2019年、2020年、2021年分別延長10年、7.1年、1.5年、1.9年、1.3年（詳見圖2）。

（三）債券利息金額越來越大

按照財政部信息公開情況，2018年，全國專項債券余額為73932億元，平均利率3.52%，測算年均利息支出2602.41億元。2019年，全國專項債券余額為94378億元，平均利率3.55%，測算年均利息支出3350.42億元。2020年，全國專項債券余額為129220億元，平均利率3.50%，測算年均利息支出4522.7億元。2021年，全國專項債券余額為166991億元，平均利率3.51%，測算年均利息支出5861.38億元。截至2022年12月，全國專項債券余額為206722億元，平均利率3.39%，測算年均利息支出7007.88億元，在2018年-2022年期間，專項債券年均利息支出增幅為28.22%。

三、專項債券本息償還管理中的問題

（一）實施方案中項目運營收益測算不精準

一部分專項債券項目由于項目前期準備工作不完善，實施單位為了順利申報發行專項債券，在編制項目實施方案開展運營收益和融資平衡測算評估時，過于樂觀預測了項目運營收益，以達到項目運營收益能夠覆蓋專項債券到期本息償還的目標。

另一部分項目在進行收益測算時，存在低估項目運營成本等情況。以上情況，雖然在專項債券實施方案中實現了項目運營收益和融資平衡的目標，但是，如果進入項目運營期后，一旦項目實際運營收益達不到實施方案中的測算水平，項目運營收益或將難以對債券本息償還提供有力的保障，間接帶來了債券到期本息償還風險。

（二）債券本金到期一次性償還帶來了未來財務風險

根據財政部關于做好地方專項債券發行工作的規定，地方政府在發行專項債券時，可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閑置，防范資金挪用風險。

但是，在編制專項債券項目實施方案時，實施單位往往出于發揮專項債券資金使用效益、緩解債券存續期還款壓力等考慮，從債券本金償還形式來看，各地已發行的專項債券中的90%以上均是到期一次性償還債券本金。到期一次性還款的方式，雖然在項目運營期降低了債券資金使用單位的資金償還壓力，但是，在專項債券存續期屆滿時，債券資金使用單位將面臨較大的籌資還款壓力。

（三）借新還舊情況容易低估債務償還風險

為了防范化解專項債券到期本金償還風險，按照上級財政部門工作部署，允許各地按照到期專項債券本金規模的實際情況，申請發行再融資專項債券來償還部分到期專項債券本金，以達到有效化解處置專項債券償還風險的目標。專項債券到期本金通過續發再融資債券的方式進行償還，雖然短期內化解了專項債券本金逾期風險，降低了債券資金使用單位償還壓力，但是，并沒有有效降低債務規模，沒有從根本上降低專項債券償還財務風險。

（四）舉借與償還主體不對等易產生道德風險

部分單位存在只重視申請發行債券，不重視償還風險管理的情況，仍然持有只管借、不管還的想法。根據財政部關于專項債券發行使用管理的相關規定，為了實現專項債券項目運營收益能夠覆蓋債券本息的目標，鼓勵各地根據專項債券項目實際情況，合理測算確定專項債券發行期限，對于一部分建設和運營周期較長的基礎設施和公共服務領域項目，允許發行10年期及以上的專項債券，目前，已有30年期的項目收益專項債券成功發行，債務償還將會跨越多屆政府任期。部分債券資金使用單位持有只重視申報發行債券、不重視償還風險管理的思維，將對專項債券項目存續期內合理管控化解債券償還風險帶來影響。

四、加強專項債券償還風險管理的必要性

（一）加強債券償還風險管理的政策要求

根據國務院關于加強地方政府性債務管理的有關規定，各地政府要按照法律法規的規定，組織開展專項債券發行和債券本息償還工作。按照財政部關于加強專項債券預算管理規定，財政部門要按照專項債券實施方案和信息公開情況，結合專項債券本息到期情況，及時足額籌措償還資金切實履行專項債券到期本息償還責任，有效防范發生債券本息逾期風險。

（二）專項債券項目具有公共產品屬性

專項債券項目一般屬于公共基礎設施領域項目，項目的公益屬性決定了其建設投資應當由地方政府籌措安排。但是，在項目建設實施過程中，項目實施單位為了成功申報發行專項債券，滿足專項債券項目運營收益和債券融資本息平衡的要求，過高預測債券項目運營收益，以達到覆蓋債券本息的目標。但是，由于專項債券項目經營收益有限，待項目建成進入運營期，受到市場環境、運營成本等因素影響，一旦項目運營收益不足，將直接影響到期債券本息的償還，進而影響到專項債券項目穩定運營。因此，從專項債券項目穩定運營，加強對專項債券還本付息償還風險管理，對專項債券項目穩定地向社會公眾提供公共服務具有重要意義。

（三）加強專項債券項目償還財務風險管理的必然選擇

根據財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡專項債券的有關規定，專項債券的投資對象要求有一定收益的公益性項目，尤其是項目收益專項債券要求項目收益與融資自求平衡。但是，各地對“一定收益”的理解存在差異，為短期內籌得債務資金，一些地方對項目預期收益注水，或者在項目可行性研判時忽略市場風險因素，故意假定部分償債要素（例如政府性基金收入、土地出讓收入）在債券存續期內維持某種固定增速增長以保證債券得以順利發行。這導致不少項目的實際經營性現金流弱于預期，加劇預期債務與償債資金來源之間的矛盾。

（四）契約合作精神的充分體現

專項債券項目融資規模和到期本息償還相匹配是市場經濟遵循的必然要求，也是契約合作精神的重要體現。按照2014年新修訂的預算法規定，各地政府在舉借債務時，要有償還計劃安排和穩定的償還資金來源。因此，加強專項債券到期本息財務風險管理，及時兌付到期債券本息，對維護地方政府信用和踐行契約合作精神具有重要的意義。

五、加強專項債券償還風險管理的措施

（一）健全項目選擇源頭審核把關機制

加強對政府投資建設項目的可行性論證，嚴把項目審核立項關，以確保專項債券到期本息償還為目標，提高項目政府性基金收入或專項收入對專項債券還本付息的保障程度。這就要求項目實施單位在編制項目實施方案時，要做實做細專項債券項目預期運營收益測算工作，同時，項目主管部門要壓實主體責任，嚴格審核評估項目運營期預測收益可行性和合理性。財政部門也應加強對專項債券項目建設資金籌措和運營期還款資金來源的審核把關，從源頭上做實做細防范化解專項債券償還風險管理工作。

（二）強化專項債券項目債務風險全過程管理

在開展專項債券項目融資平衡測算分析時，主要應從防范管理債務本息償還風險的角度，開展債券項目償債能力測算分析，有針對性地提出債券償還風險管理措施。首先，在開展項目實施方案編制時，應該明確項目收益與融資平衡的測算標準，便于在開展項目收益融資平衡測算論證時，能夠有效判斷項目運營期收益是否能夠足額覆蓋債券本息。其次，要加強項目總體償債能力的測算監測，動態監測評估債券項目市場化融資本息償還情況，避免市場化債務本息出現違約情況，進而影響到債券項目順利實施。

（三）完善專項債券資金規范管理機制

按照財政部相關規定，要不斷加強專項債券資金規范管理，促進專項債券資金早使用、早見效，有效提高專項債券資金使用效益。首先，在專項債券申報發行階段，要完善債券項目前期要件手續，進一步提高專項債券項目的成熟度，待專項債券資金申報發行成功后，能夠及時撥付使用債券資金，推動形成實物工作量。其次，要嚴格落實專項債券資金專款專用要求，嚴格按照債券實施方案規定的使用范圍使用債券資金，防止發生專項債券資金被違規挪用等情況。最后，要督促項目實施單位切實把專項債券資金用于項目的資本性支出，嚴禁用于人員經費等費用化支出，確保專項債券項目能夠早建成、早運營，為債券項目本息償還提供還款來源保障。

（四）優化專項債券期限結構

按照財政部關于做好專項債券的有關規定，各地可以根據專項債券項目建設運營周期、運營成本、運營收入等實際情況。在開展項目運營收益和融資平衡測算時，可以根據專項債券本金提前償還、分年償還、到期一次償還等不同特點，綜合測算論證后，合理確定專項債券本金償還方式和專項債券發行期限，在實現債券項目運營收益和融資平衡的情況下，盡可能實現項目實施期限和專項債券發行期限相匹配的目標。

（五）建立科學的資金歸集機制

建立健全償債準備金機制，從穩健管控專項債券本息償還風險的角度，適當設置償債準備基金，在專項債券項目不能如期實現項目運營收益時，能夠及時從償債專項基金賬戶調度資金履行專項債券本息償還責任，避免出現專項債券本息兌付風險。同時，財政部門和行業主管部門應加強日常監督管理，督促債券資金使用單位及時收集歸繳債券項目運營收益，為專項債券到期本息償還提供充足穩定的資金來源。

結束語

從目前各地已經發行的專項債券使用管理情況來看，主要存在專項債券項目收入收益實現不及預期、實施方案中項目收入收益測算不精準、項目收入管理不規范等問題。針對以上問題，下一步，應當從強化申報項目謀劃儲備、加強資金規范管理、完善項目收益歸集使用機制、規范融資平衡測算標準等方面著手，多舉措加強專項債券到期本金利息償還財務風險管理。

參考文獻：

[1]田煒，徐圣蘭.健全地方政府專項債券償還機制的幾點思考[J].中國財政，2020（11）：67-69.

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