鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接：邏輯關系與重點內容

魏麗莉

(中共青島市委黨校科研部,山東青島 266071)

2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話中指出，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動構建減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制”[1]。在新冠肺炎疫情期間，習近平總書記統籌疫情防控和經濟社會發展，先后赴陜西、寧夏、吉林、安徽等地考察調研時進一步指出，要“推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接”，并且對這項工作做出專門的指示。2020年12月16日，中共中央、國務院頒布了《實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，對脫貧攻堅和鄉村振興這兩大戰略的有效銜接做了周密、詳細的頂層設計和制度安排。深刻認識把握鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的必要性、緊迫性，全面把握二者之間的內在邏輯關系，重點內容，對推動鄉村振興走向深入，實現共同富裕的社會主義現代化強國戰略具有重大而深遠的意義。

1 鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接是社會主義現代化強國戰略的基礎性工程

1.1 是擴大內需，構建以內循環為主的國內國際雙循環新發展格局的客觀需要2008年金融危機以后，世界經濟陷入衰退，發達國家年均只有2%左右的增長速度。我國自2012年經濟進入新常態后，2012—2019年年均只有6%左右的增長速度，2020年的疫情更使得原本低迷的經濟雪上加霜；與此同時，我國自2000年加入世貿組織后，利用國內勞動力資源優勢和國際大市場，形成了資源和市場“兩頭在外”“大進大出”“世界工廠”式的以外循環拉動經濟增長的模式變得不可持續[2]。在此背景下，充分利用國內超大規模的市場優勢，擴大內需，構建以國內大循環為主國內國際雙循環新發展格局就顯得尤為必要。擴大內需，一方面要促進國內產業結構持續升級，另一方面要擴大國內投資和消費；而包括貧困地區在內的廣大農業農村地區基礎設施薄弱，歷史欠賬較多，公共服務缺乏，農民群眾收入水平低，正是擴大內需、擴大國內大循環的主戰場。

1.2 是補齊社會主義現代化強國戰略的最大短板的必然要求鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接是由我國“三農”面臨的形勢和任務決定的。脫貧攻堅只是補齊了全面小康的短板，但總體上來說，我國脫貧水平是比較低的，即便是已經脫貧的貧困村、貧困戶，同一般普通的村莊、全國平均水平農戶的收入狀況相比還有一定的差距，廣大農業農村地區同城市工業相比發展滯后，城鄉發展不平衡不充分依然是建設社會主義現代化強國戰略部最大的短板。突出表現為我國就業結構轉型滯后于產業結構轉型，常住人口城鎮化率大于戶籍人口城鎮化率，土地城鎮化快于人口城鎮化，城鄉居民收入差距尚比較大，農民收入中工資性收入連續多年高于經營性收入，村莊不斷的分化與消失等諸多經濟結構、城鄉產業、人口、收入等結構性差距[3]。越來越多的人離開農業、離開農村，農業越來越成為一個無利可圖的行業。倘若農業強、農村美、農民富的鄉村振興圖景無法實現，社會主義現代化強國戰略將是一句空話。

1.3 是實現共同富裕的社會主義本質，走中國特色社會主義鄉村振興的必由之路早在20世紀80年代末90年代初鄧小平同志就將“消滅剝削、消除兩極分化、實現共同富裕”作為社會主義的本質要求。改革開放后的前40年我國在持續解放生產力、發展生產力的基礎上，把經濟總量提升到世界第二，進入高質量發展的社會主義新時代，如何切分好蛋糕，更好實現公平發展，讓發展成果惠及更多人民的收入和財富分配問題成為當前乃至今后一個時期要解決的重要問題。當前，我國基尼系數已經超過0.4國際安全警戒線，勞動報酬在收入分配中所占份額呈下降趨勢，城鄉居民收入差距、東西差距、行業差距、國有企業和非國有企業差距等收入和財富分配領域的差距和不公平問題日益凸顯。2020年召開的黨的十九屆四中全會把共同富裕擺在更加突出的位置，黨和國家將浙江省作為共同富裕示范區，實現包括脫貧戶在內的廣大農民群眾的共同富裕，正是中國特色社會主義的顯著特征，也是中國特色社會主義鄉村振興的必由之路。

2 鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接邏輯關系

脫貧攻堅、精準脫貧與鄉村振興既有聯系又有區別，存在媾和與交叉[4]。二者都是國家重大戰略，都是為了實現共同富裕，最終目標是實現社會主義現代化強國。脫貧攻堅彌補了鄉村振興最突出的短板，是鄉村振興的基礎和前提，鄉村振興是全面脫貧的接續，是對脫貧攻堅成果的鞏固和提升[5]。如果說在社會主義現代化強國這場百年接力中，前半場解決了溫飽問題，實現了全面小康，全面小康的重要標志就是脫貧攻堅取得全面勝利；后半場則要實現農業強、農村美、農民富的鄉村全面振興，這是社會主義現代化強國戰略的重要標志。脫貧攻堅具有局部性、短期性、突擊性、緊迫性和特殊性，而鄉村振興則是一場全局性、綜合性、漸進性、系統性、持久性的戰役[5]。

脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接需要多領域、多視角、多層次來看(表1)。從時間上看，脫貧攻堅，精準脫貧從2013年習近平總書記在湖南十八洞村首次提出“精準脫貧”開始到2020年脫貧攻堅取得全面勝利，再加上5年過渡期，鄉村振興則是從2017年黨的十九大提出到2050年全面實現強國戰略，期間以2035年為一個時間節點分“三步走”實現。當前正處于脫貧攻堅和鄉村振興全面對接、協同共進的時期，也可以叫作過渡期或交匯期。脫貧攻堅的重點或總要求是貧困地區農民人均可支配收入增幅高于全國平均水平，基本公共服務主要指標接近全國平均水平。“不愁吃、不愁穿、義務教育、基本醫療、住房安全有保障”，最終目標是現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。鄉村振興的重點或總要求是實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等5個方面要求，最終實現農業農村現代化。脫貧攻堅的對象是貧困地區建檔立卡貧困戶、貧困村、貧困縣；而鄉村振興針對的是整個農業農村區域發展；在貧困瞄準或解決的問題上，脫貧攻堅是解決絕對貧困，鄉村振興是解決相對貧困[6]。就具體政策內容與措施來講，脫貧攻堅與鄉村振興也有明顯不同(表2)。

表1 脫貧攻堅與鄉村振興的多維度觀察Table 1 Multidimensional observation on poverty alleviation and rural revitalization

表2 脫貧攻堅與鄉村振興的內容與措施Table 2 Contents and measures of poverty alleviation and rural revitalization

3 鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的重點內容

3.1 把握一個原則：平穩過渡、有序轉型明確過渡期的重點任務。中央已經明確鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的過渡期為5年，在5年過渡期內，實行“四個不摘”——摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管[7]，要保持已有幫扶政策和手段的連續性和穩定性。過渡期內要將防止返貧任務重、持續發展基礎弱、區域相對集中、困難交織疊加的150個鄉村振興重點幫扶縣作為重點，強化政策傾斜，聚焦持續發展。完善返貧動態監測和幫扶機制，對于深度脫貧地區，脫貧時間比較短、脫貧效果不穩定的脫貧戶，因病因災因意外事故等剛性支出較大，受疫情影響收入大幅度縮減導致基本生活出現嚴重困難，定期檢查，重點監測其收入支出狀況，堅決守住不發生規模性返貧的底線。持續鞏固好“兩不愁三保障”成果。做好易地扶貧搬遷群眾穩定增收、安置點社區治理、搬遷群眾權益保障等后續工作，促進搬遷群眾穩得住、有就業、能致富，融入新社區。同時加強扶貧項目資產的管理和監督[8]。

分階段分步驟梯次推進。對部分基礎條件比較好，已經具備條件的地方要先期向鄉村振興過渡，不具備條件的地方在持續做好貧困地區和欠發達地區基礎設施、公共服務等工作后，等條件成熟以后逐步向鄉村振興過渡。科學評估、調整優化完善現行脫貧政策。脫貧攻堅的各項政策措施是在消除絕對貧困，全面建成小康社會的背景下提出來的，解決的是現階段發展中的貧困人口、地區脫貧問題。鄉村振興關注的整個“三農”問題，范圍和對象明顯擴大。因此，需要對原有的脫貧政策進行科學評估、調整優化完善。對在脫貧攻堅過程中創造的經過實踐檢驗有效的政策，如組織領導、社會動員、監督檢查、考核評估等可以直接為鄉村振興提供借鑒；對于基礎設施、公共服務、人居環境整治、扶貧公益崗位、控輟保學等政策措施，可直接納入鄉村振興的常規性政策中；對于易地搬遷扶貧等政策，需要做好后續扶持工作，資金和政策支持需延長一段時間；對于產業扶貧、科技扶貧、就業車間等措施，調整升級后納入鄉村振興產業發展規劃、一些常規性政策中，對于社會保障兜底、健康扶貧等措施，改造完善后納入統一的社會保障體系；對于一些已經完成歷史使命的，如易地扶貧搬遷、危房改造等可以適時取消[9]。

3.2 促進四個方面有效銜接

3.2.1理念銜接。脫貧攻堅精神是推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的精神財富。習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上提到，在脫貧攻堅過程中，人們創造了“上下同心、盡銳出戰、精準務實、開拓創新、不負人民”脫貧攻堅精神。“脫貧攻堅”精神是黨的性質宗旨，“以人民為中心”發展思想的重要體現，也是其重要內容之一。在脫貧攻堅涌現出來的廣大楷模和先進人物，如黃文秀、張桂梅、毛相林、黃大發等事跡感人，精神感染著國人，更有1 800多名扶貧干部犧牲在扶貧一線。鄉村振興在難度、深度、廣度上不亞于脫貧攻堅，在鄉村振興階段，更是要弘揚、發揚這種精神，在強國富民的道路上讓包括貧困地區的廣大的農業農村地區共享社會主義現代化建設成果，讓農業勞動生產率同工業勞動生產率同步增長，城鄉居民收入、公共服務均等化。要通過更加務實奮進、改革創新的工作作風推動鄉村振興走深走實，最終取得全面勝利。

3.2.2規劃銜接。堅持規劃引領，科學謀劃脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。脫貧攻堅時期，為完成某個專項減貧任務，國家專門制定了專項減貧規劃，如《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》《“十三五”交通扶貧規劃》《集中連片特困地區、深度貧困地區交通扶貧規劃》等，這些任務都是截至2020年，脫貧攻堅任務完成以后，要把鞏固脫貧攻堅和新減貧戰略納入“十四五”規劃和鄉村振興第二個五年規劃，如第一階段鄉村振興規劃起止日期是2018—2022年，2023年以后的鄉村振興規劃將減貧戰略納入進來，要在項目建設，行動方案，資金安排、產業布局等方面做出目標明確、思路清晰、先后得當、措施具體的安排。同時加強規劃的技術指導，提升規劃的科學性和有效性。

3.2.3體制機制銜接。借鑒脫貧攻堅形成的領導體制和工作機制，豐富完善鄉村振興體制機制，激活市場、主體和要素活力[10]。脫貧攻堅形成的“黨政首長負責制”，“中央統籌、省總負責、市縣抓落實”工作機制[11]，“五級書記抓扶貧”都可以繼續為實施鄉村振興所用。要落實縣委書記是鄉村振興一線總指揮，省區黨委和政府每年向黨中央、國務院報告鄉村振興進展情況等舉措，確保鄉村振興常抓不懈，久久為功。脫貧攻堅形成的專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合，互為支撐的大扶貧格局，東西部協作，黨政機關定點扶貧、廣泛調動社會各界參與扶貧開發等機制，可以繼續為鄉村振興提供有力支撐。在駐村幫扶上，中央已經明確駐村工作隊和駐村第一書記的政策繼續實施下去，時間也延長了，要將鄉村振興作為鍛煉干部的主陣地。在考核機制上，建立市縣區黨政班子和領導干部推進鄉村振興績效考核制度，考核結果可以直接作為干部任用、選拔的重要標準。在脫貧攻堅中使用的第三方考核評估脫貧攻堅績效的機制也可以直接為鄉村振興使用。

3.2.4政策銜接。強化鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有機銜接的制度供給。財政投入政策方面，完善財政支持鞏固脫貧攻堅和鄉村振興投入穩定增長長效機制。在保持財政投入政策總體穩定的前提下，合理安排財政投入規模，優化支出結構，調整支持重點。要統籌整合脫貧攻堅資金和鄉村振興資金，加強財政資金統籌使用，要從預算編制環節真正實現鄉村振興資金整合。金融政策方面，要繼續發揮再貸款作用，現有再貸款幫扶政策在展期期間保持不變，進一步完善針對脫貧人口的小額信貸政策。土地政策方面，在過渡期，新增建設用地計劃指標優先保障鞏固拓展脫貧攻堅和鄉村振興用地需求，還需要專項安排脫貧縣年度新增建設用地計劃指標。要不斷拓展增減掛鉤政策內涵和適用范圍，支持鞏固拓展脫貧攻堅成果。在東西部協作和對口支援框架下，在有利于發揮區域資源稟賦、合理分工協作的基礎上，對現行土地計劃利用政策進行調整完善，繼續開展增減掛鉤結余指標跨省域調劑。人才智力支持政策方面，脫貧攻堅期間，教育、醫療、衛生、科技、綜合保障等社會各項人才智力支持，要繼續延續，建立健全引導各類人才服務鄉村振興長效機制。繼續實施農村義務教育階段特崗計劃、中小學幼兒園教師國家級培訓計劃、銀鈴講學計劃、鄉村教師生活補助政策，優先滿足脫貧地區和鄉村振興重點幫扶縣對高質量教師的補充需求。要鼓勵和引導各方面人才向國家鄉村振興重點幫扶縣基層流動[9]。

3.3 實現三個方面的轉變

3.3.1從政府投入為主轉向政府與市場有機結合。脫貧攻堅期間，各種資源、資金、要素是以政府投入為主，鄉村振興階段，要轉向政府與市場有機結合，重點是探索建立“輸血到造血”，激發群眾內生動力長效機制。要在土地、金融、數據、人才等領域發揮市場在資源配置中發揮決定性作用，更好地發揮政府作用。全國城鄉融合示范區要在集體經營性建設用地與國有土地同等入市、農民宅基地有償退出，生態產品價值實現等方面重點突破；推動脫貧攻堅政府投入為主轉向政企銀保相結合、更多依靠金融資本市場融資；加快建設數字鄉村，發展互聯網+農業，推動更多物聯網、區塊鏈等在鄉村實現應用場景轉換。

3.3.2從突出到人到戶轉向推動區域發展。脫貧攻堅，精準脫貧主要針對建檔立卡貧困戶，鄉村振興階段，針對的是一個村莊、一個產業，重在推動整個鎮域經濟、縣域經濟發展。要突出縣級主體作用，把縣域作為鄉村振興的主戰場，推動人口布局、產業布局、教育資源、行政管理、財政投資、治理權力下沉到縣域，加強縣域資源配置。如鼓勵勞動密集型產業向縣域配置，讓農民就地城鎮化；要充分向縣級賦權，推廣省直管縣體制；下放行政審批權、經濟管理權限、人才使用權限到縣級。把鄉鎮建設成為區域社會治理中心、服務中心和經濟中心。

3.3.3從集中資源支持脫貧攻堅轉向全面推動鄉村“五大”振興。脫貧攻堅通過產業扶貧、就業扶貧等促進貧困人口收入增長，擺脫貧困，鄉村振興重點是產業振興。由于時間緊任務重，受勞動力素質文化等因素影響，脫貧攻堅在短期內發展了一批技術含量比較低的初級農產品生產、勞動密集型非農產業(如各地扶貧車間)。下一步，要在鞏固已有訂單農業的基礎上，電商農業、持續加大貧困地區、農村區域科技服務支持力度，加大農村實用人才帶頭示范培訓，加大產銷對接力度等基礎上，健全貧困地區、欠發達地區農民收入穩定增長的長效機制，建立貧困地區與低收入人口長期受益并有利于能力提高的利益聯結機制。推動鄉村產業振興關鍵在于推動農業一二三產業融合發展，建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系，形成完整產業鏈體系，逐步提高農業發展質量、效益和競爭力。要做好包括家庭農場、農民合作社等在內的新型農業經營主體的培育和發展。要加快完善鄉村治理體系，推動村莊人居環境整治，加快鄉村精神文明建設，加強鄉村基層組織建設，發展壯大集體經濟，推動生態、文化、組織等鄉村全面振興[12]。