職業院?；旌纤兄妻k學的風險分析及防范機制研究

■董佳佳，黃亞宇

教育為立國之本，職業教育在國家教育整體布局中占有十分重要的位置，在推動經濟社會發展、培養各類技術技能人才等方面發揮著尤其關鍵的作用。隨著經濟全球化進程的不斷推進，提高職業教育整體水平已成為實現高質量發展的必經之路。近年來，國家出臺的各類法律政策文件有力保障和促進了職業教育的蓬勃發展。2022年5月1日，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》明確提出支持社會力量依法參與聯合辦學，混合所有制作為一種探索發展中的新型辦學模式，在創新辦學體制、深化產教融合和轉變辦學格局等方面力圖探索新路徑。據全國職業教育混合所有制辦學研究聯盟官網顯示，現有涵蓋25個省份的90所高職院校、19所中等學校和29家企業參與聯盟，在進行著探索混合所有制辦學的實踐。然而，混合所有制辦學作為教育領域的一項新生事物，相關法律與政策尚不健全，使得在實踐中仍存在諸多辦學風險點。因此，在充分分析混合所有制改革風險基礎上，提出防范措施，可以為推動我國職業院校混合所有制辦學的健康發展提供學理支撐與實踐案例。

一、職業院校混合所有制辦學基本類型

“混合所有制”原屬于經濟學領域的專業術語，是國有、私營等幾種所有制成分結合在一起的經濟組織，以投入資源的多少進行收益分配[1]。一般情況下，職業院?；旌纤兄朴幸韵聝煞N模式：一種是由社會組織或公民個人籌辦的民辦職業院校吸入國有資本，另一種則是由政府部門舉辦的公辦職業院校引入社會資本，兩種模式在一定程度上可以讓不同類型的資本在新辦的職業院校合作投資，形成相互委托管理、公私合作共建職業院校等相關的辦學形式[2]。在我國多年探索中，大致可以將職業院校混合所有制實踐按照合作的緊密程度分成三種形態：相對獨立型、半混合所有型和深度混合型。每一種形態又各有不同的辦學主體及運行方式。

一是相對獨立型。即不同所有制在組織、經濟、管理方式等各方面都相對獨立，沒有直接的隸屬或者合作關系，僅通過外部因素相互聯結，如政府設立的經濟開發區、產教融合園區等。這種合作關系更注重為企業方提供的經濟產能，學校主要提供人才培養等支撐型服務，通常不會涉及雙方的核心資本。

二是半混合所有型。即校企雙方基于項目或者某種名義，實現部分資源的交換、優化或重組，但雙方不會進行實質產權的投入，是一種不以改變產權形態的經營管理合作。在實踐中，有不少高職院校二級學院（系）通過共建二級產業學院的方式，與企業、行業組織或其他社會組織展開混合辦學，也有與企業建立校外實訓基地、校內開辦大師工作室等方式，通過專業建設、課程建設、學徒制班級、技術服務與支持等深化產教融合工作。半混合所有型類似合作伙伴關系，是目前職業院校實施產教融合的主流形式。

三是深度混合型。即校企雙方聯合成立法人實體，雙方可投入資金、技術等各類資源[3]，實現獨立經營、獨立管理、獨立財務核算，按照資源投入的比例或者通過協商等形式，參與學校的日常管理、決策部署及利益分配。如宜興高等職業學校部分專業與企業共同以獨立法人方式，實體運行紫砂文化產業學院等[3]。

綜上所述，隨著現代職業教育體系制度的不斷建立健全，混合所有制作為職業教育領域一種新型辦學模式，有別于傳統概念中根據舉辦主體不同區分為政府舉辦的純公辦職業院?；蛏鐣α颗e辦的純民辦職業院校的模式，是由兩方甚至多方主體參與舉辦經營的辦學實踐形式。

二、我國職業院校混合所有制辦學制度現狀

（一）國家層面的政策導向

隨著社會發展對于職業技術技能人才需求的逐漸提升，傳統職業教育的模式面臨挑戰，我國也逐步開始了對職業教育混合所有制辦學的立法探索。

回顧我國職業教育混合所有制的發展歷程，在大經濟背景下，各部門出臺的文件在不同階段側重點有所不同。

2014年5月，國務院下發《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出將加快發展現代職業教育納入黨中央、國務院作出的重大戰略部署之中，明確提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”的理念，明確了加快發展現代職業教育的指導思想、基本原則、目標任務和政策措施。2017年發布的《關于深化產教融合的若干意見》側重在整體發展格局的確定上，提出教育和產業的發展要進行統籌融合，企業要以重要主體的角色參與其中，要同步規劃產教融合與經濟社會發展，統籌職業教育與區域發展布局[4]；要推進產教融合人才培養改革，將工匠精神培育融入基礎教育；鼓勵有條件的地區探索職業學校股份制、混合所有制改革。2019年發布的《國家職業教育改革實施方案》提出較多具體的激勵措施促進產教融合，如鼓勵各級人民政府探索建立產教融合型企業激勵機制，提出了 “金融+財政+土地+信用”的組合式激勵[5]、落實相關稅收優惠政策、有條件的企業舉辦高質量職業教育并給予適當支持、完善企業與學校相互兼職兼薪制度等措施。2020年9月，為貫徹落實《國家職業教育改革實施方案》，教育部等九部門下發《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》，具體包括推進職業教育協調發展、深化職業教育產教融合等內容，在產教融合的條款中，提出深化職業教育供給側結構性改革、深化校企合作協同育人模式改革、完善校企合作激勵約束機制等措施[6]。2022年修訂的《中華人民共和國職業教育法》明確職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，要求深化產教融合、校企合作，完善職業教育保障制度和措施，更好推動職業教育高質量發展。法律的保障使得職業教育的社會地位顯著提升，促使企業與職業院校建立更為緊密的合作關系[7]。換言之，《職業教育法》的修訂進一步明確了職業教育的定位是為產業發展提供高素質技術技能人才，企業作為重要主體參與，為深化產教融合及職業教育高質量發展提供了保障。

（二）地方政府的立法實踐

地方政府也陸續展開了對職業教育混合所有制辦學的立法實踐拭探索，山東、湖南、遼寧、江西、安徽、廣東等多省均出臺了相關政策文件，推動職業院?；旌纤兄谱邔嵶呱睢＠?，山東省教育廳等十四部門于2020年發布《關于推進職業院?；旌纤兄妻k學的指導意見（試行）》以較完善的體系進行規范，從舉辦形式、收益分配、資源投入、治理體系、人事薪酬、配套政策等方面進行規范，為職業院校開展股份制、混合所有制改革提供了政策指引。再如，為貫徹落實習近平總書記關于湖南“一帶一部”的戰略定位和視察湖南時的重要講話精神，按照 《國家職業教育改革實施方案》的總體部署，2021年，教育部和湖南省人民政府共同發布《關于整省推進職業教育現代化服務“三高四新”戰略的意見》，緊密結合湖南特色，指出落實混合所有制改革有助于職業院校適應我國經濟發展新階段需求，為產業升級和經濟結構調整提供各行各業技術技能人才，有助于緩解財政壓力和激活公辦職院辦學活力，更重要的是可以培養大量適應性人才。

對現有的各級各類法律政策文件梳理不難發現，目前涉及混合所有制辦學的政策文件多以職業院校混合所有制辦學的定義、類型、內部治理機制為主，較少有關于職業院?；旌纤兄妻k學風險及其防范為主題的政策約束。各級政府雖然出臺相關政策，但多作為宏觀指導，在具體操作規范和制度方面略微不足，致使職業院校在落實混合所有制辦學過程中依舊顧慮重重。

三、職業院校混合所有制辦學的風險分析

社會各界特別是職業院校在混合所有制改革進程中進行了諸多探索，雖然不乏較多的成功案例，但同時也暴露出混合所有制實踐辦學、日常管理、持續經營等各類風險點。依據各界學者的研究及相關資料，大致將混合所有制面臨的風險整理為以下三種。

（一）辦學合規風險

合規風險是職業院校推進混合所有制辦學的現實阻力。近年來，國家大力發展職業教育，出臺了較多的政策予以支持，職業院校混合所有制作為一種新型人才培養模式改革，在實踐中實現多方優質資源共享，人才培養成果顯著，取得了一定成效，但仍存在許多制度堵點、痛點或空白點。

現行職業教育和職業院校建設發展，主要依據《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》等作為法律藍本，但在混合所有制辦學實際操作層面，仍缺乏精準的上位法依據。在辦學推進過程中，現有制度框架在法人注冊等現實問題中較難實現實質性突破。且現行法律沒有明確具體規定混合所有制職業院校屬于企業法人、非企業法人或是事業單位，各界認識和看法區別較大，省級政府在給予相應辦學政策扶持方面的區域差異也較大。

（二）持續經營風險

企業經營的營利性與公辦職業院校的非營利性存在著天然的立場差異，這就決定了校企之間經營目的的區別度。企業參與混合所有制通常有著對獲得經濟效益以及社會效益的雙重需求，在投資職業院校混合所有制時也同樣需要做成本與收益的核算，注重短期與長期投入的收益情況。但教育并非一蹴而就的短期投入項目，“十年樹木，百年樹人”，混合所有制的投資回報必然是一項長期的過程，短時間內很難獲得可觀的收益。面對經濟回報較少且周期長的混合所有制投資，若社會力量沒有得到預期回報，以追求利潤為主的投資者就會失去投資動力，導致無法持續經營。但若過分強調經濟回報，又與職業院校設立的初衷相悖，影響人才培養質量。

（三）日常管理風險

從管理學的角度看，一般組織機構由三個層次構成，即決策層、管理層和技術層。在企業的管理中，三個層次的職責相對明晰，組織成員歸屬于某個具體層次，出現層次交叉或者重疊的情況較少。但學校組織結構則截然不同，決策層負責確定宏觀戰略和組織目標，由學校領導擔任；管理層由各類行政管理人員構成，為教職工和師生提供服務，同時解決技術方面的問題；技術層由任課教師承擔教學、科研等工作。這三個層次之間很難定義邊界，學校領導、行政管理人員也會給學生授課，完成科研工作，而任課教師也會執行部分管理職能。學校和企業組織層次、邊界清晰度存在區別，決定了二者管理方式的差異，這種差異也會導致混合所有制職業院校在日常管理中出現對接障礙。

在文化認同上，企業文化的形成與市場經濟活動密切相關，是生產經營和服務的文化，也是市場競爭的文化，更具現實性。而學校文化的形成，與教育研究、科學研究聯系緊密，是人才培養的文化，更具理想性。企業強調制度文化對日常工作的規范、約束、激勵，層次等級明確，要求員工在工作范圍內完成自己的任務，引導員工樹立責任意識。而學校營造的民主、平等、寬容的教育文化氛圍，以立德樹人為宗旨，鼓勵學生追求自己的夢想，培養學生奮發進取、吃苦耐勞、勇于創新的精神，為社會各界輸送人才。學校文化和企業文化的較大區別，使混合所有制職業院校實踐中文化認同較難達成一致。

四、構建職業院?；旌纤兄妻k學的風險防范機制

職業教育體系的改革勢在必行，混合所有制作為改革實踐的有效探索形式，其發展過程中面臨的政策制度、利益協調、內部管理等諸多方面的風險亟待解決。因此，應從建立健全的風險防范機制視角出發，以期促進混合所有制辦學的可持續健康發展。

（一）建立政策制度保障機制

2022年修訂并頒布實施的職業教育法為職業院校探索辦學模式路徑、體制機制創新創設了良好的法治環境。為落實混合所有制辦學的合法合規性，政府及相關部門可以在法律的框架下，適度創新和構建高職院校混合所有制發展改革的頂層制度，紓解政策障礙，為混合所有制這一新興事物的發展給予有力的政策保障[8]。

國資委可以參照監管國有控股企業做法，參與公辦學?；旌纤兄浦卫恚O督防止國有資產流失。各級人民政府可以結合實際，因地制宜地推出專門性校企合作或混合所有制職業院校相關規定，在辦學資格、產權歸屬、治理結構、權利義務、利益分配、資產管理、風險防控、監管途徑等方面明確職責，為混合所有制的發展提供更加完備的制度體系保障。教育行政部門可以以試點為突破口，賦予混合所有制辦學主體的資格，使其在招生計劃、專業設置、辦學經費等方面有一定自主性。財政部門可以試點審批設置混合所有制職業院校辦學運行的獨立賬戶，賬務管理辦法參照混合所有制企業的有關法律法規進行，嚴格審計核查，定期安排巡查，確保財務合法規范運行。稅務部門則可以有效落實混合所有制依法享受相關教育、財稅等優惠政策。土地管理部門則可以優先或特批提供混合所有制辦學所需的用地。金融部門在依法依規前提下，支持混合所有制辦學融資等[9]。

（二）完善內部利益協調機制

一是建立產權流轉制度，保障各方主體產權。職業院校需要制定和完善產權制度，建立混合所有制職業院校產權流轉制度，明確混合所有制辦學關于產權交易的原則、方法、標準等。職業院校要對資金、技術、設備、場地、人員等各類資源參與辦學的價值進行明確判斷，為后續可能轉變為股份制的改革或產權變更創造良好的基礎條件。政府職能部門可以通過調動企業參與辦學的積極性，促進教育產權交易市場形成有序競爭，營造公平公正的交易環境，對社會資本參與辦學的活動進行客觀、科學的監督管理。目前我國的法律法規對職業院?；蚱髽I參與混合所有制辦學目的不純的懲罰措施暫未明確，對騙取或套取政府資金、辦學主體以合作為名騙取一方財產等情況缺乏針對性規定，導致產權沒有得到有效保護，在此過程中，不僅要防止國有資產的流失，也要避免“充公”等任意侵占社會資本，更要注重對于無形資產特別是知識產權的保護，保障各方主體產權利益不受損害，對于違法違規混改行為要依法追究相應的法律責任。

二是制定激勵制度，全面激發各方積極性。新職教法針對以往政策層面缺乏產教融合具體激勵性措施的痛點，明確參與產教融合的企業可以購買服務、政策補貼、基金獎勵、捐贈激勵等方式獲得資金支持，在財政、稅務、土地、金融等各方面予以優惠。各方主體在參與職業院?；旌纤兄妻k學的過程中，運用政策利好獲得直接經濟利益，也能在積極響應國家號召的同時提高社會影響[10]。

三是確定運行方式，明確參與方權利義務。職業院校進行混合所有制改革，在不同混合程度的經營下，要實現參與方共贏才能持久。所以在混合所有制辦學之初，應確定運行方式，以此明確各方的權利義務。一般情況下會按照出資的不同程度參與到混合所有制職業院校的經營管理之中，資本投入方式主要分為以下幾種：以資金或實物入股的，以學校的品牌等無形資產入股的，以師資、技術等管理要素入股的，或是校方以租賃入股的，等等。無論何種出資方式，都應嚴格履行黨委領導下的校長負責制，建立董事會或理事會制度，堅持學校的公益性不動搖，強調教育的育人屬性，同時兼顧企業的實際利益和收益，加強治理能力現代化的改革和提升。

（三）健全運行管理統籌機制

職業院?；旌纤兄妻k學的核心內容是社會資金的籌集與運作，實現激發內部辦學活力、兼顧校企雙方經營目的、培養技術技能人才的新要求。因此，必須建立一套獨立且完整的管理制度，包括學校章程、人事制度、財務規范等。要明晰學校整體框架，在學校章程統領下，明確根本制度、根本方向、根本任務的具體內容，依據契約精神，結合辦學目的及辦學方向，制定混合所有制改革章程。

人事制度改革是推進職業院?；旌纤兄聘母锏闹匾h節。對于公辦職業院校的領導者而言，混合所有制改革可能導致領導職級、權力、職能的變更，從而引發個人利益得失的憂慮；作為普通教職員工而言，在當前體制下有無編制對其心理、工作積極性及工資福利等方面影響較大，實施混合所有制改革后，教職員工會因為擔心待遇變化產生抵觸心理?？梢?，公辦職業院校對混改的內生動力仍存在諸多不確定點。推動公辦職業院?；旄谋仨氂勺鳛榕e辦者的政府（或主管部門）大力推進，在考慮教職員工利益的前提下，做好人事管理制度的頂層設計。具體包括職工身份的確認、工資和績效的核定、職稱評審的條件以及保障性條款[11]。

綜上所述，職業院?；旌纤兄妻k學是深化職業教育產教融合的有效路徑，也是盤活教育資源的重要途徑。鑒于目前混合所有制辦學存在的諸多風險，建議盡快出臺國家層面專門性的混合所有制辦學政策文件，同時健全混合所有制辦學的產權流轉機制、激勵機制、內部管理機制，促使產業主體積極參與職業教育，深化產教融合、校企合作，解決職業教育人才供需矛盾，提升職業院校的現代化治理能力，以法治的手段保障職業院?；旌纤兄妻k學的有序推進。