健全完善高校二級學院紀檢監察組織和工作制度的對策研究
——基于高校風險防范角度

陳 怡，陳艷嬌

(1.南京審計大學紀委辦公室，江蘇南京，211815；2.南京審計大學政府審計學院，江蘇南京，211815)

黨的十八大作出全面從嚴治黨的重大戰略部署。黨的十九屆中央紀委三次、四中全會強調，要結合實際健全完善基層紀檢監察組織和工作制度，推動全面從嚴治黨向基層延伸；要堅持和完善黨和國家監察體系，實現對行使公權力的人員監督全覆蓋。[1]因此，如何健全完善高校二級學院紀檢監察組織和工作制度、織牢高校紀檢監察監督網絡，充分發揮二級學院的紀檢監察監督作用，構建統管全校的紀檢監察監督體系，防范、化解高校廉政風險，保持風清氣正的育人環境，是各高校面臨的難題。

一、健全完善高校二級學院紀檢監察組織和工作制度的意義

(一)是全面從嚴治黨向基層延伸的必然要求

從近幾年省委巡視省屬高校的情況來看，高校基層黨組織寬松軟的情況仍然存在，管黨治黨壓力傳導層層遞減，基層黨組織凝聚力不強、黨組織活力不夠、黨組織政治引領功能發揮不到位、黨員作用發揮不明顯等問題仍然存在。高校結合自身的實際，健全完善二級學院紀檢監察組織和工作制度，是加強黨的建設，推動各二級學院黨委(領導班子)切實擔負好管黨治黨政治責任，實現對行使公權力的人員監督全覆蓋的重要舉措。

(二)是高校加強對權力運行的制約和監督的必然要求

二級學院是高校的基本辦學主體，高校通過權力下放，凸顯二級學院辦學的主體地位。對二級學院在組織、意識形態、管理、財務、社會合作等多方面形成權力運行的監管機制及保持其良性的工作運行機制非常重要。傳統的校級層面監督都是遠觀層面或事后的執紀問責，無法達到對二級學院的近距離、全天候、常態化監督的要求。為了做到“權力運行到哪里，業務活動延伸到哪里，監督就實行到哪里”，高校需要不斷完善機制，切實把監督制約的措施落實到權力運行的各個環節，做到監督網格化、全覆蓋。

(三)是高校防范和化解風險的重要措施

加強高校二級學院的紀檢監察力量，做好事前、事中和事后的監督工作，有助于增強二級學院領導的風險責任意識，建立風險評估機制，提高高校二級學院及部門內部控制和治理的水平和能力，不斷加強風險識別、預評估能力，制訂出有效的應對和解決措施，并與審計、法務等形成協作機制，共同構建高校防范與化解風險體系。

二、高校二級學院存在的風險分析

(一)二級學院存在“委托—代理”風險

高校二級管理模式的實質可以用“委托—代理”理論解析。在“委托—代理”關系中，信息不對稱及委托人與代理人之間的效用函數不同，必然導致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下，代理人的行為有可能最終損害委托人的利益。于是“委托—代理”問題隨之產生。[2]

在高校二級管理模式下，可能產生的“委托—代理”問題大致表現如下。

1.寡頭治理

由于權力重心下移，部分由學校掌控的決策權下放至二級學院，而原有制度安排對此類權限尚未涉及，這些人、財、物方面的決策權就落入了二級學院“關鍵少數”手里，或由這些“關鍵少數”實質性操控。委托人如果不做必要的制度建設和監督，代理人的專權在所難免，而專權的結果必然是權力濫用。

2.操縱規則

劉祖云把組織控制失控歸納為規范失效、規范變通和規范扭曲三個方面。[3]由于校院之間的最終利益存在差異、信息不對稱，因此二級學院活動的利益出發點與學校不盡一致，可能會采取非正規手段操控規則，最終會損害校方或師生利益。

3.目標置換

在組織運行過程中，組織較重要的目標被較次要的目標取代。由于組織逐級授權，不同層級產生不同的利益群體，當每個利益群體將自己的利益最大化作為行動出發點時，將會對組織產生極大的負面影響。[4]因此，在逐級授權的背景下，二級學院有可能從小群體利益甚至個人利益出發，利用信息不對稱的有利條件，將學校目標置換為學院目標或個人目標。

可見，在二級管理模式下，校、院關系的實質是“委托—代理”關系，隨之產生的“委托—代理”問題，凸顯了二級學院的諸多廉政風險。

(二)從高校的業務角度，對二級學院存在的風險進行分類

組織風險：主要包括選人用人、職稱晉升、評獎評優、人才引進、黨員發展等方面的組織風險。

意識形態風險：主要包括在課堂教學、教材選用、講座講壇、合作交流、對外交流、教師自媒體、學院網站等方面存在的意識形態風險。

管理風險：主要包括學生管理、考試管理(含命題、研究生招生面試等)、教師管理(師德師風)、國有資產管理等方面的管理風險。

財務風險：主要包括經費使用、物資采購、辦公室管理等方面的廉政風險。

社會風險：主要包括二級學院利用自己的知識資源在與社會力量合作中，可能對學校無形資產造成損失的風險等。

二級學院這些風險的存在，需要引起高度重視，高校要加強對這些風險的監督防控。

三、高校二級學院紀檢監察力量現狀及存在的問題

(一)二級學院紀檢監察力量現狀

為了進一步落實監督責任，教育部鼓勵部屬高校積極探索在二級院系設置紀委，將監督責任層層傳導、壓實，并陸續在幾所部屬高校中試點推廣。2019年，江蘇省屬高校紀委深化紀檢體制改革，各省屬高校設立了省監委監察專員辦，專職紀檢人員數量實質性增加，實現了監督檢查和審查調查組織的分設，完成了紀檢監察職能實質性提升，明確了校紀委工作的體制機制。

筆者調研了13所江蘇省屬本科院校二級黨組織紀檢組織設置和人員配備情況發現，目前比較有代表性的二級黨組織紀檢組織設置主要有以下三種：第一種，高校在二級黨委下全面設立二級紀委，配齊紀委班子和專職工作人員；第二種，高校在二級黨委下試點設立二級紀委，其他二級黨委、黨組織設立紀檢委員；第三種，未設立二級黨組織紀委，在二級黨委或黨組織中設紀檢委員。

紀檢組織人員配備方面，調研發現，超過一半高校設立二級紀委，配備專職紀委書記，其余二級紀委書記或二級黨組織紀檢委員均為兼職，通常由副處級干部擔任，如二級學院的副院長、副書記。獨立學院、附屬醫院等獨立性強，涉及的資金往來頻繁、資產復雜、人員較多，廉政風險較高，往往設專職紀委書記。部分紀委書記在分管紀檢監察工作之外，還分管其他業務工作。而未設立二級紀委、只配備紀檢委員的二級黨組織，紀檢委員基本是兼職。目前的趨勢是全面設立二級紀委或試點二級紀委的高校越來越多，試點不局限于獨立法人建制的二級單位，而是不斷擴大范圍，但除二級紀委書記外，未能及時安排其他紀檢人員。

(二)二級紀檢組織履職中存在的問題

1.頂層設計尚不健全，工作環境有待優化

高校已明確紀檢監察工作雙重領導體制，但在二級紀檢組織層面，已經制訂二級紀檢組織工作規章辦法、監督責任清單的高校不超過60%，二級紀委履行監督責任的職責定位還有待厘清，監督什么、具體的工作職責以及工作保障機制建設仍在路上。

2.監督流于形式，工作實效不佳

一直以來，學校紀委對二級學院的監督，路徑偏長、存在盲區，存在出現問題后監督的情況。二級紀委的設立可以將監督的觸角延伸到基層，更近更快地解決問題。但二級紀委接受同級黨委的領導，存在不敢監督的問題，導致監督虛化弱化。部分紀檢干部專業性不強，存在不會監督的問題，這些因素都客觀上制約了監察部門對二級學院權力運行監督的實效。因此，二級紀委監督的權威性和威懾力有待進一步提升。

3.紀檢干部履職能力弱，精力投入不足

高校行政人員編制緊張，因此，二級紀委增加專職紀檢干部難度較大。紀檢工作對財務審計、法律等知識儲備要求較高，兼職的二級紀檢監察干部的專業、經驗各不相同，很難實現監督的精準性和有效性。[5]不少二級黨組織紀檢干部對監督什么、怎么監督等基本問題不清楚，沒有專門的辦公經費和獨立的辦公地點，在完成自身的教學科研、行政工作的同時開展紀檢監察工作，分身乏術，對新的業務知識，學習的主動性不強，難以達到“紀檢委員的工作量不少于總工作量三分之一的要求”。

4.人員變動頻繁，缺乏激勵和考核機制

由于職務晉升、工作崗位變動等一系列原因，二級紀檢監察干部隊伍不穩定，有的干部剛熟悉業務就面臨轉崗，工作由新人接手，從零開始。同時，缺乏對二級紀檢干部的考核，工作的推進很大程度上依靠個人的自覺性。

四、增強二級學院紀檢監察實效的措施

(一)健全組織架構，優化人員配備

理順體制機制，從健全組織架構開始。在全面從嚴治黨的背景下，在設黨委的二級學院全面設置紀委是大趨勢。高校可以選擇幾個二級學院進行試點，比如廉政風險較高的獨立學院、后勤集團公司、附屬醫院等，然后逐步在設黨委的二級學院全面設置紀委。在人員配備上，二級紀委應配備專職的紀委書記，并積極配備基礎系部(教研室)、學生支部紀檢委員，構建學校，學院基礎系部(教研室)、學生支部三級監督體系。

(二)開展“三定”工作，賦能賦權賦責

一是定人員。二級紀委紀檢干部的產生要科學合理。學校各二級學院黨委、總支部委員會和直屬支部委員會紀律檢查委員(以下簡稱二級學院紀檢干部)人選由學校紀委、組織部和二級學院共同醞釀產生，學校紀委有一票否決、建議換人的權力。二級學院紀檢干部的人選應當從敢于監督、善于監督的黨員中選拔，注重從履行黨風廉政建設主體責任、監督責任表現突出的黨員干部中選拔。原則上，二級紀委書記應由二級學院領導班子中的黨員干部擔任，并逐步由兼職轉向專職。

二是定職責。明確二級學院紀委應干什么。二級學院紀委在學校紀委和所在黨組織的雙重領導下開展工作，具體職責包括協助落實主體責任、監督、執紀、管理組織、創新創優等方面的職責。

協助主體責任落實。協助所在學院專題研究全面從嚴治黨，特別是黨風廉政建設和反腐敗工作；協助傳達上級、校黨委、紀委有關會議和文件精神；協助貫徹落實校黨委的重大決策部署；協同所在學院，出具對本學院產生的干部考察人選黨風廉政情況意見等。

把監督工作放在首位。監督檢查黨章執行、黨的十九大精神、習近平新時代中國特色社會主義思想等貫徹落實情況；監督黨政共同負責制執行情況和全面從嚴治黨“兩個責任”的落實情況，監督所在學院領導班子及班子成員履行職責、行使權力的情況，配合做好黨風廉政責任制檢查考核，及時向所在學院領導指出問題或提出建議；對“三重一大”事項進行監督；監督所在學院的領導班子決策過程；對領導班子和領導干部、黨員的日常監督，開展廉政提醒；監督黨員干部在民主生活會、組織生活會上就校紀委函詢的問題進行說明；發現所在部門黨員領導干部有苗頭性、傾向性問題，及時向校紀委報告；開展作風建設監督；協助所在二級學院進行巡視巡察整改和落實；加強重點領域和關鍵環節的監督，督促所在學院開展廉政風險點排查防控工作。

協助開展執紀。協助校紀委做好談話提醒、線索處置和案件調查工作；受理所在學院黨員的來信來訪、申訴和控告，了解群眾的訴求，及時向二級黨委和校紀委匯報；做好幫助和教育所在二級黨組織受處分黨員工作，做好回訪工作。

做好組織管理。向校紀委報告工作，述職述廉；開展全面從嚴治黨方面的調研，及時向學校紀委和所在黨組織反饋黨員、群眾對黨風廉政建設工作的意見和建議，定期組織業務學習及派員參加有助于提高監督履責能力的培訓指導。

三是定方法。確定紀檢委員監督的主要方法。在健全工作體制機制方面，完善制度建設，理順履職路徑。一方面，定人員、定職能、定方法要體現在二級紀委工作規章、工作辦法、監督責任清單中；另一方面，在二級學院決策議事規則、二級黨組織履行“兩個責任”清單等文件中對上述規則給予支持，增強二級學院領導班子主動接受監督的意識，優化二級紀委工作環境，著力解決履職的后顧之憂。

(三)提升履職能力，完善激勵和考核

通過系統的培訓提升履職能力，完善激勵和考核機制。一是加強二級紀委干部黨性教育，尤其是政治意識和政治規矩，提升政治敏銳力，提升身份認同感。二是開展業務培訓，以問題為導向，關注二級學院存在的風險，監督重點人、重點事、重點時；協助開展問題線索處置及談話等工作。三是加強履職考核，對敢擔當、能作為、善作為的紀檢干部，加大提拔使用力度，以鼓勵干部更好地履職盡責；對監督工作還需改進的干部開展約談。

綜上所述，高校應健全和完善二級學院紀檢監察組織和工作制度，不斷推進全面從嚴治黨向縱深發展，進一步發揮二級學院的紀檢職能作用，形成校、院、系三級協同機制，一體推進高校“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制的構建。