地方金融監(jiān)管視角下的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范分析

章暢 南京師范大學(xué)

金融在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要的角色，但通常金融與風(fēng)險(xiǎn)是相伴而生的，可以說沒有風(fēng)險(xiǎn)就沒有金融，尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生。而由于金融系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)因素之間有著復(fù)雜的傳導(dǎo)關(guān)系，在外部諸多激發(fā)因素的作用下，單個(gè)機(jī)構(gòu)、單個(gè)區(qū)域的金融風(fēng)險(xiǎn)極其容易演變?yōu)槲：φ麄€(gè)金融體系安全與穩(wěn)定的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。黨和國家高度重視金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，在2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，就防范金融風(fēng)險(xiǎn)放至三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首位，同時(shí)黨的十九大也明確強(qiáng)調(diào)了要“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”。自此之后，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的方法已經(jīng)完全上升至國家戰(zhàn)略層面。

近幾年，以小額貸款公司為代表的地方性金融快速發(fā)展，但因中央金融監(jiān)管部門鞭長莫及、地方金融監(jiān)管存在短板甚至是空白領(lǐng)域，使得金融風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，并容易演變成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此構(gòu)建科學(xué)完善的地方金融監(jiān)管體系迫在眉睫，這對提高地方對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)治理能力以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要的意義。

一、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)并非一個(gè)“新事物”，自2008年美國次貸危機(jī)發(fā)生后，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)便受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在過去發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)中，大多表現(xiàn)為某個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)問題，但隨著科技的發(fā)展，在科技的作用下，使得金融風(fēng)險(xiǎn)開始向其他關(guān)聯(lián)行業(yè)領(lǐng)域延伸，由此突出了金融風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性特征。需要明確的是，金融風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)之間并沒有一個(gè)明確的界限，因?yàn)榻鹑谧鳛榻?jīng)濟(jì)系統(tǒng)的“血管”，所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)本身就具有系統(tǒng)性特征，在系統(tǒng)性增強(qiáng)至一定程度后，就會(huì)成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

目前國內(nèi)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)并沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的定義，充分體現(xiàn)了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的特征。從現(xiàn)有研究的情況來看，許多學(xué)者會(huì)從風(fēng)險(xiǎn)的危害性去定義系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為是在各種復(fù)雜機(jī)理催化作用下，使得金融風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到一定程度后產(chǎn)生質(zhì)變，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；也有學(xué)者從金融風(fēng)險(xiǎn)的演變過程去定義，認(rèn)為對金融體系造成威脅的金融事件在經(jīng)過一系列的擴(kuò)散與演化后，引起了多米諾骨牌效應(yīng)。從這些定義來看，可看出系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)突出的特征：一是系統(tǒng)性，在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)演變及內(nèi)部傳導(dǎo)機(jī)制作用下，金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸演變成為影響整個(gè)金融系統(tǒng)安全與穩(wěn)定的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；二是連續(xù)變量，即系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有一個(gè)漫長的演變過程，而是否會(huì)爆發(fā)危機(jī)，具有不確定性。結(jié)合上述定義與特點(diǎn)，本文認(rèn)為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融風(fēng)險(xiǎn)因素在擴(kuò)散與演化機(jī)理催化下，在達(dá)到一定程度后會(huì)對國家或地區(qū)的金融體系的穩(wěn)定與安全造成威脅的風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方金融監(jiān)管的興起與發(fā)展

由于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對國家的金融安全與穩(wěn)定產(chǎn)生影響，因此基本是以政府監(jiān)管的方式來應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在改革開放之后，我國金融體系從原本的計(jì)劃金融向市場金融轉(zhuǎn)變，在取得顯著成績的同時(shí)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)也開始顯現(xiàn)。這一階段中央政府具有絕對的話語權(quán)，采取的是集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式，金融監(jiān)管全屬于中央，地方政府則是服從和支持中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作。1997爆發(fā)的金融危機(jī)對金融體系穩(wěn)定運(yùn)行有較大的影響，對此中國人民銀行發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。隨著中國人民銀行管理體制的不斷優(yōu)化，將31個(gè)省級(jí)人民銀行重新劃分成了9大分行，并實(shí)施垂直管理。中國人民銀行承擔(dān)了央行的職責(zé)，負(fù)責(zé)對金融業(yè)的監(jiān)管，監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在這之后中國證券管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)、中國銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會(huì)相繼成立，原本實(shí)施統(tǒng)一集中的金融監(jiān)管模式也開始向“一行三會(huì)”分權(quán)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，但總體上仍然呈現(xiàn)出明顯的中央垂直監(jiān)管特征，在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)了這一模式欠缺對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對金融需要的考慮。在政績與財(cái)稅分稅制的雙重壓力下，地方政府為了發(fā)展地方金融，陸續(xù)成立了以農(nóng)村信用合作社、投資公司為達(dá)標(biāo)的非銀行金融機(jī)構(gòu)，不過這些機(jī)構(gòu)實(shí)際較少受“一行三會(huì)”的監(jiān)管，使得地方金融風(fēng)險(xiǎn)增多。面對這樣的情況，中央開始逐漸下放金融監(jiān)管權(quán)力，部分地方政府獲得了地方金融監(jiān)管的權(quán)力，一些縣級(jí)城市也開始設(shè)立金融辦，自此以金融辦為主要載體的地方金融監(jiān)管的格局初步形成。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化逐漸加深，受內(nèi)外諸多復(fù)雜因素的影響，使得我國經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行存有諸多矛盾，也使得系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，尤其在科技的作用下，地方債、民間金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等地方性金融日益成了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。2016年互聯(lián)網(wǎng)金融亂象更是頻繁發(fā)生，危害面廣，為此中央在全國范圍內(nèi)開展了打擊非法集資、加快互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域問題整治的專項(xiàng)活動(dòng)。在2017年第五次全國金融會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)了要加快地方金融監(jiān)管體制的改革，地方政府應(yīng)將“7+4”類金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍，將原先散落在財(cái)政廳的融資擔(dān)保管理職責(zé)、典當(dāng)行管理職責(zé)、商務(wù)廳商業(yè)保理等進(jìn)行整合，地方政府也在地方金融辦的基礎(chǔ)上加掛了“金融監(jiān)管局”的牌子，設(shè)立了地方議事協(xié)調(diào)機(jī)制。

總體來看，金融監(jiān)管開始是由中央政府主導(dǎo)監(jiān)管，但隨著不同時(shí)期累積的金額風(fēng)險(xiǎn)，為防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，中央在2017年后開始在縱向與橫向上下放監(jiān)管權(quán)力，推動(dòng)了地方金融監(jiān)管治理。

三、地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀

由于金融監(jiān)管一直是中央政府的事情，所以中央對地方政府的介入程度與監(jiān)管權(quán)限的下放還有一定的保留。這使得在實(shí)際的地方金融監(jiān)管中存在諸多問題，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）地方金融監(jiān)管在法律授權(quán)上存在局限性

一方面，中央與地方的金融事權(quán)并未明確劃分，使得地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不對等。我國金融監(jiān)管采取的中央垂直監(jiān)管為主、地方金融監(jiān)管為輔的模式，為避免發(fā)生地方金融風(fēng)險(xiǎn)，在許多省份中成了地方金融辦，負(fù)責(zé)開展金融服務(wù)與監(jiān)管，以及對地方“7+4”類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。但從地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，存在監(jiān)管資源不足、職能錯(cuò)位等問題，具體來看，地方政府具有區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的職責(zé)，但對于地方金融監(jiān)管部門享有的對“7+4”類金融機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力并未作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)處于“名不正言不順”的尷尬地位。另一方面，因地方金融監(jiān)管職權(quán)錯(cuò)誤、缺乏執(zhí)法權(quán)，也導(dǎo)致了大量的資金通過監(jiān)管套利向影子銀行等監(jiān)管薄弱甚至是空白領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)類金融業(yè)務(wù)游離地方金融監(jiān)管之外，導(dǎo)致地方監(jiān)管套利問題嚴(yán)重。以“錢寶”案為例，錢寶網(wǎng)依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，以高額收益為誘餌，通過吸收新用戶的資金來償付老用戶的資金與收益，非法向社會(huì)公眾吸納大量資金。而對于影子銀行所形成的資金池業(yè)務(wù)，地方金融機(jī)構(gòu)既未審批也未備案，存在監(jiān)管空白地帶。

（二）地方金融監(jiān)管機(jī)制無法有效應(yīng)對新型金融風(fēng)險(xiǎn)

隨著地方金融行業(yè)的快速發(fā)展，也涌現(xiàn)出了許多新型的金融風(fēng)險(xiǎn)。但傳統(tǒng)地方金融監(jiān)管機(jī)制存在滯后性，這種滯后性具體表現(xiàn)為：其一，重合規(guī)管理、輕前瞻監(jiān)管。過去地方監(jiān)管通常是將注意力集中在金融機(jī)構(gòu)的清償能力及對資產(chǎn)流動(dòng)性要求的核查上，而僅僅進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管，難以有效應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)橹卮箫L(fēng)險(xiǎn)事件并非一定是違規(guī)事件，可能是由一系列的因素導(dǎo)致金融市場的不穩(wěn)定性，同時(shí)如果只是重視法律規(guī)則內(nèi)容而忽視監(jiān)管人員的作用，在監(jiān)管上停留在合規(guī)管理，也會(huì)降低地方金融監(jiān)管的質(zhì)量。其二，重監(jiān)管報(bào)告、輕數(shù)據(jù)分析。在地方金融監(jiān)管中，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與管理均需準(zhǔn)確、及時(shí)、高質(zhì)量的信息支撐，但目前地方金融監(jiān)管存在重監(jiān)管報(bào)告、輕數(shù)據(jù)分析的現(xiàn)象，在應(yīng)對某一類金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)通常是收集大量數(shù)據(jù)，而將數(shù)據(jù)分析擱置，甚至是事后再去分析，這樣工作方式難以有效應(yīng)對金融創(chuàng)新及市場結(jié)構(gòu)性變化。在數(shù)據(jù)缺口嚴(yán)重的情況下，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法摸清風(fēng)險(xiǎn)的底數(shù)，更是無法有效評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)及制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。其三，重金融穩(wěn)定、輕風(fēng)險(xiǎn)防范。地方金融監(jiān)管在確保金融市場順暢運(yùn)轉(zhuǎn)上有著重要的作用，可減少因市場劇烈波動(dòng)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。但從地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，在面對區(qū)域重要性金融機(jī)構(gòu)違約的情形時(shí)，出于處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的考量，會(huì)不惜代價(jià)地借助地方財(cái)政來救市，而不是對這些機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式、激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)偏好是否增大了風(fēng)險(xiǎn)敞口及違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考慮，這樣表層的保護(hù)式金融監(jiān)管方式，與黨的十九大中提出的“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”要求背道而馳。因此，要想規(guī)避系統(tǒng)系金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)才是正解，尤其是隨著地方金融的不斷發(fā)展，業(yè)態(tài)形式多樣、體量不斷增加，如果一味地對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行保護(hù)性救市，不僅無法防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，還會(huì)加重地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，甚至是陷入“借新補(bǔ)舊”的惡性循環(huán)中。

四、完善地方金融監(jiān)管防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)法律授權(quán)不足

第一，明確中央與地方監(jiān)管事權(quán)。結(jié)合上位法明確中央與地方在金融監(jiān)管方面的事權(quán)，按照“屬地管理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的權(quán)責(zé)劃分中央與地方的金融監(jiān)管職權(quán)。在具體劃分過程中，針對“一行兩會(huì)”駐地機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)，需要地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，對于在監(jiān)管范圍外的金融風(fēng)險(xiǎn)如互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)，考慮涉及的機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，且隱蔽性較強(qiáng)，中央金融監(jiān)管鞭長莫及，對此宜授權(quán)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮地方優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管。在遇到“7+4”類金融機(jī)構(gòu)形成的跨區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，同時(shí)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)時(shí)，應(yīng)由中央金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與指導(dǎo)。通過厘清中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管全覆蓋，以更好的默契地方金融風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，進(jìn)而保障地方金融安全穩(wěn)定地發(fā)展。

第二，加快推進(jìn)地方金融監(jiān)管局設(shè)立，完善監(jiān)管職責(zé)。由于資金流動(dòng)具有跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的特征，這對金融監(jiān)管提出了更高的要求，需努力向精細(xì)化、系統(tǒng)化的方向轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國許多省份在地方金融辦掛上了金融監(jiān)管局的牌子，將地方政府各職能部門進(jìn)行整合，對地方“7+4”類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。在今后的工作中，還需統(tǒng)籌推進(jìn)各地加快設(shè)立金融監(jiān)管局，并賦予其職責(zé)：全面承擔(dān)地方性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范工作；負(fù)責(zé)監(jiān)管地方各類新興金融業(yè)態(tài)，發(fā)揮地方優(yōu)勢治理影子銀行風(fēng)險(xiǎn)；負(fù)責(zé)制定轄區(qū)范圍內(nèi)的金融監(jiān)管機(jī)制、建立地方性金融監(jiān)管系統(tǒng)以及宣傳地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)。通過完善地方金融監(jiān)管職責(zé)，有效彌補(bǔ)難以協(xié)調(diào)監(jiān)管的短板。

第三，擴(kuò)大地方金融監(jiān)管范圍，將影子銀行、非持牌金融納入監(jiān)管范圍中。近年來較突出的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管套利現(xiàn)象，使得地方金融穩(wěn)定安全發(fā)展受阻。對此，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮屬地優(yōu)勢，全面清查轄區(qū)范圍內(nèi)的影子銀行、非掛牌金融機(jī)構(gòu)，對于這些金融機(jī)構(gòu)造成的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)做到“打早打小”，致力于金融業(yè)規(guī)范運(yùn)營，逐步將這些金融機(jī)構(gòu)置于陽光下，由此治理地方金融亂象。

（二）動(dòng)態(tài)性與網(wǎng)絡(luò)化治理，提升地方金融監(jiān)管成效

第一，動(dòng)態(tài)化治理，首先需要將過去的審計(jì)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉治鍪奖O(jiān)管，以提高監(jiān)管的前瞻性。具體來說，就是要前瞻性、全面性地判斷被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的商業(yè)模式、治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)偏好等是否加大了金融風(fēng)險(xiǎn)敞口，以及是否超出了機(jī)構(gòu)實(shí)際償付能力。在前瞻性監(jiān)管中，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需重視金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估判斷，增強(qiáng)監(jiān)管人員的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，以實(shí)現(xiàn)早期的監(jiān)管干預(yù)。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估判斷過程中鼓勵(lì)創(chuàng)新突破，如允許組織在特定時(shí)期打破邊界，通過制定聯(lián)合應(yīng)急處置機(jī)制，助力地方金融監(jiān)管部門掌握更多前沿信息，更好地應(yīng)對日益多樣的新興金融業(yè)態(tài)。最后是補(bǔ)齊地方金融監(jiān)管人才短板，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛吸納經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)稅等領(lǐng)域的人才，并定期對其金融風(fēng)險(xiǎn)處置能力及專業(yè)技能進(jìn)行考核，在此基礎(chǔ)上建立某一領(lǐng)域或技能上有專長的專家中心，發(fā)揮專家專業(yè)優(yōu)勢，助力地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地適應(yīng)復(fù)雜多變的地方金融發(fā)展現(xiàn)狀。

第二，網(wǎng)絡(luò)化治理，首先需要加強(qiáng)混合型工具中信息交流工具的建設(shè)與使用，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第一步是風(fēng)險(xiǎn)收集與生成，應(yīng)進(jìn)一步拓寬風(fēng)險(xiǎn)源的認(rèn)知面，有助于盡早發(fā)現(xiàn)與消除風(fēng)險(xiǎn)滋生。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立相應(yīng)的信息收集平臺(tái)，并將市場主體信息方、外部負(fù)面信息方、網(wǎng)絡(luò)排查方等碎片化風(fēng)險(xiǎn)源匯聚在一起，通過信息共享，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測和預(yù)警，從而準(zhǔn)確識(shí)別和評(píng)估當(dāng)前存在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。其次是在橫縱向維度上引導(dǎo)多元主體參與共同監(jiān)管治理，在橫向維度上，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場、公民廣泛合作與積極互動(dòng)，發(fā)揮社會(huì)力量，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；在縱向維度上，明確中央與地方監(jiān)管事權(quán)，合理配置財(cái)權(quán)，將風(fēng)險(xiǎn)治理下沉的同時(shí)，讓基層政府具有充足的人力、物力、財(cái)力等資源開展金融風(fēng)險(xiǎn)治理，減少金融監(jiān)管重復(fù)、錯(cuò)誤現(xiàn)象發(fā)生，充分發(fā)揮地方金融監(jiān)管作用，促進(jìn)地方金融安全穩(wěn)定發(fā)展。