國有企業內部控制缺陷及改進
——以某國有企業為例

易歡 大華會計師事務所（特殊普通合伙）

國有企業作為我國社會經濟的重要組成部分，在整個國家的經濟發展中起著舉足輕重的作用。近年來，在全球新冠疫情不斷爆發、國內外經濟形勢壓力不斷增加的大背景下，國有企業頂住壓力仍然穩定發展，一方面為國家的發展壯大提供經濟支持，另一方面為國家應急自然災害等提供強有力的經濟保障。在國有企業發展過程中，內部控制是重要的環節，國有企業管理者給予了很大的重視，對內部控制的設計付出了較多的心血、對內部控制的執行付諸了較多的實踐行動。然而，國有企業在內部控制的設計、執行過程中仍存在較多的缺陷、問題，制約著企業的發展。本文在對內部控制理論及我國內部控制發展建設闡述的基礎上，結合某國有企業的內部控制設計及運行過程中存在的缺陷問題進行分析，并對相應缺陷問題的改進提出一些建議。

一、內部控制概述

（一）內部控制的理論

內部控制是在一定的環境下，單位為了提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法。

國有企業的內部控制是為了滿足國有企業經營發展的，主要包括提高國有企業經營效率、增加國有企業利潤，保證國有資本保值增值。高效的內部控制對于國有企業的經營發展意義重大，一方面為國有企業管理者了解企業情況、合理分配資源、提高管理經營效率，增加國有企業利潤起到了重要作用；另一方面，對國有企業建立健全管理制度起到了促進作用，通過有效的內部管理，形成良好的企業文化，使得國有企業管理者和員工按照內部控制要求履職，使國有企業在一個良好的內部環境中長久穩定發展。

（二）我國內部控制的發展歷程

內部控制隨著社會經濟的發展而發展，大致經歷了以下三個發展階段：

第一階段是內部牽制。這個階段，國家頒布了《會計人員職權條例》《會計人員工作規則》《中華人民共和國會計法》，這些法律法規條例的頒布，制定了會計人員崗位責任制，形成了會計工作的內部牽制。

第二階段是會計控制。這個階段，國家頒布了《會計基礎工作規范》《內部會計控制規范——基本規范（試行）》等，修訂了《中華人民共和國會計法》，至2004年底，財政部發布了采購與付款等5項內部會計控制規范，并印發了固定資產等征求意見稿。內部會計控制規范作為會計法的配套規章，在我國引起較大反響，成為各企業內部控制設計及運行的重要依據。

第三階段是全面風險控制。這個階段，國家發布了《企業內部控制基本規范》，是內控體系建設的階段性里程碑。企業根據基本規范進一步完善內部控制。

（三）我國內部控制體系及構成

目前，我國企業內部控制規范的框架體系是由《企業內部控制基本規范》《企業內部控制應用指引》《企業內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》組成的。基本規范是內部控制體系的最高層次，起統馭作用；應用指引是主體，對企業建立、健全內部控制制度提供指引；評價指引是內部評價指引，對企業內部控制是否有效提供指導；審計指引是外部評價指引，為注冊會計師和會計師事務所執行內部控制審計業務的執業準則。三者相輔相成缺一不可，形成一個有機整體。

二、某國有企業內部控制的構成及運行

（一）內部控制的組織

內部控制，是由公司董事會、監事會、經理層、各職能部門和全體員工共同實施，為實現內部控制目標的過程。

（二）內部控制的制度

自成立開始，公司制定并不斷完善了內部控制制度，公司層面制定了《“三重一大”制度實施辦法》《內部審計工作管理制度》《內部經濟責任審計工作管理辦法》《信息化工作管理辦法》等。業務層面各流程也制定了具體的內部控制制度，比如《貨幣資金管理制度》《融資管理制度》《費用預算管理辦法》《固定資產管理制度》《投資監督管理辦法》《財務報告管理制度》等。

（三）內部控制的流程

公司內部控制流程分為公司層面控制和業務層面控制，其中，公司層面控制包括組織架構、發展戰略、社會責任、企業文化、內部信息傳遞、信息系統六個流程；業務層面控制包括人力資源、資金管理、費用管理、固定資產管理、工程項目管理、對外投資管理、國家出資企業產權登記管理、國有資本經營預算管理、財務報告、全面預算、合同管理、法律糾紛管理、擔保業務、審計監察十四個流程。

（四）內部控制的風險點

公司層面控制的風險點：1）組織架構：治理結構不科學不合理，崗位形同虛設，決策缺乏科學依據、無執行力等，可能導致企業無法正常經營，難以實現發展戰略。2）發展戰略：企業對外部環境戰略資源、內部自身的競爭優劣勢認識不深刻，無法充分利用優勢，有效避開劣勢，可能導致戰略失敗，企業存在巨大風險。3）社會責任：一方面，提供的服務不到位，侵害消費者的利益，另一方面，對員工權益保護不夠等，可能導致企業在公眾心目中的形象以及打擊員工的積極性。4）企業文化：企業缺乏良好的企業文化，導致員工無上進心，無歸屬感等，可能導致企業無法長久穩定的發展。5）內部信息傳遞：內部信息傳遞不暢通、不及時，可能導致決策失敗等。6）信息系統：信息系統與業務實際情況脫節，規劃不合理等，可能導致企業經營管理效率低下。

業務層面控制的主要風險點：1）人力資源：企業的人力資源缺乏或者過剩、關鍵崗位人員管理缺乏體系、人力資源退出機制不當等，可能導致公司人才流失、經營管理低下、影響企業聲譽等。2）資金管理：籌投資決策不當、資金使用不合理、資金管控不嚴等，可能增加資金成本、資金挪用等風險。3）對外投資管理：未建立投資目標和規劃，可能導致盲目投資，資金投放結構不合理，增加投資風險；未對投資項目進行及時的跟蹤管理，導致投資項目失控。4）全面預算：不編制預算或者預算編制不全、預算目標不切實際、編制不合理、對預算的執行力不夠、對預算的考核不嚴謹，可能導致企業資源無法得到充分利用以及預算管理流于形式。5）合同管理：未嚴格按照規定訂立合同、未按要求對合同留存歸檔、未對合同對方主體進行資格調查等，可能使公司面臨經營風險、導致公司權益受到損害等。

（五）內部控制運行中風險控制情況

公司依據《公司法》《企業內部控制基本規范》《企業內部控制應用指引》《中央企業全面風險管理指引》等要求，結合自身實際情況，對內控流程進行全面梳理，針對內控風險點，制定相應的內部控制活動，擬將風險降至最低。大部分內部控制活動在公司生產經營活動中起到了預防、控制風險的作用，但一些內部控制活動仍然存在設計不足、運行不到位的情形。

三、某國有企業內部控制存在的缺陷及問題

企業層面：1、企業未按照《企業內部控制應用指引第 4號——社會責任》的規定建立企業社會責任報告制度。2、企業未按照《企業內部控制應用指引第1號——組織結構》：“母子公司人員應當獨立。子公司擁有自身的勞動、人事及工資管理體系，并與母公司實現分開。”的規定來執行內部控制。3、企業未按照《內部控制手冊》設置審計崗位的不相容職務分離，審計部目前有員工1名，無法做到不相容崗位分離。

業務層面：1、人力資源：企業未建立關鍵崗位輪崗制度。2、對外投資管理：企業未對投資項目投后管理情況沒有全面跟蹤，無相關風險的應對措施。3、全面預算：企業未編制并印發預算編制綱要，確定下一年預算編制的原則和要求；企業未提出全面的預算草案，企業的預算編制表基本為費用預算，未達到全面性要求等。4、合同管理：企業未設置合同管理后評價制度等。5、信息化項目管理：企業各部門之間的數據傳輸過于依賴信息系統，缺少部門之間的溝通、核對的過程；企業業務核心系統數據與財務系統數據無法核對，業務與財務存在脫節等。

通過對內部控制缺陷的分析，問題主要體現在以下幾個方面：

（一）內部控制管理制度設計不夠充分、合理

國有企業設計的《內部控制手冊》中，部分內控管理制度未按照基本規范和應用指引的要求設計，形成了制度設計層面的缺陷。比如未按照應用指引的要求，建立企業社會責任報告制度。國有企業，除了是國家經濟來源的重要經濟實體，更是在國計民生中具有重大影響的組織，對國家社會存在著重要的責任。內部控制制度是原則，只有制度設計充分、合理，才能保證國有企業內部運行發展有據可依，才能促進國有企業長久穩定發展。

（二）管理層對內部控制的重視不足

國有企業雖按照基本規范和應用指引等建立了內部控制制度，形成了《內部控制手冊》，但管理層仍對內部控制的重視不足。主要體現在以下方面：一是內部審計機構人員少，內部審計機構所有事項均由一個人執行，無法做到職責分離、不相容職務分離等。二是管理層缺少重視，導致員工無法正確認識內部控制工作，使得內部控制的作用無法得到充分發揮。

（三）內部控制制度執行力不足

國有企業根據制定的《內部控制手冊》來執行內部控制工作，但在執行過程中仍存在各種問題，比如未按照相關規定的要求落實內部控制工作，存在落實不到位、內部工作層層“打折扣”，未能有效的實施不相容職務分離，企業內部缺乏有效的溝通、企業信息化建設與公司業務存在脫節等。

四、完善國有企業內部控制的改進措施

（一）根據企業特性，建立符合自身發展的內部控制管理制度

以基本規范、應用指引等為準繩，制定符合企業自身發展的內部控制管理制度。只有制度合理、合規、健全，才能指導企業穩定、長久的發展。無論是企業的短期目標還是長遠計劃，都將得到實現。同時，應該考慮到企業的發展不是一成不變的，在發展過程中，應該根據業務的變化，修改相應的內部控制管理制度。

（二）提高企業管理層對內部控制的重視程度

對于內部控制工作，國有資產監督管理部門和國有企業的管理層應該給予高度重視，只有在政府和企業管理層都重視內部控制的基礎上，國有企業的內部控制工作才能有序推進。一是國有資產監督管理部門應對其任命的管理人員的工作進行監督，對其工作成果進行考核，考核不能僅關注企業的經營收益，應該以多方面指標，包括但不限于國有資本保值增值，企業在行業中的發展、社會公益事業等多方面指標結合考核，引導企業管理層不斷完善企業內在，實現企業健康穩定發展。二是國有企業管理層需以身作則，堅決按照內部控制的要求來辦事，結合企業自身的業務性質，建立健全內部控制制度。國有企業管理層應言傳身教，使得企業員工了解內部控制工作，以及了解內部控制工作對各員工各崗位的重要性。三是國有企業管理層應該加大力度支持內部控制執行部門的工作，擴大內部審計部門隊伍的建設、提高內部審計人員的素質等。

（三）加強企業內部控制制度的執行力

雖然建立健全的內部控制制度是根本，但是如何在生產經營活動中執行內部控制制度才是關鍵。國有企業需加強內部控制制度的執行力，一是國有企業管理層需以身作則，嚴格按照內部控制制度來處理各種事務；二是建立責任獎懲制度，對國有企業全體員工是否按照內部控制制度來進行日常工作，明確責任獎懲；三是加強內部各部門的溝通，監督等管理機制。

五、結語

國有企業內部控制取得了一些成果，比如制度的建設、流程的設計等。但是，制度的建設仍存在不符合自身企業發展、不夠充分等設計缺陷，制度的執行仍存在力度不夠，紙上談兵的執行缺陷。就這些缺陷，本文提出，需要根據國有企業自身的發展情況，制定與其相匹配的內部控制；國有企業監督管理部門及國有企業管理層應提高對內部控制的重視程度；加強內部控制制度在各部門各崗位的執行力；完善內部控制制度；加強領導層的重視，加強企業員工對內部控制的認識；創造一個良好的內部控制環境，促使國有企業健康長久的發展。