審計監督全覆蓋視角下的國家審計與內部審計聯動研究

■宮倩

一、引論

隨著審計監督全覆蓋概念的提出，審計監督在促進國家治理效能提升方面的作用越來越顯現。國家審計在實現審計監督全覆蓋方面尚存在局限性，通過借力內部審計力量，把國家審計與內部審計有效聯動起來，才能充分實現審計監督全覆蓋。本文嘗試通過分析國家審計與內部審計之間的相互關系及聯動現狀，探索建立兩者之間的創新聯動路徑，不斷拓展審計監督全覆蓋的深度和廣度。

二、國家審計與內部審計聯動的理論分析

1.審計監督全覆蓋的理論概述。

審計監督全覆蓋是指審計機關對所有的公共資金、國有資產、國有資源進行審計監督。從審計內容看，既要覆蓋所有一級預算單位，也要覆蓋全部財政資金；從審計方式看，全覆蓋不是對所有的項目都審計，而是要緊密結合黨和政府工作重心，突出重點地審計；從審計深度看，全覆蓋是有深度的覆蓋，要對每個項目審深審透；從審計成效看，既要注重審計監督范圍的廣度，也要強化審計監督的深度，做到數量與質量并重。

2.國家審計與內部審計的聯系。

國家審計是指國家審計機關依法對國家機關、行政事業單位和國有企業財務收支的真實性、合法性，以及運用公共資源的效益性進行審計。內部審計是指對本單位財政財務收支、內部控制、風險管理等作出獨立客觀的監督評價，以促進組織完善治理的活動。國家審計和內部審計在代表利益、審計目的、審計結果的法律效力等方面不同，但也存在著聯系，主要體現在以下兩方面：

（1）國家審計依法可對被審計單位的內部審計進行業務指導和監督。

《中華人民共和國審計法》規定，國家審計機關有責任對被審計單位的內部審計工作進行業務指導和監督。國家審計和內部審計的根本目標一致，內部審計是單位內部審計機構，直接來看是為了維護單位利益，從根本上說，這些政府部門、國有企事業單位的根本目的也是為了維護國家利益。

（2）國家審計作為一種外部審計需要利用內部審計的工作成果。

內部審計是單位的內設監督部門，主要對單位各項經營管理活動的合法、合規和效益等進行監督，屬于單位內控體系的重要部分。外部審計人員在對單位實施審計的過程中，需要關注單位內部控制管理情況，也就需要了解內部審計工作開展情況，對內部審計的利用也可提高外部審計工作效率。

3.審計監督全覆蓋視角下國家審計與內部審計聯動的分析。

國家審計是國家治理中的“免疫系統”，內部審計是“免疫系統”的首道防線，兩者相互補充形成有機整體，能夠起到提高“免疫系統”功能的作用。

一是兩者聯動是強化“免疫系統”效果的有效途徑。近年來，國家審計職能逐步從防弊糾錯向服務領導決策轉化，而內部審計基本職能也是服務，內部審計人員對內部業務熟悉，與國家審計聯動更有利于免疫功能的發揮。

二是兩者聯動是提升“免疫系統”功能的重要途徑。在審計揭示問題方面，國家審計側重違反財經法紀方面的問題，而內部審計則側重內控管理方面的問題，二者結合可以擴大審計效能，提高“免疫系統”的廣度和深度。

三是兩者聯動是解決目前審計困難的重要途徑。對被審計單位采取聯動審計，能夠有效解決國家審計的人力資源矛盾，也能提高內部審計人員業務素質，有效推進審計監督“全覆蓋”。

三、國家審計與內部審計聯動的現狀及存在問題

目前，國家審計與內部審計的聯動主要有以下幾個方面：

一是在審計監督全覆蓋的形勢下，國家審計承擔監督檢查的重要任務，對內部審計也必然起到一定的監督和助推作用。

二是國家審計的法律法規比較全面，而內部審計的法律法規尚不完善，單位在制定內部審計規章制度時，缺乏可遵循的內部審計法律法規，基本是參考國家審計相關法律法規。

三是國家審計對內部審計的利用較多，且基本上僅限于對內部審計成果的運用，而內部審計反過來利用國家審計的情況較少。

四是部分單位管理層對內審工作重視不夠，內審部門通常與財務等其他部門合并設立，內審人員專業素養普遍不高。目前對內部審計人員的培訓大多是借鑒國家審計人員的培訓體系，有力地保證了內部審計的質量和效果。

綜上，國家審計和內部審計的聯動還存在著內部審計制度不健全、國家審計對內部審計缺乏及時系統的指導與監督、內部審計人員業務素質不高等問題。

四、國家審計與內部審計聯動機制的構建及應用

1.國家審計與內部審計聯動機制的設計思路。

創建國家審計與內部審計的有效聯動機制，首先要對內部審計進行評價，明確內部審計資源能否被國家審計利用，再從利用資源的途徑角度，涉及編制方案和審計實施等過程，再延伸到監督檢查內部審計機構設置是否合理、內部審計實施是否規范有效，實現兩者相互促進提升，為推進審計監督全覆蓋發揮重要作用。

2.國家審計與內部審計聯動機制的創新途徑。

國家審計與內部審計的聯動是系統的、有機的結合，聯動機制主要包括以下幾個方面：

（1）實現審計資源聯動。

國家審計普遍存在項目多、人員少的問題，只有將審計人力資源進行有效整合，才能適應當前審計工作需要，更好地完成審計任務。首先，要善于運用協同理論，探索采用交叉審計方式，建立“審計資源人才庫”，將內部審計人才同國家審計人才統一納入集中管理，在國家審計項目中吸納專業較強的內審人員共同參與。通過交叉審計，內審人員業務經驗積累將有助于提高內審工作質量，為國家審計利用內部審計成果奠定扎實的基礎。其次，要逐步建立完善整合審計的相關制度，為內審人員參與國家審計提供制度保障。國家審計要突出頂層設計，研究出臺系列的規章制度，從查閱財務業務資料、揭露違法違紀問題等方面保障內審人員的合法權益。

（2）實現培訓交流聯動。

從審計機關層面，國家審計人員與內部審計人員，應互相借鑒審計經驗，定期進行人員的溝通和培訓，不僅僅是國家審計人員對內部審計人員進行業務指導，內部審計人員也能反作用于國家審計工作，實現雙促雙贏。審計機關應探索建立內部審計評價制度，以便于正確評價內部審計工作，對內審工作開展科學的指導監督。

從內審單位層面，單位管理層應強化對內部審計工作的重視，善于利用內審平臺，加強與國家審計的溝通和配合。內審部門要加強與內審機關或內審同行的交流，積極參加各類培訓，促使內審人員不斷更新知識結構，提高專業勝任能力，發揮好內部審計職能作用，為新形勢下服務審計監督全覆蓋做出應有貢獻。

（3）實現成果運用聯動。

首先，準確評估內部審計成果可依賴的程度。國家審計機關可根據內審人員素質和內審工作質量對被審計單位的內部控制測試評價進行評估，據此確定內部審計成果可依賴的程度。如果國家審計認為內部審計采用了適當的方法進行風險評估并能提供內部控制健全性的保證時，就可以利用其工作成果，從而減少重復勞動，提高工作效率。

其次，善于借鑒內部審計的專業性成果。內部審計部門對本單位的工作實際了解更為全面，尤其對于業務涉及領域專業性較強的單位，其內部審計部門在獲得審計資料及技術人員配合方面更為便捷，為節約成本，提高效率，國家審計人員可以有針對性地利用這類內部審計成果。

再次，對內部審計成果的借鑒內容在編制審計工作底稿及審計取證時要加以注明。審計工作是一個搜集分析審計證據并作出合理判斷的過程，所以審計證據重要性不言而喻。國家審計在借鑒內部審計成果時，對借鑒的工作底稿和審計證據內容應詳細標記清楚，確保作出客觀、準確性的審計結論。

五、結束語

建立審計全覆蓋背景下的國家審計與內部審計聯動機制是貫徹落實黨中央提出的構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系的一項審計模式創新，也是實現審計全覆蓋的一條有效解決路徑。通過實現國家審計與內部審計的審計資源聯動、培訓交流聯動、成果運用聯動，可充分促進兩者交流互補，更好地優化提升審計質效，發揮好審計的“免疫系統”功能，有效推進審計監督全覆蓋。