糧食領域開展研究型審計的幾點思考

■蘭芳 余莎 王思繁

黨的二十大報告明確提出，要推進國家安全體系和能力現代化，堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定。其中，糧食安全是治國安邦的頭等大事，是關系國計民生的“壓艙石”，是國家安全的重要基礎。審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，應緊緊圍繞黨和國家工作大局，將糧食安全作為審計重點關注內容，以其敏銳的視角深入揭示國家糧食安全管理中存在的問題，提出有針對性的審計建議。基于糧食領域開展研究型審計的必要性，本文針對審計的審前、審中、審后三大階段提出了幾點思考。

一、在糧食領域開展研究型審計的必要性

1.國際國內環境對糧食審計提出新挑戰。

當今世界正經歷百年未有之大變局，國際環境的不穩定性、不確定性明顯增加。尤其是新冠疫情的暴發使全球糧食安全和農產品貿易受到了一定沖擊，全球應對糧食危機網絡發布的《2021 年全球糧食危機報告》顯示，全球糧食危機水平已飆升至近五年來最高。雖然我國疫情已得到了有效控制，但境外疫情嚴重國家糧食生產和供給的風險仍在向外擴散。我國防范糧食市場風險、化解生產隱患和保障市場供給仍面臨重大挑戰。此外，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，統籌糧食安全與農業高質量發展是實現我國經濟高質量發展的重要內容和基礎保障。糧食領域審計作為國家審計的重要工作任務之一，立足經濟和社會監督，依法履行審計監督職責，對促進我國鄉村振興、經濟發展、社會穩定等發揮了重要作用。為了有效應對國際國內環境對我國糧食安全提出的新挑戰和新要求，必須高質量完成糧食審計工作，發揮審計監督功能，推進國家治理體系和治理能力現代化。要想實現糧食審計工作的高質量，審計機關必須重視開展“研究型”審計，堅持問題導向，更加廣泛深入地研究國際國內環境帶來的挑戰，抓住糧食安全重點領域和關鍵環節，及時揭示問題、分析原因、提出建議，為相關部門進行宏觀決策和制定行動方案提供參考和思路。

2.新時代賦予糧食審計新職責新使命。

習近平總書記曾強調：“在糧食安全問題上千萬不可掉以輕心，要確保谷物基本自給、口糧絕對安全，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”“十四五”規劃綱要著眼強化國家經濟安全保障，對糧食安全戰略作出總體部署。黨的十九屆五中全會、中央經濟工作會議和中央農村工作會議也對糧食安全作出戰略部署。為有效保障國家糧食安全，推動國家惠農政策落實和提高涉農資金安全績效，進而推動鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興目標，審計署對審計工作提出了更高的要求。2018 年9 月7 日，審計署發布的《關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》中提到，審計要著力監督檢查鄉村振興各項政策措施落實情況，以保障糧食安全。2021 年6 月22 日，中央審計委員會和審計署印發的《“十四五”國家審計工作發展規劃》要求加強糧食和重要農產品穩產保供相關政策落實情況審計，其中要重點關注耕地保護、農業基礎設施建設和農業科技等內容。再者，財政的引導和支持對維護我國糧食安全至關重要，財政資金監督是國家審計的經典主題。2022 年，國家發展改革委共安排中央預算內投資290 余億元，以支持各地加強農田基礎設施建設、推進現代種業提升及加強農業面源污染治理等。綜上在糧食領域開展的審計工作應“更上一層樓”。面對新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，必須在糧食領域積極開展研究型審計。一方面要提高政治站位，圍繞中心、服務大局，對黨中央、國務院以及國家“十四五”規劃在糧食領域的戰略安排和決策部署了然于胸。另一方面要準確把握糧食審計的職責定位，不斷加大審計力度，在審計理念、審計手段、審計管理的改革創新上下功夫，不斷完善糧食審計制度，增強糧食領域監督的整體性、系統性和協同性。

3.糧食安全問題的綜合性和復雜性。

糧食安全涉及種糧安全、收購安全、儲存安全、銷售安全和口糧安全等多個方面。因此，政府監管機構、糧食主管部門、糧食購銷公司、糧食儲存庫點等各類責任主體的失職行為，農田污染治理、糧食生產和流通管理、糧食市場的監管等各個環節的漏洞都會對糧食安全產生威脅。1993 年至今，審計署及地方審計機關在糧食領域持續展開財務收支審計和專項審計，發現資產、負債、損益不實，收入轉移、國有資產流失、盲目投資和擔保、超標糧流入口糧市場等問題，個別甚至涉嫌違法犯罪。隨著時代的發展，糧食管理流程愈發復雜，糧食領域涉及主體更加多元，從而該領域內產生的問題呈現種類越來越多，涉案金額越來越大的趨勢。糧食領域開展的專項審計是綜合型審計，涉及相關政策落實、民生保障等多方面。當前，政策落實跟蹤審計的內涵、外延和實質都發生了很大變化。新修訂《中華人民共和國審計法》已于2022 年1 月1 日起正式施行，在繼承原有條文的基礎上，增加了“第二十六條：根據經批準的審計項目計劃安排，審計機關可以對被審計單位貫徹落實國家重大經濟社會政策措施情況進行審計監督”的新內容，豐富和完善了政策落實跟蹤審計的法律依據、職責范圍以及審計內容。堅持依法審計，必須重視開展研究型審計，首先應對準確理解和把握新修訂審計法，在理論、法律等方面進行全面深入思考和研究。進而聚焦主責主業，將研究型審計貫穿審計項目全過程，弄清楚糧食審計應該審什么、怎么審，需要在過往年度的審計工作基礎上有哪些方面的改進。堅持問題導向，及時揭示糧食領域在貫徹落實黨和國家方針政策、決策部署中的新情況、新問題，從體制機制和管理層面深入分析原因、提出針對性建議，這些都是面對糧食問題的綜合性和復雜性仍需思考和努力的方向。

二、糧食領域開展研究型審計的方式方法

1.審前階段。

（1）提高政治站位，厘清政策目標。始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想作為開展審計工作的根本遵循和行動指南，以服務于黨的政治主張和中心任務作為審計目標和審計重點。要深入貫徹落實習近平總書記對糧食安全的重視，深刻領會黨中央和國務院決策部署糧食領域重大改革、重點地區糧食安全戰略等的出臺背景和戰略意圖。要認真研讀國家最新出臺的糧食領域相關政策法規，例如國務院2021 年最新修訂的《糧食流通條例》和國家糧食和物資儲備局2021 年發布的《政府儲備糧食質量安全管理辦法》。同時，也不能忽略省、市、區下達的針對本地域糧食問題的相關文件等，梳理出政策制定的目標。要牢牢抓住“維護糧農利益”和“維護糧食安全”的重點，把握糧食問題對國家發展的影響以及對人民生活的重要性，圍繞“十四五”規劃在糧食領域的重點任務和要求，聚焦審計的主責主業，沿著“政治—政策—項目—資金”的主線，力爭做到在糧食領域黨和國家的工作重點抓什么，研究型審計就重點關注什么，重點審計什么，重點研究什么。

（2）深入分析對象，制定科學方案。“審前必研、凡研必透”的理念務必滲透到糧食領域審計工作中，把加強對糧食審計對象的研究作為開展糧食審計工作的前置條件。注重區分不同級別的儲備糧食的政策、法律、法規、規劃等，加強對糧食審計事項涉及的糧食安全、糧農利益、體制機制改革等迫切需要解決的突出問題的研究，結合問題的政策背景、配套措施、解決途徑等提出恰當的審計建議；摸清糧食審計對象的總體情況、關注糧食相關部門體制的歷史沿革、發展現狀、改革方向等。既要宏觀分析又要微觀了解，既要掌握規律又要了解當地的特點特色，既要發現揭示普遍性問題又要發現特殊性問題。在充分全面了解糧食審計對象之后，明確糧食審計目標和糧食審計重點，為糧食審計項目的開展提供具有科學性、合理性和可行性的方案。

（3）強化大數據運用，提高審計效能。較之于財政審計、金融審計、稅務審計和社保審計等方向，在糧食領域開展大數據審計分析起步較晚。主要原因是糧食收購和出庫過程較獨立，數據量比較少，與其他業務關聯性較低。但要踐行研究型審計的理念，就需要強化大數據分析方法在糧食審計領域的運用，補齊糧食審計中的短板。比如在現場審計之前，可以利用國土局、農業農村局等部門采集的相關各類區域國土規劃、土地污染分布、農作物種植分布等信息數據，利用ArcGIS 軟件對不同層級、不同種類的圖斑進行疊加、相交比對，測算出本地區受重金屬污染的土地上種植的稻谷面積，從而計算本地應收購的超標糧數量。再如，利用SQL 語句導入車管所最新的車輛信息庫，將其與各個庫所進出檢斤單上的車輛信息或者一卡通上的車輛信息做比對，篩選出實際載重與車型不符合的車輛或者虛構車牌號的車輛，發現進出庫信息存疑的數據。

（4）合理借鑒前期結果，實現審計效果最大化。近年來，糧食領域受到黨中央和國務院的高度重視，財政、紀委、巡察組針對不同重點有側重地對糧食領域展開了監察工作。在開展現場審計工作之前，一方面可以搜集前期財政的檢查報告，巡察巡視的檢查報告，通過對前期成果的整理，審計人員能提前獲得更加全面、直觀的信息，確保審計時對重大問題重要事項不留死角，從而達到事半功倍的效果。另一方面，要科學分析既有問題產生的緣由，查看問題的整改效果。重點可以關注在新環境下既有問題滋生的新問題，并對長期未得到有效整改的問題進行深層次分析。借助有限的資源，實現效果最大化、效率最優化。

（5）注入審計新活力，優化人員配置。習近平總書記指出，“當代中國青年是與新時代同向同行、共同前進的一代，生逢盛世，肩負重任”。審計人才，是審計事業高質量發展的智力基礎；優化審計人員配置，是開展研究型審計的必要條件。在糧食領域開展研究型審計，要突破舊有審計思維和人員結構。具體而言，可以通過與高校協作的方式予以完成研究型審計工作。審計機關可以與高校簽訂戰略合作協議，持續健全機制、搭建平臺、優化路徑，在高校選取符合條件的碩士研究生參與審計項目。糧食領域審計綜合性較強，既能充分讓高校學生體驗完整審計流程，將理論知識與審計實踐有機結合，又能為審計團隊注入新活力，進一步優化審計團隊的知識結構，為建設高素質專業化審計隊伍、推進研究型審計事業高質量發展培養和儲備新生力量，推動糧食領域研究型審計向高水平發展。

2.審中階段。

（1）秉持聚焦主責主業的理念，突出糧食領域審計重點。

隨著國家審計影響力的不斷擴大，審計長侯凱提出要聚焦主責主業。在糧食領域審計過程中，要明確審計范圍及延伸審計的邊界，這關系到糧食審計的質量、成果及效能。鑒于審計的比較優勢和審計能力，糧食領域審計應從國家糧食收購政策落實、糧食質量管控、專項資金管理和項目建設管理四個方面入手。

國家糧食收購政策落實方面：一是關注本地區糧食種植面積和分布情況、土地污染面積和分布情況。二是關注糧食收購過程中，是否存在“坑農損農”等損害農民切身利益的行為。三是關注是否存在超額支付購糧款的行為。四是關注各存儲庫點是否按照出庫通知單的要求出庫。五是關注糧食收購時是否存在違規代扣代繳各種稅費的行為。

糧食質量管控方面：一是關注糧食質檢情況。一方面重點審查糧食收購和出庫時是否按照國家有關規定進行質量安全檢驗，出具質量檢測報告的單位是否具有資質，出具的檢測報告是否具有法定效力；另一方面審查是否定期進行糧食品質檢驗，不符合食品安全標準的糧食，是否作為非食用用途單獨儲存。二是關注定向糧的銷售情況，首先重點審查購買定向糧的企業是否具有相關的資質；其次審查是否存在私自對外銷售真菌毒素、農藥殘留、重金屬等污染物質含量超過食品安全標準限量的糧食，導致這部分糧食流向口糧市場；再次審查相關部門對糧食經營企業監管是否到位，是否跟蹤監管定向糧銷售情況，是否掌握定向糧銷售臺賬。

專項資金管理方面：一是關注糧食輪換過程中套取資金的情況。二是關注是否存在通過虛假入庫政策性糧食等方式騙取銀行購糧貸款和購糧貼息的情況。三是關注各級財政是否及時負擔儲備糧輪換產生的價差虧損和相關費用。四是關注是否通過以陳頂新、以次充好、低收高轉、虛假購銷、虛假輪換、違規倒賣等方式，套取糧食價差和財政補貼，騙取信貸資金的情況。五是關注是否存在擠占、挪用、克扣財政補貼、信貸資金的情況。六是關注是否存在以政策性糧食、倉儲用地、倉儲設施等資產為相關債務作抵押擔保或者清償的現象。

項目建設管理方面：糧食領域涉及的工程項目主要包括獲得中央和省級財政資金支持的“優質糧食工程”、糧庫工程、糧食產后服務中心建設等。審計中：一是要關注項目申報情況；二是關注招投標過程是否規范；三是關注項目建設過程是否規范；四是關注項目竣工情況；五是關注項目資金的管理使用情況。

（2）深入剖析原因，提出可行性建議。

糧食領域審計對象通常比較繁瑣，一個地區可能涉及的糧庫就多達十余個，單個庫所反映的問題是單一問題。但研究型審計就是要把體制機制和政策層面反映出的單一問題作為切入點，以點帶面，通過揭示個性問題發現操作層面執行不到位、體制機制障礙等共性問題，最終對全域性共性問題從政策層面提出解決和防控風險的建議。例如，某糧管所私自出售定向糧給沒有加工資質的加工廠，最終導致定向糧流入口糧市場。表面上看，這是糧管所違規銷售定向糧的行為，但為何糧管所有機可趁？為何能做到整個銷售流程隱蔽操作？深究其原因，糧食局的執法監管股室工作存在紕漏，監管工作流于形式，未建立專門的監管臺賬，只關注了定向糧銷售至外地的情況，導致糧庫管理所將定向糧銷售給本地民營企業。再從該問題出發，對糧食局監管工作的其他方面進行檢查，發現他們對超標糧的監管也不到位，具體表現在進出庫時未對超標糧進行檢測。綜上，這一案例說明糧食局監管工作存在明顯失責，我們應作出強化對糧庫管理所儲存的不合格糧食常態化監管的審計建議，要求糧食局出臺常態化監管機制，建立銷售監管臺賬，對于出庫單上顯示銷售到外地的定向糧和超標糧，不能輕易放低要求，要與對方接收點進行核實和對接，防止中途出現紕漏，形成閉環監管。

揭示問題的目的是為了解決問題，審計建議作為審計成果的重要組成部分，在具有針對性的同時還需要具備可操作性，不能太籠統地提出建議，也不能缺乏可操作性，避免讓審計建議只停留在文字層面。研究型審計思維要求審計人員就要做好對所揭示問題的研究工作，很多表現出來的問題可能只是冰山一角，審計人員要進一步挖掘問題背后的本質。對于糧食領域審計而言，多年來糧食部門體制改革較大，有的問題是長年累月形成的。既有的體制障礙、制度缺陷交織在一起，牽一發動全身。只有從根源上揭示問題，才能推進整個糧食體制改革。這時就體現出了研究型審計的重要性，把問題當課題來研究，通過收集歸納各方面的觀點，再聯系審計實踐，最終形成自己的觀點，才能做到精準地揭示問題，進而提出具有針對性的建議。

（3）加強組織調度，確保上下步調一致。

在糧食領域的審計現場開展研究型審計，還需要加強對現場工作的組織和調度，注重投入產出比，并且確保上下步調一致。具體而言，需要研究怎么將工作方案轉化為實施方案。明確審計任務、細化審計事項、合理把控審計時間，確保工作方案每個事項得到落實，每位審計人員都承擔與之相應的審計任務。此外，上級審計機關一方面可以編制法規向導和糧食領域專項審計操作指南，提供方法指導和標準支持。針對糧食審計工作方案中列出的問題點，編寫《糧食領域專項審計操作指引》，涵蓋糧食領域專項審計主要環節和各個層次，對每一問題的基本概念、常見問題、相關法規進行系統的歸納總結，為審計取證操作提供較完備的指導，從而提高審計效率。組織編制糧食領域專項審計問題匯總表和審計報告框架，統一審計報告結構、內容和處理意見。另一方面跟進方案的執行情況，對方案中明確的審計重點，如“轉圈糧”、“空氣糧”等問題，要求各地審計組必須重點核查并在審計報告中予以回應，為揭示普遍性、導向性問題提供全面支撐。

3.審后階段。

（1）打通審計“最后一公里”，確保審計整改落地生效。

落實好審計整改是黨中央部署的一項重大政治任務，也是依法審計的必然要求。在糧食領域落實審計整改，一是要健全審計整改清單機制，按照“誰審計、誰負責督促整改”的原則，建立審計整改臺賬，將整改問題落實到人，跟蹤推進、對賬銷號。二是要研究審計發現的問題種類，按立行立改、分階段整改和持續整改三類分別對照列出問題清單。對立行立改的問題，要及時督促被審計單位，定期抽查整改效果，堅決防止審計整改中的敷衍了事、弄虛作假、反彈式整改的行為；對分階段整改和持續整改類的問題，要跟蹤督促被審計單位，加強與被審計單位的溝通協調，及時收集整改過程中遇到的困難和產生的新問題，并進一步提出審計建議，一體推進揭示問題、規范管理、促進改革。三是要研究推進利用干部考核制度推動審計整改。按照新修訂審計法中關于將審計結果以及整改情況作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考的規定，為推動審計整改建立制度保障。

（2）做好糧食審計總結，推廣經驗成果運用。

糧食領域的研究型審計起步晚，開展糧食領域研究型審計要通過研究審計對象，探索糧食領域審計思路方法，總結優秀的經驗做法，提煉升華，然后再推開實施，指導后續實踐工作。如糧食審計項目結束后，審計組要及時做好經驗總結，審計人員開展審計成果講評，認真總結梳理從制定審計實施方案、編寫審計取證單和審計工作底稿、撰寫審計報告到正式上報審計報告等全流程工作細節，討論失誤、缺憾、漏洞，交流亮點、經驗、技巧，不斷總結成功方法和示范經驗，取長補短，持續累計案例和成功經驗方法。在經驗總結的基礎上，可以做進一步加工，最終形成規范性的文章發表推廣，推動糧食領域審計水平不斷提升。

在糧食領域開展研究型審計是推動糧食領域審計高質量的必然要求，是響應國家糧食安全戰略的重要措施，是國家審計實現國家治理功能的路徑之一。糧食領域的研究型審計要求我們從對糧食領域孤立認知上升為對糧食領域的系統把握，要求我們把審計放到國家整個監督體系中去，要從國家治理、權力監督視角出發，要讓審計監督與其他監督協同共進，包括信息共享、聯合開展各種監督活動。要堅持系統觀念，以問題為導向，對糧食審計對象及審計環境全過程進行系統調查研究，提出高質量審計建議，從而服務于高質量發展大局。