盤活宅基地經濟價值的現實困境及破解之道

文/鄭朝

一、盤活宅基地經濟價值的政策背景

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，應“推進體制機制創新，深化農村土地制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。土地產權制度的設計是影響土地利用效率的重要因素。宅基地“三權分置”改革盤活了宅基地的經濟價值。實證研究表明，宅基地的“三權分置”改革促進了農戶直接的財產性增收與間接的經營性、工資性增收。此外，宅基地資格權的退出與置換還助推了農戶的市民化進程。因此，城鎮化進程的推進、鄉村振興與城鄉融合發展提出了盤活宅基地經濟價值的迫切要求。本文梳理了實踐中盤活宅基地經濟價值的路徑，針對盤活宅基地經濟價值實踐中存在的現實問題，進一步提出完善盤活宅基地經濟價值路徑的對策建議。

二、盤活宅基地經濟價值的現實意義

（一）增加農戶的財產性收入

實施農村宅基地制度的初衷在于保障農戶的居住權、基本生存權。長期以來，宅基地的產權為集體所有，具有身份專屬性、非財產性與非市場化的自身特征。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》對“不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制”的強調也體現了對宅基地制度保障功能的高度重視。然而，隨著社會經濟的飛速發展，農村的人口結構發生了巨大變化，多數青壯年勞動力離開家鄉進城打工，并在城市購房安家。在此背景下，宅基地制度的保障功能正在逐漸削弱，經濟功能逐漸顯現。適度盤活宅基地經濟價值并不會危及集體土地所有權，而宅基地“三權分置”改革的目的正在于依法激發宅基地的財產屬性，滿足農戶增收的內在訴求。部分農民急需發揮宅基地的財產屬性以緩解從事小本經營、子女上學、親屬就醫的資金短缺困境。因此，應當盡快明晰宅基地產權與權能的界定，從而盤活宅基地的經濟價值。

（二）兼顧農民工“入城”意愿，助力農民工“入城”安家

《土地管理法》第六十二條第六款給予了進城落戶的農村村民以“自愿有償退出宅基地”的權利。2021年末全國常住人口城鎮化率為64.72%。隨著我國城鎮化發展進程的推進，農村居民市民化是大勢所趨，但我國尚有上億農民工未完成市民化。部分農民工在城市工作但無法融入城市生活，成為邊緣群體，本體性價值極大受挫。此外，與子女、父母兩地相隔，也會引發留守兒童、空巢老人等社會問題。因此，使農民工及其家屬在城市安居落戶，不僅有利于提升農民工的尊嚴感、獲得感與幸福感，還有利于城市的發展與社會的穩定。而鄉下閑置的宅基地是農民市民化的重要資本要素，盤活宅基地，發揮其經濟價值，為農民市民化提供資金支持，從而實現鄉下財產到城市財產的轉化，是宅基地使用權的題中應有之義。同時，也要兼顧有意還鄉的農民工的居住保障訴求。在進城務工的宅基地閑置階段，農戶可以將宅基地上此階段的使用權轉讓給經營主體，提升宅基地的利用效率，增加額外收入。

（三）盤活土地資源，推進鄉村振興進程

盤活宅基地的經濟價值有利于產業的發展，有利于一、二、三產業的深度融合。依托農業綠色發展的優勢，打造特色文化旅游產業，利用宅基地使用權引入投資，將宅基地轉化為民宿、農家樂、民俗文化博物館、手工工藝體驗館等，既可促進上下游關聯產業的發展，又可提升村民們的文化涵養，從而改善鄉村人居環境，增加村民的財產性收入，豐富村民生活，實現共同富裕。宅基地還可以助力社會公益事業提質增效。宅基地可以轉化為養老院、療養中心以及村民活動中心，從而完善社會保障體系，增加高質量公共服務的供給。宅基地生產經營功能的激活可帶來產業的發展、生活環境的改善，有利于匯聚人才、資金、技術與信息，形成強大的合力，為鄉村振興注入強勁動能。

（四）流轉實踐推動農村金融制度創新

封閉式的宅基地使用權不能適應人口流動性強的環境，導致宅基地資源的錯配。所以，宅基地“三權分置”改革有利于鞏固集體產權制度的改革成果，推進農村金融體制機制創新，強化鄉村振興的制度供給，盤活農村閑置資源與存量資產，緩解融資難的問題，增加鄉村振興的金融供給。此外，宅基地“三權分置”改革有利于完善農村的土地交易市場，發展農村的市場經濟，提高資源分配的效率，促進城鄉融合發展。

三、盤活宅基地經濟價值的路徑

（一）宅基地轉化為集體經營性建設用地后抵押融資或入市

《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出：“穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市。推動開展集體經營性建設用地使用權抵押融資。”零碎化、規模小的土地評估價值有限，不利于集體宅基地利用的整體規劃，無法發揮產業集群效應。農民可以自愿有償退出閑置的宅基地，村集體將回收的宅基地依法轉化為集體建設用地，整合土地資源，將規模化的土地租賃入市，將集體建設用地所獲得的增益與收益用于本村的股份制分紅、產業發展或是公共服務事業。宅基地向集體建設用地轉化，有利于鄉村土地資源與空間分布的整體規劃，可拓寬閑置宅基地的功能用途，提高土地的利用效率。

（二）宅基地使用權的自用經營或租賃經營

自用經營包括農戶自行進行文化旅游創業或是小微企業創業，或是由村集體組織統一管理，通過合作經營、委托經營的途徑，打造規模化的區域性主導優勢產業，吸納村民的就業需求，拓寬村民的增收渠道，促進農業與第二產業、第三產業的融合發展，助力農村產業發展的提檔升級。

出租包括農戶自行出租或是由村集體經濟組織統一出租宅基地使用權。隨著鄉村文化旅游產業的發展，宅基地的用途從居住用途逐漸向經營性用途轉變。然而，我國的《民法典》仍然將宅基地的用途限制在“建造住宅及附屬設施”上。宅基地用途的限制，不僅限制了農民利用宅基地進行自主創業的增收途徑，也限制了部分農民將閑置宅基地租賃給專業經營主體進行旅游、餐飲、文創開發的機會。然而，需限制經營性用途對宅基地的改造，改造需注意符合集體用地的利用宗旨。

（三）宅基地資格權的自愿有償退出、置換與調劑

對因進城落戶而自愿有償退出宅基地的農戶，各地政府可以制定政策按面積予以資金補助。宅基地資格權還可以置換成住房補償、貨幣補償或是兩者的混合補償，農民的社保、醫療等也可以納入城市保障體系，與市民享受同等待遇。宅基地資格權還可以在本集體經濟組織成員之間或是在試點政策允許的鄉鎮與縣域范圍進行有償調劑，從而提高宅基地資格權的流轉效率。

（四）宅基地使用權的入股與抵押

村民的宅基地使用權可以折價入股，委托村集體經濟組織代為管理經營，村民按照產權股份制獲得分紅。村民還可以將住房所有權與宅基地使用權向銀行金融機構直接抵押，獲得融資。宅基地使用權還可以探索土地信托的市場化運作新模式。

四、盤活宅基地經濟價值的現實困境

（一）農房的抵押權實現存在較大困難

一是現今農房的處置與流轉還存在著較大困難。由于宅基地的特殊性質以及政策嚴禁城鎮居民購置宅基地，宅基地使用權的流轉范圍一般僅限于集體組織成員，流轉范圍受限，抵押物變現也隨之受限。此外，現今通過法律途徑實現農房抵押權仍有困難，我國法院執行宅基地使用權仍存在障礙，因為根據“房地一體”的原則，宅基地使用權須與宅基地上的房屋一并處分，在農戶無其他居住保障的情況下，宅基地上房屋的處分與居住權沖突，無法強制執行抵押物。

二是農房抵押貸款的實踐多由政府政策主導推進，農房抵押貸款的政策屬性強，市場屬性較弱。農房的估值低，市場潛力有限，商業金融機構的貸款意愿較弱。因此，宅基地使用權抵押的激勵主體及機制單一，缺乏市場主體的參與與市場化的激勵機制，激勵機制的適應性與靈活性不足。此外，宅基地價值評估機制仍未完善，導致農民的抵押積極性不足，抵押效果不佳。目前，宅基地使用權抵押貸款的實踐多以政策為依據，缺乏法律制度的支撐。

（二）集體成員的資格認定及權證的頒發實踐仍待完善

一是宅基地資格權的政策制定仍有待完善。宅基地資格權的面積限制標準如何確定？分戶、遷入戶、遷出戶的資格又應如何認定？宅基地的面積標準以及特殊主體的資格權的確定，由各地政策調整。由于城鎮化進程的推進，人口外流、“人戶分離”情形較為普遍，資格權的認定不僅應采取形式標準，還應當采取一些實質性標準，判斷戶內成員是否有真實的住房需求。我國宅基地遵循“一戶一宅”原則，所以特殊群體的資格認定與申請程序仍有待完善。

二是部分地區仍未完成農村土地的確權頒證工作，未摸清一戶多宅、違章建筑、宅基地違法流轉的情況，未明晰的權屬將會給宅基地權益的流轉帶來巨大風險，從而增加宅基地權益流轉的信息成本與交易成本，降低土地流轉效率。

（三）流轉過程中農戶的宅基地居住權保障不足

因為宅基地的最主要目的在于社會保障，保障農民的居住權與生存權。社會保障功能事關社會穩定，從而優先于經濟功能。然而，即使是“三權分置”，亦無法分離宅基地使用權與宅基地所用權，宅基地資格權的集體所有屬性限制了其經濟功能的發揮，因為過于強調經濟功能可能與社會保障功能相沖突。現今城市土地利用日趨飽和，在巨大的利益驅使下，政府、村集體經濟組織可能不當利用宅基地的有償退出機制牟利，可能出現強制退出、補償不到位、居住權保護不足等問題，引發一系列的社會負面影響。如何確保政策制定與實施中財產效益分配的公正性，以及保障退出宅基地的農村居民的居住權，仍是值得深思的問題。

五、盤活宅基地經濟價值困境的破解之道

（一）完善宅基地“三權分置”的相關法律、法規和政策

現今應盡快完善宅基地“三權分置”的相關法律、法規與政策，完善宅基地“三權分置”改革的配套制度，建立健全宅基地權益的流轉及交易市場。部分政策表述與法律表述不一致之處應盡快調整。

首先，現今法律關于宅基地權益流轉、功能用途的限制較多，阻礙了宅基地權益流轉市場的形成，應當明晰宅基地“三權分置”的法權結構，拓寬流轉范圍，明晰流轉期限，創新流轉方式，提升宅基地融資能力。現今對于宅基地財產權益流轉的政策介入較多，應當完善相關的市場機制，推動以政府財政資金為引導、以社會資本為主體的市場化運作模式。

其次，相關法律及政策還應適當放寬宅基地使用權流轉的限制，明確宅基地使用權的內涵界定，厘清土地所有權與宅基地使用權之間的關系，完善用途區分、流轉期限等方面的規范。只有妥善激活宅基地的經營性用途，方能激發社會資本參與宅基地使用權的開發經營過程。再者，應完善自愿有償退出宅基地的規范，關于退出主體、受讓主體以及退出農戶的居住權保障等方面的規范 待完善。

再次，完善宅基地權益流轉與經營的監管規范，明晰流轉的主體、方式、流程、管理與利益分配等事項的相關規定。在宅基地權益流轉過程中，應當尊重農戶的意愿，不得強制流轉宅基地權益，不得違法收回依法取得的宅基地，不得強迫農戶退出宅基地。

最后，各地政府應當依據本地的地理條件與傳統習慣，在法律框架下對政策進行靈活調整。政府還應當增強政策的宣傳講解，提升農戶的產權意識，轉變農戶的觀念，增強農戶盤活宅基地經濟價值的意愿。

（二）健全集體財產權益的實現機制

首先，相關規范與政策應明確村集體經濟組織的產權以及管理職責，完善集體財產權益的實現機制，應完善財產權益分配、議事規則、表決程序方面的規范，明晰各主體的權利義務，完善與發展通過村民代表大會等集體內部監督與政府監督、數字化監督等新型監督方式。對于集體經濟組織經營的宅基地財產權益，應當建立嚴格的財務管理、審計核算機制，相關的利益主體有知情權，有權查閱部分賬簿及監督集體經濟組織的經營過程。此外，還應當建立專門的賬戶，保障專款專用。

其次，應構建公平的利益分配機制，明確收益主體，制定分配標準，完善決策機制，事關集體成員重大利益的經營事項應通過村民代表大會決議，收益情況應及時公示。

最后，應著力提升集體組織的經營能力與市場化運作能力，因地制宜進行經營。在經濟較為發達、文化底蘊深厚、村集體組織治理能力較強的地區，應由集體經濟組織或是農戶通過自行經營、租賃經營以及入股等方式，整合集體土地資源，發展具有區域性特色的綠色農業或是文化旅游產業。對于較為偏遠、土地條件較差的地區，應當發揮政府與集體組織的作用，將宅基地轉化為集體經營性建設用地后抵押融資或入市，聘請專業的經營管理人員進行市場化運作，發揮土地的規模化經營優勢以提升土地融資能力，引入社會資本參與健全該地區特色產業的進程，做大做強產業鏈、供應鏈。然而，在實現集體財產權益的過程中，應注意個別領導干部侵吞集體財產的問題，完善監督流程，創新管理模式，可以成立村集體事務理事會進行自我管理與監督。

（三）完善宅基地資格權的申請審批流程、相關規范與權證頒發實踐

宅基地的權屬是居住保障與交易流轉的基礎，應當完善宅基地資格權的申請審批流程及相關規范，構建公正公開的申請審批流程。因為我國遵循“一戶一宅”的宅基地申請原則，“一戶一宅”應理解為僅限制宅基地資格權的初始取得，所以對于集體成員提出的申請，村集體經濟組織作為資格權審查的主導性主體，應當對其資格與面積進行實質性審查，特別是對于分戶、遷入戶、遷出戶的申請，應當審查其是否真正具有居住的需求，然后將審查的決定在村民代表大會上討論，進行民主表決，并進行公示，對于無異議的審查決定，送鄉鎮政府審查批準，鄉鎮政府出具宅基地批準書。在出具批準書之前，相關部門應當進行實地丈量。待農房竣工驗收后，鄉鎮政府應當組織實地驗收。農戶可以根據驗收合格的文書，辦理不動產權證。

此外，還應盡快推進宅基地的確權頒證工作，加大力度摸排宅基地“隱形”交易的情形，建立公開高效的土地流轉交易信息平臺，保障宅基地權屬明晰，減少法律爭議，提升流轉交易的安全性。

（四）處理好宅基地使用權抵押中各主體的關系

健全宅基地使用權抵押流轉市場需要多主體的協調聯動。應當激活金融機構在宅基地使用權抵押中的主體作用，完善農房估值與農戶授信機制。政府應通過稅收、融資優惠等激勵性政策鼓勵金融機構破解宅基地使用權抵押的技術難題，創新農村金融信貸產品，針對規模、條件不同的宅基地因地制宜地開發差異化信貸產品。金融機構在信貸業務的開展中，應協調好與政府、村集體經濟組織和農戶之間的關系。政府應當構建公平競爭、開放有序的交易市場，建立完善的宅基地權益流轉信息平臺，建立專項基金，發揮政府風險兜底的作用。村集體經濟組織可以在監督農房價值評估、提升農戶信用以及抵押物處置等方面發揮積極作用。在抵押的過程中，應當引入有資質的專業經營主體，鼓勵市場主體通過承包、項目開發等方式帶動鄉村產業的興旺發展，助力鄉村振興。因為宅基地具有保障屬性，政府還應對宅基地使用權抵押過程加強監管，為宅基地使用權抵押營造良好的法治環境。