我國大城市新青年住房保障問題研究
——以深圳為例

文/陳詩穎

大城市，即大都市，主要是指達到一定規模的城市，擁有一定的人口與基礎設施。確切來說，都市是指大規模的城市群體中的中心城市或核心城市，但它必須具有國際公認的人口規模，基本實現了城鄉一體化，同時，它還應具備各種現代化的城市功能和國際化的城市特色。隨著中國經濟社會的迅速發展和城市逐步擴張，人口也日益向擁有巨大經濟成長空間的都市流動。2021年9月中國統計局公布的《經濟社會發展圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市總人口情況》等資料表明，目前的中國人口超大、特大城市數量已達到21個。[1]深 僅次于上海和北京排在第三名，人口數達到1749萬人，其中城區人口（常住人口）1744萬人。深 作為排名前列的大城市，在推動中國經濟快速發展、促進人民生活水平和質量顯著提高的同時，也面臨交通擁堵、資源緊張、房價高企、環境污染等“城市病”，其中住房問題是“城市病”中最受市民重視的。根據調查，中國城市中百分之七十的新居民和年輕人都通過租房來緩解住房的困難。而這些人群也存在著買不到房子和租不好房子的實際問題。針對新青年的有效的住房保障制度有利于大城市的可持續發展與穩定。

一、深圳新青年住房保障的現狀

（一）深 新青年住房現狀

據《深 市第七次全國人口普查公報[1]（第六號）——全市流動人口情況》，截至2020年11月1日零時，深市常住人口中，人戶分離人口為14105779人，其中，市轄區內人戶分離人口為1667041人，流動人口為12438738人。[2]與2010年第六次全國人口普查相比，流動人口增加4216984人，增長51.29%。經計算，流動人口占全市常住人口的71%，人口倒掛現象嚴重，新市民與青年占比較大。深 的流動人口在十年內增長過半，大量人口的涌入，導致對住房需求的急劇上升。2010年深 房屋均價為18000元/平方米，2021年末深 房屋均價為71000元/平方米，與2021年相比漲了2.94倍。新青年的購房能力遠不足以應對暴漲的房價。深 貝殼研究院2022年發布的《深 青年租房報告》顯示，深 市民超過八成租房居住，其中35歲以下的青年人占比69%，是租房群體的絕對主力，青年人租房的需求極大。報告同時顯示，以整租或合租方式居住的深 市民占比高達81.5%。[3]

據樂有家研究中心統計，深 近5年里租金漲幅23%，2019年深 平均房租水平邁進70元/平方米/月，2021年租金與2019年環比基本持平。近2年深 租金漲幅放緩，但仍處于高位。通過對深 各行政區租金水平進行研究，發現各區租金水平與區域發展情況緊密相關。當前福田區與南山區是深 發展的核心區域和人才集聚區，租金水平為全市最高，突破了三位數。福田區房屋平均租金達到124元/平方米/月，南山區達到125元/平方米/月，若想要在福田區或南山區租一套45平方米的房子，平均租金將大于5000元/月。隨著城市公共交通的完善，更多新青年租房選擇龍華區、龍崗區、光明區等，租金僅為福田區和南山區的1/2至1/3，多數人處于職住分離的狀態，每日通勤時間大于30分鐘。

經統計，2021年深 每平方米租金均價為94.87元。一線城市中，北京、上海、深 蟬聯房租收入比前三，其中深 的房租收入比為33%，位列全國第一，但城鎮居民人均可支配收入低于北京、上海和杭州，與位列第二的北京相比，北京與深 房租均價差距為8%，但深 城鎮居民人均可支配收入與北京城鎮居民人均可支配收入的差距為15%，新青年租房壓力不容小 (表1)。

表1 一、二線城市房租收入比排名（2021年）

（二）深 住房保障現狀

目前，我國正加快建設以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主的社會住房保障體系。2021年3月，國務院政府工作報告指出，要解決好大城市住房難題，切實擴大保障性租賃住房供給，進一步減輕租賃住房稅費壓力，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。7月，國務院政府辦公廳出臺《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，提出了建設以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，首次從國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設計。11月，廣東省人民政府辦公廳發布《關于加快發展保障性租賃住房的實施意見》，確定深 市和其余9個城市為發展保障性租賃住房的重點城市。

2018 年 8 月，深 市出臺了《關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》，預計到2035年前籌集各類住房170萬套，系統構建由市場商品住房、人才住房、安居型商品房和公租房組成的“4+2+2+2”住房供應與保障體系。其中，由人才住房、安居型商品房、公租房組成的公共住房供給體系占未來城市住房總供給量的60%，目前擬建設項目和正在建設項目也按照該比例進行建設供應（圖1）。

圖1 深圳住房供應結構

根據《深 市人民政府關于深 公共住房情況的專項工作報告》，“十三五”期間，全市建設籌集公共住房44.2萬套，超額完成原定40萬套的目標，供應26.1萬套，分別為“十二五”期間的2.4倍和2.3倍，創歷史新高，政策效果顯著，公共住房的供應量有一定的提升。[4]同時，通過規范住房租賃市場管理并提高住房公積金租房提取額度等方式，加大對居民租房的支持力度，促進了租賃市場健康發展。

二、深圳住房保障存在問題

（一）政策門檻高且逐步收緊

將深 市的住房保障申請政策與其他大城市對比后發現，深 保障住房申請門檻相對較高，且有政策收緊的趨勢，與上海、北京進行對比如表2所示（僅對差異較大的部分進行梳理）。

表2 上海、北京、深圳住房保障準入條件對比表

經政策對比，深 與上海、北京等大城市的保障性住房申請存在以下幾點差異：第一，戶籍要求。深 要求申請保障性住房的居民必須具有深 戶籍，而上海和北京允許持有居住證或者暫住證的居民，在符合其他條件的情況下申請保障性住房。在深 積分落戶政策逐漸收緊的環境下，具有本市戶籍的硬性要求將會是申請保障性住房的第一道難關。第二，社保繳費年限要求。對于申請購買保障性住房的居民，三地均要求申請人在本市連續繳納社會保險滿5年及以上。深 目前已公布的關于購買安居型商品房和人才住房的相關政策的征求意見稿將連續繳納社會保險的年限提升到10年，有政策收緊的趨勢。對于申請租賃公租房的居民，上海與北京僅要求提供本市繳納社會保險的證明，而深 要求居民參加本市社會保險累計繳費3年，具有大學本科及以上學歷或者中級及以上職稱的居民至少繳納1年社保才可以申請。第三，購房年齡要求，三地對于購買保障性住房的差異主要體現在單身人士的戶籍和年齡上。上海政策較為寬松但限于本市戶籍居民，男性年滿28周歲、女性年滿25周歲即可申請。北京要求單身申請購買的，申請人不受戶籍影響，但應當年滿30周歲。深 要求具有本市戶籍并年滿35歲，相較上海和北京要求更高。

（二）供需失衡嚴重，住房資源不均衡

據深 市政府調查，目前深 常住人口的住房保障覆蓋率不足10%，達不到國家規定23%的下限要求，更遠低于新加坡82%、我國香港43%的水平。為提高住房保障覆蓋率，“十三五”期間，全市共建設籌集公共住房44.2萬套，公共住房建設速度較快但供應速度較慢，其間只供應26.1萬套。截至2022年6月30日，深 市安居房和公租房輪候庫在庫申請人數分別為18.54萬人（安居房）、39.26萬人（公租房）。2021年深 預計供應4萬套公共住房（含公租房），而每年新增公共住房申請人數約為7萬人，公共住房供應規模增長仍然滯后于需求人群規模增長，供需比差距極大。據大多數居民反饋，若想成功購買或租賃公共住房，在庫輪候時間需5至10年才能輪候到心儀的住房。

深 各區由于早期開發力度和經濟發展狀況不同的原因，存在公共住房資源不均衡的問題。福田、羅湖、南山三區的公共住房輪候規模較大，而新增建設的公共住房絕大多數位于龍崗、坪山、光明等區域。從表3可以看出，為滿足福田區、南山區和羅湖區這三個熱門區域的公共住房需求，深 政府在這三個區大力建設籌集公共住房項目，各區套數均在9000套左右，數量位于全市的第二梯隊，占全市建設籌集總量的32%，但基本建成（含竣工）的數量僅占全市總量的6%。同時，相當一部分公共住房項目位于寶安、龍崗、坪山、大鵬等相對偏遠地段，住房與居民需求適配度較低，配套不足，市民承租購買意愿不強，導致部分房源出現空置，公共住房資源浪費，新市民、新青年的住房問題仍舊嚴峻。

表3 深圳市2021 年公共住房任務分工一覽表 （單位：套）[5]

（三）土地供應緊張，存量房源利用不足

根據2020年第七次人口普查數據，深 人口密度為8791人/平方公里，位列全國第一，是深 2018年人口密度的1.35倍（6484人/平方公里），是第二名東 的2.07倍，但深 的土地面積是北京的八分之一、上海的三分之一，有限的土地資源和不斷增長的人口，讓深 成為一個嚴重缺地的城市。深 在土地規劃中，設置了30%的工業用地紅線和50%的生態用地紅線，這樣一來，留給住宅的用地只有20%左右，而住宅用地的分配又進一步減少了公共住房的比例。《深 市2022年度建設用地供應計劃》統計，新供應用地集中在寶安、龍崗、龍華、坪山、光明、深汕等區域，這些區域也是公共住房供應的主要區域，而福田、南山、羅湖等市中心地區土地基本已開發完畢，只能通過更新整備的方式提供公共住房，而老舊房屋和土地歷史遺留問題多、更新整備難度大、改造建設時間長，是限制該供應方式的主要原因（表4）。

表4 2022年度建設用地供應計劃分區結構表[6] 單位：公頃

深 供應公共住房還有一個重要的渠道就是盤活存量住房，即租賃或收購住宅或商務公寓、城中村住房和沒收違法建筑以及其他社會存量用房，將其按規定改建成租賃住房。市場上的商業用房掌握在開發商手中，政府進行租賃或收購較為容易，而大量的城中村房源集中在村股份公司、村民手中。據調查，深 市城中村用地總規模約32萬平方米，約占深 土地總面積的16.7%，城中村農民房或私人自建房超過35萬棟，總建筑面積高達1.2億平方米，占全市住房總量的49%。城中村住房與商品房平分住房市場，其中涉及的利益主體多，訴求復雜，規模化租賃、改造盤活并統籌管理難度較大。深 于2019年出臺《深 市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》并成功改造 田新圍仔村、上步南向東圍村、水圍村等城中村，但總體數量仍然較少。這些成功進行綜合整治的城中村具有一定的先天優勢，想要進一步推廣萬村聯合，將城中村納入政策性住房體系的改造模式，還需要作進一步研究。

三、優化新青年住房保障問題的路徑思考

（一）擴大政策覆蓋面，實行分級保障補貼制度

深 保障性住房政策收緊的原因主要是“補磚頭”速度和總量跟不上需求，這時候應該運用“補人頭”的政策填補政策空缺，將市場存量住房納入優惠政策體系，為保障性住房建設提供緩沖期。深 于2021年9月取消了應屆畢業生落戶生活補貼，目前僅針對領軍型人才提供住房補貼，其余居民只能申請公積金租賃補貼，補貼金額為應繳存額的65%。由于繳存比例不一、金額不同，該補貼方式力度有限。為擴大保障覆蓋面，建議實行分級保障補貼制度，將申請住房保障的對象進行劃分，如針對已申請保障性住房的中低收入家庭和個人、符合條件的各類人才、特殊群體等，分級制定適宜的補貼政策，以不同的收入階段和居住條件劃定補貼比例，只要符合條件就能夠領取對應的住房租賃補貼，進一步完善住房保障政策。

（二）科學分析居民需求，合理布局保障性住房資源

對住房資源進行合理布局是現階段能夠一定程度上解決住房資源不均衡和供需失衡問題的方法。運用大數據分析技術，將申請住房保障的居民需求納入數據庫進行分析，信息涵蓋學歷、收入、家庭狀況、居住情況、職業、信用狀況及住房需求等，結合全市配套設施、交通規劃、商辦區域分布情況，將保障住房的分布和分配機制與居民需要切實結合起來，科學調整保障住房分布地圖。中心地區和辦公集聚區以保障性租賃住房為主，滿足單身青年和小型家庭職住結合、享受現代生活的需求。非中心配套齊全的區域以安居型商品房為主，加強公共配套建設，保證居住區周邊教育和醫療資源充足，完善交通設施，打造宜居社區，滿足多人家庭對于安居的需求。保障性住房的合理分布能對需求不同的居民進行分流，提升未來保障性住房分配科學性和合理性。

（三）靈活開展住房改造，挖掘存量土地和住房供給潛力

針對供應新用地和更新整備難度較大的地區作科學分析，選取部分位于就業中心附近、交通區位佳、改造條件好的城中村、空置商業和辦公樓，對其進行更新改造，完善醫療教育和交通等設施布局，通過財稅金融土地支持等配套政策引入市場主體，推動改造市場發展。改造后由政府指定的住房管理機構進行管理，逐步納入全市住房保障體系，改善擁擠混亂的居住環境，最大限度實現空間開放與共享，促進存量住房資源整合利用。如中心區可借鑒日本東京的經驗，彈性利用中心區商業或辦公房屋內的空置房屋，將其改造為共享辦公和居住空間，由專門的租賃管理機構進行管理，滿足新青年遠程辦公、職住混合等工作和生活的新需求。

深 土地供應已漸漸由增量用地開發轉為存量用地開發，破解因土地歷史遺留問題限制土地二次開發的難題，是未來深 高質量發展政策性住房的用地保障。加快土地歷史遺留問題處理相關政策和法律法規出臺，整合問題土地難題，提出解決方案，并針對迫切需要存量土地更新改造的區域，通過歷史遺留問題處理試點，形式開發先例，逐步推動存量問題土地二次開發改造，打通政策路徑。