上海市非公證繼承登記實踐沿革與創(chuàng)新之路

文/鄧瑛

一、房地產(chǎn)繼承登記歷史沿革

我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是近三十多年來的事情。1978年以前，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)基本上依靠國家財政預(yù)算投資，由于投資資金缺乏，房地產(chǎn)資源稀缺，幾乎不存在房地產(chǎn)交易。此后，由國家、地方、企業(yè)和個人共同投資解決城鎮(zhèn)居民住房問題的投資格局逐漸形成。1986年，我國開始試行房地產(chǎn)綜合開發(fā)，房地產(chǎn)業(yè)逐漸 起，房地產(chǎn)買賣、抵押、贈與、繼承等法律行為與日俱增。基于房屋繼承、遺贈案件的復(fù)雜性，為了減少訴訟、預(yù)防糾紛，國家開始把房地產(chǎn)繼承、贈與、遺囑等重大復(fù)雜、易出糾紛的法律行為納入強(qiáng)制公證范圍。1991年《司法部、建設(shè)部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》（司公通字〔1991〕17號）印發(fā)，明確要求無論是法定繼承還是遺囑繼承，都必須辦理公證，經(jīng)過公證的證明文件是辦理房屋繼承和遺贈登記的必備材料。2003年上海市房屋土地資源管理局印發(fā)《上海市房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)定（試行）》（滬房地資權(quán)〔2003〕152號），規(guī)定除了司法文書以外，繼承權(quán)公證文書或者遺囑公證、接受遺贈公證書也是申請辦理房地產(chǎn)繼承、遺贈的轉(zhuǎn)移登記的必需要件。因此，在房地產(chǎn)登記時代，公證機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)著房屋繼承、遺贈的相關(guān)權(quán)屬核查工作，登記機(jī)構(gòu)只需對公證書作形式核查即可，不僅簡化了登記程序、提高了登記效率，也大大降低了登記訴訟風(fēng)險。但當(dāng)時辦理公證是根據(jù)當(dāng)事人受益額的多少按比例收費，隨著房地產(chǎn)價值的不斷攀升，公證費用也越來越高昂，逐漸成為一筆不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致廣大群眾取消強(qiáng)制公證的呼聲越來越高。

二、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記背景下上海市繼承登記實踐情況

2016年1月1日，國土資源部依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》，發(fā)布了《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》（國土資源部令第63號），標(biāo)志著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度開始全面實施落地。《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第十四條規(guī)定：“因繼承、受遺贈取得不動產(chǎn)，當(dāng)事人申請登記的，應(yīng)當(dāng)提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關(guān)于不動產(chǎn)分配的協(xié)議以及與被繼承人的親屬關(guān)系材料等，也可以提交經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書。”這條規(guī)定突破了以往當(dāng)事人申請登記因繼承、受遺贈取得不動產(chǎn)的，登記部門收取經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書等強(qiáng)制公證的慣例做法，表明申請人今后提交經(jīng)公證的材料將只是一種選擇性行為。2016年7月14日司法部發(fā)布了《關(guān)于廢止〈司法部、建設(shè)部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知〉的通知》（司發(fā)通〔2016〕63號），明確今后不動產(chǎn)繼承、受遺贈房產(chǎn)申請辦理登記事項時可以不用“強(qiáng)制公證”。至此，適用了25年的強(qiáng)制公證規(guī)定被廢止。

2016年10月8日，上海市開始正式實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，為了平穩(wěn)有序地同步落實繼承（受遺贈）登記自愿公證政策，上海相繼出臺了《未經(jīng)公證的繼承、遺贈轉(zhuǎn)移登記辦理規(guī)則（試行）》和《未經(jīng)公證的繼承、遺贈轉(zhuǎn)移登記操作手冊（試行）》。經(jīng)過一年的實踐梳理和總結(jié)，2017年，上海市規(guī)劃和自然資源局修訂印發(fā)了《上海市不動產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)定》，專章規(guī)定了非公證繼承轉(zhuǎn)移登記的收件要求和程序性規(guī)范，包括申請材料、辦理流程、辦結(jié)時限等內(nèi)容，為非公證繼承轉(zhuǎn)移登記的全面實施提供了詳細(xì)的操作指南。非公證繼承轉(zhuǎn)移登記與一般繼承登記相比，主要存在以下三個方面的特殊要求：

首先是申請材料。一般繼承登記需要提交生效的司法文書或繼承權(quán)公證文書，由法院或公證機(jī)構(gòu)查明繼承事實，并對繼承人資格、房產(chǎn)份額結(jié)果作出權(quán)威認(rèn)定，繼承人或受遺贈人可憑相應(yīng)公證文書或司法文書單方申請轉(zhuǎn)移登記。而對于非公證繼承登記，則需登記機(jī)構(gòu)核驗繼承材料，由于繼承不動產(chǎn)涉及民事主體眾多，法律關(guān)系復(fù)雜，因此需要全部法定繼承人到場提供身份證明、被繼承人死亡證明、親屬關(guān)系證明材料等多項材料，存在夫妻財產(chǎn)約定的還需提交書面約定協(xié)議書，屬于遺囑繼承或遺贈的還需提交遺囑或遺贈扶養(yǎng)協(xié)議等材料。

其次是辦理流程。取消強(qiáng)制公證以后，登記機(jī)構(gòu)必須依靠自身查明全部繼承事實，審查責(zé)任必然加大，因此，上海市將非公證繼承登記流程分為“預(yù)檢——公告——受理——審核——登簿”等環(huán)節(jié)。一是在正式受理前，增設(shè)了材料預(yù)檢環(huán)節(jié)。要求全部法定繼承人或受遺贈人共同到登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行材料和關(guān)系核驗。在核驗過程中，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)就繼承、受遺贈相關(guān)事實進(jìn)行詢問，并做好書面記錄。二是將公告環(huán)節(jié)增設(shè)在受理環(huán)節(jié)前，只有經(jīng)公告無異議或異議不成立的，登記機(jī)構(gòu)才能正式受理。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第十七條的規(guī)定，登簿前公告只適用于一下情形：政府組織的集體土地所有權(quán)登記；宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利的首次登記；依職權(quán)更正登記；依職權(quán)注銷登記以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形等。因此，將非公證繼承登記情形的公告設(shè)置在登簿前難以獲得上位法的支撐。然而，公告是通過廣泛征求意見來核實當(dāng)事人申請材料真實性的一種有效手段，因此，上海將公告環(huán)節(jié)設(shè)置在預(yù)檢環(huán)節(jié)后、正式受理前，既未與上位法形成沖突，又達(dá)到了廣泛征求異議的目的。三是構(gòu)建四級審核機(jī)制。繼承、遺贈核查是一項比較復(fù)雜的業(yè)務(wù)工作，其核心是通過對一系列證據(jù)和事實的認(rèn)定來確定當(dāng)事人的繼承人資格，直接涉及對當(dāng)事人實體權(quán)利的認(rèn)定，是辦理登記的前提和基礎(chǔ)。因此，與一般登記只需要書面審核相比，上海市針對繼承（受遺贈）登記確立了材料預(yù)審、詢問核查、公告核查、全面審核四級審核機(jī)制，明確了每一環(huán)節(jié)核查的要求和標(biāo)準(zhǔn)。同時還規(guī)定登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要進(jìn)一步核實情況的，可以依法對相關(guān)材料、事實進(jìn)行查驗、實地查看或者調(diào)查，全部繼承人以及相關(guān)當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)予以配合。

最后是辦結(jié)時限。對于持司法文書或公證文書辦理繼承（受遺贈）轉(zhuǎn)移登記的，我市辦理時限較短，僅5個工作日即可完成登簿；非公證繼承轉(zhuǎn)移登記辦理時限為30個工作日，其中公告時間不少于3個月，若還需實地調(diào)查或核查的，調(diào)查時間和公告時間均不計入辦理時限中。

據(jù)統(tǒng)計，自2016年10月上海市開展非公證繼承登記以來，截至2021年底，累計為群眾辦理非公證繼承登記案件1.2萬余件，大大降低了群眾辦理不動產(chǎn)繼承登記成本。如圖1所示，登記數(shù)量從2016年的28件上升到2021年的2976件，辦件量顯著上升。從登記類別來看，截至2021年底，上海市共辦理約14.5萬件繼承（受遺贈）登記案件，如圖2所示，持公證文書辦理的案件量占比86%，持司法文書辦理的案件量占比6%，非公證繼承登記案件占比8%。可見，除非存在繼承糾紛必須走司法途徑，市民普遍傾向于選擇辦理公證文書來辦理繼承轉(zhuǎn)移登記。究其原因，一方面，公證收費標(biāo)準(zhǔn)更趨于合理，不再根據(jù)當(dāng)事人收益額按比例收取。2017年10月22日上海市印發(fā)了《上海市實行政府定價的公證服務(wù)項目目錄和收費標(biāo)準(zhǔn)》，其中涉及房產(chǎn)的財產(chǎn)繼承、贈與和遺贈的公證服務(wù)收費降低為按受益份額的面積計算（尾數(shù)部分，不足一平米按一平米計），每平方米80元。如今繼承、遺贈公證費用已不再成為老百姓沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另一方面，通過公證途徑辦理繼承登記具有提交材料少、辦理時效短等優(yōu)點，市民更愿意去主動辦理公證。

圖1 上海市非公證繼承登記數(shù)量統(tǒng)計表（2016-2021）

圖2 上海市繼承登記類別統(tǒng)計（2016-2021）

三、非公證繼承登記工作難點與困境

(一)材料繁多且難獲取

非公證繼承登記涉及人員眾多，親屬關(guān)系復(fù)雜，登記機(jī)構(gòu)需要依靠自身查明全部繼承事實，既要核查當(dāng)事人的主體資格、行為能力等，又要核查當(dāng)事人提交的相關(guān)證明材料是否真實合法有效。這都需要當(dāng)事人提供足夠的材料予以佐證，尤其是存在轉(zhuǎn)繼承或代位繼承的情形時，需要提交的材料更多。由于地域、歷史、習(xí)俗等外在因素影響，部分被繼承人存在事實婚姻但未辦理結(jié)婚證，導(dǎo)致繼承人無法提供結(jié)婚證明材料，或是因時間久遠(yuǎn)、機(jī)構(gòu)變遷等原因，當(dāng)事人窮盡途徑仍難以提供被繼承人父母的死亡證明材料，常常造成辦事群眾的不理解，甚至認(rèn)為登記人員有意刁難。

（二）登記機(jī)構(gòu)核查難度大

非公證繼承登記中，當(dāng)事人提供的親屬關(guān)系材料、遺囑等申請材料極易造假，登記機(jī)構(gòu) 于人員有限難以一一上門核實。目前采用的核查途徑多為發(fā)函給材料出具單位，但經(jīng)常面臨未有回復(fù)的 處境，導(dǎo)致材料的真實性難以識別。此外，由于數(shù)據(jù)共享不全面，有關(guān)單位出具的證明材料反映內(nèi)容不完整。如實踐中筆者遇到一個案例，申請人提供的親屬關(guān)系檔案顯示被繼承人僅有一個獨生子女，并提交了居委、被繼承人工作單位的公函說明，登記機(jī)構(gòu)在查驗無誤后為其辦理了繼承轉(zhuǎn)移登記。嗣后被繼承人其他法定繼承人提起行政訴訟。經(jīng)登記機(jī)構(gòu)了解，被繼承人生前有2段婚姻，被繼承人工作單位原始檔案只記載了后一段婚姻，后申請人又故意誘導(dǎo)居委和被繼承人單位開具了內(nèi)容不全的親屬關(guān)系證明，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)作出了錯誤的登記。

四、上海市非公證繼承登記創(chuàng)新舉措

（一）健全登記核查安全識別制度

一是充分運用身份證識別，推廣使用指紋識別技術(shù)，采集全部當(dāng)事人的指紋信息，既有利于杜絕虛假申請信息，又有利于事后損失的追償。二是在各區(qū)登記機(jī)構(gòu)中專門配置了非公證繼承登記辦公用房，安裝好電子錄音視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對于每一位前來辦理繼承、遺贈登記業(yè)務(wù)的客戶，同時采用錄音、錄像工具以獲取實時記錄核實取證過程的視聽資料，并實行全過程跟蹤服務(wù)，進(jìn)一步健全登記核查安全識別制度。

（二）充分運用公證機(jī)構(gòu)優(yōu)勢資源

公證機(jī)構(gòu)是現(xiàn)有法律體系中具有前置審查權(quán)和獨立賠償責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)。一方面，相比登記人員，公證員具有較高的法律專業(yè)素養(yǎng)和較強(qiáng)的思維能力，對于疑難復(fù)雜的繼承、遺贈案件，由公證員來進(jìn)行實質(zhì)調(diào)查會更加專業(yè)和全面。另一方面，我國公證行業(yè)目前已實行全行業(yè)強(qiáng)制性統(tǒng)一責(zé)任保險，基本滿足了公證賠償?shù)男枰C賠償后備金等其他公證行業(yè)補(bǔ)償制度也是公證機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任的重要保障。因此，上海市自然資源確權(quán)登記局積極與公證處、公證協(xié)會溝通，充分運用公證機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢資源，學(xué)習(xí)借鑒其先進(jìn)做法，努力提高登記機(jī)構(gòu)自身履職能力。

一是與公證機(jī)構(gòu)建立溝通培訓(xùn)機(jī)制。公證機(jī)構(gòu)對繼承、遺贈公證辦理已有多年的工作基礎(chǔ)，對于當(dāng)事人身份審查、親屬關(guān)系核實等重要審查事項有著豐富的辦案經(jīng)驗。強(qiáng)制公證取消后，為使登記人員盡快熟悉業(yè)務(wù)流程、提升專業(yè)審核能力，上海市自然資源確權(quán)登記局多次邀請上海市東方公證處開展繼承、遺贈知識培訓(xùn)，以提升登記人員對未公證繼承、遺贈登記要件和標(biāo)準(zhǔn)的審核能力。目前，上海市登記機(jī)構(gòu)已與公證機(jī)構(gòu)建立起常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制和日常疑難問題研討交流模式，以促進(jìn)不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

二是政府購買公證服務(wù)協(xié)助開展登記審查。上海市于2017年開始嘗試通過政府購買服務(wù)的方式引入公證資源，協(xié)助登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)審查任務(wù)。將法律關(guān)系較為復(fù)雜、材料不夠規(guī)范、審查難度較大的繼承、遺贈案件，交由公證機(jī)構(gòu)調(diào)查并出具相應(yīng)公證文書。各登記中心根據(jù)每年財政預(yù)算，將一定比例的疑難復(fù)雜繼承登記案件納入政府購買服務(wù)范圍，所需經(jīng)費由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)從政府專項經(jīng)費中列支，統(tǒng)籌安排用于支付相應(yīng)的公證費用，切實減輕了登記人員的工作壓力。

（三）推行部分事項告知承諾制

由于歷史久遠(yuǎn)、地域風(fēng)俗等客觀因素的存在，“取證難”一直是非公證繼承登記中群眾反映的難點問題之一。為持續(xù)推進(jìn)“減證便民”，切實解決不動產(chǎn)繼承登記“辦證難”問題，2022年1月10日，上海市自然資源確權(quán)登記局印發(fā)了《上海市不動產(chǎn)登記領(lǐng)域證明事項告知承諾制實施方案》，在辦理不動產(chǎn)登記事務(wù)時，針對四類證明事項中的部分情況實行告知承諾制。其中，對于未經(jīng)公證不動產(chǎn)繼承（遺贈）轉(zhuǎn)移登記中，被繼承人去世多年，死亡庫無法查證相關(guān)當(dāng)事人死亡情況，且被繼承人死亡年齡為90 歲以上的情形，登記申請人可以提交書面承諾來替代被繼承人父母的死亡證明。實行事先承諾、事后監(jiān)管，大大增進(jìn)了不動產(chǎn)登記的便利度。

（四）開展遺產(chǎn)管理人協(xié)助申請制度

此次《民法典》創(chuàng)設(shè)了遺產(chǎn)管理制度，就是為了保障遺產(chǎn)公平有序的分配，且遺產(chǎn)管理人可以適用于法定繼承、遺贈、無人繼承遺產(chǎn)等所有情形。根據(jù)《民法典》第一千一百四十七條的規(guī)定，遺產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)履行的具體職責(zé)有按照遺囑或者法律規(guī)定分割遺產(chǎn)，實施與管理遺產(chǎn)有關(guān)的其他必要行為。這一規(guī)定為遺產(chǎn)管理人協(xié)助繼承人辦理繼承登記提供了可行性和便捷性。2022年8月26日，上海市自然資源確權(quán)登記局印發(fā)了《未提交公證文書或者生效法律文書及遺產(chǎn)管理人辦理繼承、受遺贈轉(zhuǎn)移登記的試行規(guī)則》，探索將遺產(chǎn)管理人制度引入不動產(chǎn)非公證繼承登記中，充分發(fā)揮遺產(chǎn)管理人的職能。該規(guī)則明確了遺產(chǎn)管理人的選任材料和確認(rèn)程序，對遺產(chǎn)管理人協(xié)助繼承人辦理登記的，簡化辦理程序，讓群眾辦理非公證繼承更加便利。

（五）構(gòu)建不動產(chǎn)失信信息管理機(jī)制

告知承諾制、遺產(chǎn)管理人制等制度的推行，雖然給群眾帶來了極大的便利，但也可能存在虛假承諾等不法行為，對于登記機(jī)構(gòu)來說隱藏著巨大的訴訟風(fēng)險。因此，有必要構(gòu)建失信監(jiān)管屏障，維護(hù)好不動產(chǎn)登記秩序和安全。2019年上海出臺了《上海市不動產(chǎn)登記失信信息管理辦法》，從失信行為界定、失信行為人范圍、信息歸集、信息披露、信息異議和修復(fù)、聯(lián)合懲戒等方面對不動產(chǎn)登記失信信息管理機(jī)制作了全面規(guī)定，填補(bǔ)了不動產(chǎn)登記領(lǐng)域信用建設(shè)管理的空白。該辦法明確了七類失信行為，包括提供虛假材料申請登記，采用欺騙手段申請查詢、復(fù)制登記資料，泄露登記資料，污損登記資料等。根據(jù)行為造成后果的嚴(yán)重程度，將失信行為劃分為一般失信和嚴(yán)重失信兩個等級，并建立了兩級懲戒機(jī)制。

一般失信行為+一般懲戒。對于未造成嚴(yán)重后果，被認(rèn)定為一般失信的行為，登記機(jī)構(gòu)不上報至全市公共信用信息平臺，僅記錄在登記系統(tǒng)內(nèi)部失信信息庫中，設(shè)立內(nèi)部失信提醒，提示工作人員今后在辦理涉及該處不動產(chǎn)相關(guān)登記業(yè)務(wù)時要嚴(yán)格謹(jǐn)慎核查。失信人申請辦理登記業(yè)務(wù)時，僅可通過人工受理方式開展，不可享受網(wǎng)上申請、綠色通道、告知承諾等便民利民措施。

嚴(yán)重失信行為+聯(lián)合懲戒。對于已造成嚴(yán)重后果的失信行為，如引起行政復(fù)議、行政訴訟或民事訴訟，違反治安管理或觸犯刑法等，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為嚴(yán)重失信行為。嚴(yán)重失信行為必須記錄在不動產(chǎn)登記內(nèi)部失信信息庫中，而且需上報至全市公共信用信息平臺以納入失信聯(lián)合懲戒范圍。依托全市公共信用信息平臺，上海市自然資源確權(quán)登記局與市網(wǎng)信辦、市公務(wù)員局、市稅務(wù)局、公市積金中心、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會等多部門和單位簽署聯(lián)合懲戒合作備忘錄，構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域的“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒平臺。合作部門和單位從公共信用信息系統(tǒng)中獲取失信行為人信息，按照備忘錄的規(guī)定執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行懲戒措施，通過內(nèi)外聯(lián)動監(jiān)管，限制失信人參與競拍土地、享受稅收優(yōu)惠、金融信貸、購買經(jīng)濟(jì)適用房、承租廉租房和公租房、招錄為公務(wù)員或事業(yè)單位人員等行為。

（六）購買不動產(chǎn)登記責(zé)任保險

雖然上海是全國率先實施不動產(chǎn)登記信用信息管理的地方之一，但由于登記機(jī)構(gòu)本身的制約和懲戒手段有限，巨大的利益驅(qū)使和不足為懼的違法成本仍然吸引不少人心存僥幸而制假造假，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)仍面臨巨大的賠償風(fēng)險。2021年7月1日上海市自然資源確權(quán)登記局與中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司上海分公司簽約，實施不動產(chǎn)登記責(zé)任保險制度：“在保險期間及追溯期內(nèi)，全市不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其工作人員在辦理登記業(yè)務(wù)過程中因過錯、疏忽、過失等行為導(dǎo)致登記錯誤，造成權(quán)利人、利害關(guān)系人或第三人的損失，依法應(yīng)由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，由保險公司負(fù)責(zé)賠償。”這意味著上海為全市各登記機(jī)構(gòu)和每一位登記人員購買了一份職業(yè)責(zé)任保險，不僅可進(jìn)一步強(qiáng)化對登記權(quán)利人合法權(quán)益的保障，也有助于降低不動產(chǎn)登記工作人員的履職風(fēng)險。

自不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，面對“放管服”改革以及“減證便民”的新要求，上海大膽實踐了一系列創(chuàng)新措施，實實在在解決了群眾非公證繼承登記的辦證難題。上海將繼續(xù)探索前行，進(jìn)一步拓展非公證繼承登記服務(wù)外延，切實優(yōu)化群眾辦證體驗。