上海市保障性租賃住房可持續發展研究

文/張傳福

黨的十九大報告中提出，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。堅持“房住不炒”在當前社會環境中已經成為主流觀點，住房的居住屬性也越來越受到全社會的重視。上海市以人民為中心、以需求為導向、以宜居為目標，精準設計保障性租賃住房基礎制度，建立健全社會保障體系，緩解越來越多新市民、青年人的住房壓力，對改善住房困難群體居住條件、促進社會和諧與經濟平穩健康發展發揮著重要作用。

一、保障性租賃住房界定及特征

（一）保障性租賃住房的界定

自1998年住房制度改革以來，以銷售為主的住房供應體系逐漸形成，商品化住房獲得迅速發展與壯大，為我國市場經濟發展作出了巨大貢獻。隨著市場經濟不斷完善，保障性住房進入大眾視野并成為國家社會保障體系的重要組成部分。2011年《國務院關于城鎮保障性住房建設和管理工作情況的報告》中對保障性住房的種類作出了明確規定，包括廉租住房、公共租賃住房、棚戶區改造安置住房、經濟適用住房及限價商品住房五大類，并與不同收入、不同類型的住房困難群體一一對應。在實踐中，由于我國各地區發展不均衡，結合本地的實際情況因地制宜地確定保障房類型是最為合適的做法。例如，《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》中明確規定了保障性租賃住房的供應與準入管理，以及租金、租期和使用管理等，將公租房、單位租賃房、享受政策支持的各類租賃住房中符合條件的房源，統一納入保障性租賃住房管理。

1.保障性租賃住房與普通商品房對比。保障性租賃住房相較于普通商品房，最大的不同之處在于其“保障”屬性。保障性租賃住房帶有強烈的保障性色彩，屬于政府住房保障體系的范疇。普通商品房一般是指完全市場化的、用于出售出租的住宅，其供應與購買在一般情況下不受政府干預，雖然部分城市實施限購政策，但并不影響其市場化屬性。保障性租賃住房是指政府主導、市場化運作方式建設，具有政策保障性質的租賃住房。與普通商品住房相比，保障性租賃住房受到政府的調控，是具有保障性質而非市場化的住房。

2.保障性租賃住房與其他保障性住房對比。雖然保障性租賃住房具有保障性質，但是其與傳統意義上的保障性住房仍有不同之處，最為明顯的是“政府主導、市場化運作”。保障性住房是政府為滿足中低收入居民的住房需求而提供的政策性住房，本身帶有準公共物品性質，使中低收入居民住有所居，并享受到住房外生的公共物品，最大限度地提升居民的福利認同感，從而促進社會包容與階層和諧。[1]保障性住房無論是產權型住房還是租賃性住房，通常都由政府完全主導、分配，是行政權力對住房權的公力救濟，以促進解決城市住房突出問題。保障性租賃住房是重要民生工程，與保障性住房最大的不同之處在于其兼具市場化屬性，是政府在保障性住房體系中引入社會資本模式的實驗探索。

（二）保障性租賃住房的特征

1.保障性租賃住房的直接目的是保障公民居住權。從直接目的來看，無論是傳統意義上的保障性住房還是保障性租賃住房，都是為了保障居民的居住權。居住權是我國《民法典》的重要制度創新之一。《民法典》物權編設專章規定了居住權制度，明確居住權人有權按照合同約定或者依據生效遺囑占有、使用他人的住宅，以滿足生活居住的需要。[2]保障性租賃住房作為具有政策保障性質的商品住房，應當由法律加以界定與完善，以確保公民居住權得到更有力的保障。然而，保障性住房工程的實施大而化之地成為一項公共政策的執行，難以真正深入契合對于住房權這一憲法所保護的基本權利的保障。[3]因此，解決保障性住房問題實際上是保障公民居住權的基石，同時也是實現住房市場穩定發展的基石。

2.保障性租賃住房的根本目的是維護住房市場穩定發展。當前我國住房市場發展不穩定，房價過高導致低收入弱勢群體難以承受住房價格，保障性住房在一定程度上解決了這類問題。然而，基于我國的現實情況，住房市場仍處于不穩定發展階段。保障性租賃住房面向符合條件的居民家庭與引進人才供應，向當地住房市場提供了新的購房方式，對于維護住房市場穩定發展具有十分重要的意義。

3.保障性租賃住房的基本原則是“政府主導、市場化運作”。保障性租賃住房的顯著特征即“政府主導”。不同于商品房的完全市場化運作，保障性租賃住房的本質是政府有效調控下的住宅類型，主要作用在于社會保障。“政府主導、市場化運作”是保障性租賃住房的基本原則，尤其是市場化運作方式，能使保障性租賃住房不脫離普通商品房租賃的準則，同時輔以政府的適度干預，從而實現“住有所居”。

4.保障性租賃住房的實施是非居住存量住房轉型模式。當前，保障性租賃住房建設多采取存量住房轉型模式。在用地供應與開發建設模式方面，鼓勵房地產開發企業利用存量商品住宅用地建設保障性租賃住房，或將存量商品住宅轉型為保障性租賃住房。存量住房轉型模式不僅將大量閑置建設用地及存量住房加以合理利用，而且可以加快房地產業轉型發展，穩定住房市場。

二、上海市保障性租賃住房可持續發展面臨的問題

（一）上海市保障性租賃住房發展現狀

實現住房權，特別是弱勢群體住房權，仍依賴于政府住房保障政策。當前上海市推出的保障性租賃住房已經取得了重大突破，是調整產業結構、破除經濟發展對房地產依賴的重要手段。上海市保障性租賃住房經過多年的發展，已經基本上完成了探索階段的發展，出臺了《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》鞏固發展成果，詳細規定了保障性租賃住房的相關問題，滿足了符合條件的本市合法就業且住房困難的在職人員及其配偶、子女以與自身收入水平相適應的價格租賃一套住房的需求。

（二）上海市保障性租賃住房存在的問題

1.保障性租賃住房專門立法缺失。目前，我國保障性住房的規定零散分布在行政法規、規章與各類政策中。各地的地方性法規在這方面都進行了細化規定。2014年為了制定《城鎮住房保障條例》，國務院法制辦向全社會廣泛征求意見建議，但該條例至今仍未頒布。從現行立法來看，《民法典》出臺后，物權編中對土地所有權及使用權的規定具有最高法律效力，《土地管理法》則對土地的管理與利用作出了相應的規定。因此，保障性住房的用地

及土地管理可以參考上述兩部法律。然而，對于保障性住房其他方面的問題，目前我國尚無相關法律規定。保障性租賃住房作為保障住房體系的一部分，同樣面臨缺少法律依據的難題。盡管上海市住房和城鄉建設管理委員會、上海市房屋管理局出臺了《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》，但是該辦法效力層級低，無法替代專門立法。

2.政府職能履行不到位。政府干預是影響市場經濟的重要因素，政府職能的缺失直接影響保障性租賃住房的發展前景。盡管改革開放以來我國大力發展社會主義市場經濟，然而由于計劃經濟的影響，住房保障多采取計劃指標的方式完成任務，因而政府在解決住房問題方面的作用尤為重要。本文認為，政府職能缺失主要表現在以下三個方面。第一，保障方式單一，缺乏多元化解決手段。目前我國政府在保障性住房政策的實施方式上手段單一，往往只是采取低價租賃、出售的方式。國外住房保障伴有金融、稅收等方面的支持。例如：新加坡住房公積金制度采用高存低貸、存貸分離的政策；美國面向中低收入家庭實施一攬子保障體系以及英國側重于住房制度供給的頂層設計，通過實施各種計劃政策等福利措施介入與干涉住房市場的交割，從而保障中低收入群體的住房需求等。[4]第二，保障性住房的分配公平性受到質疑。保障性住房尤其是保障性租賃住房在分配上的公平問題通常為社會公眾重點關注。由于地方政府在政策上的自主權，部分有需要的弱勢人群難以獲得住房保障。分配資格的公平問題應當由政府審慎解決。第三，政府監管不足。近年來，保障性住房發生質量問題的報道層出不窮，究其原因，正是因為該類工程項目屬于保障性住房，企業獲取的利潤遠遠低于普通商品房，因而更需要政府加大監督力度，防止住房質量問題的發生。

3.保障性租賃住房準入與退出機制不完善。近年來，各地不斷完善保障性住房分配制度，合理確定準入條件，嚴格審核程序，加強后期監管，優化退出機制，從而確保保障性住房的分配公平。[5]從實際情況來看，當前保障性租賃住房的準入及退出都存在一定的問題。一方面，保障性租賃住房準入條件設定有失公平，難以真正體現弱勢群體的需要。由于專門立法的缺位，相關政策由地方各級政府執行，保障性租賃住房準入條件的設定往往脫離真正有需要的群體。另一方面，保障性租賃住房退出機制運轉困難。保障性租賃住房是為了住房困難群體而提出的，在具備相應的住房條件后，應當有序退出保障性租賃住房體系。而當前上海市難以通過有效的手段確定保障對象是否仍符合保障條件，相關制度對保障性租賃住房退出僅作了原則性表述，沒有對實際的操作規范進行規定。

4.保障性租賃住房監督機制不健全。完善的監督機制是保證制度有效實施的重要條件。保障性住房制度的實施需要建立相應的監管機制。由于沒有法律層面的保障性住房立法，最有力的監督手段缺位。雖然作為創新概念的保障性租賃住房有相關地方立法及規范性文件作為實施依據，但沒有強有力的監督手段保障實施。

目前，我國保障性住房體系主要的監督方式為政府監督。政府作為國家事務的管理者，實施監督是其應盡的義務。然而，保障性住房體系不同于市場化的商品住房體系，政府在保障性住房體系中處于主導地位，由其實施監督便造成了政府既為“運動員”又是“裁判員”的局面。從政府角度來看，保障性住房體系建設是維護社會公共利益、保障弱勢群體的重要舉措。然而，政府作為全社會公共利益的代表，還應當考慮到住房帶來的經濟效益。因此，政府不應當作為保障性住房體系的監督者，構建監督機制才是完善住房保障體系的適當路徑。

三、上海市保障性租賃住房可持續發展的建議

（一）完善保障性租賃住房相關法律制度

立法的缺失導致我國住房保障體系的發展一直沒有獲得應有的法律保護。在地方政府層面，甚至國家層面，都沒有充分認識到住房保障的必要性。就法理而言，由于立法具有一定的滯后性，實踐可以優先于立法內容，但某一重要領域的立法缺失會阻礙實踐的發展。《住房保障法》曾于2008年11月被列入十一屆全國人大常委會五年立法規劃，2014年國務院法制辦就《城鎮住房保障條例（征求意見稿）》公開征求意見，但這兩部國家層面的法律均未能頒布。

我國需要出臺國家層面的住房保障法。保障性租賃住房是住房保障體系的一部分，構建完善的住房保障法律體系是對保障性租賃住房的立法支持。就立法技術而言，制定《城鎮住房保障條例》相較《住房保障法》的立法難度略低，但前者效力級別也較低。鑒于當前我國住房保障體系立法的緊迫性，可以先出臺一部《城鎮住房保障條例》以填補國家層面立法的不足，待立法條件成熟后再考慮制定《住房保障法》以鞏固立法成果。

（二）規范保障性租賃住房輪候與配租

保障性租賃住房與普通商品住房最大的區別之處在于其社會保障功能，因此，其面向的對象是特定的群體而非所有居民。政府是住房保障體系的建立者，也是主導者。因此，充分發揮政府的主導作用有利于保障性租賃住房的發展與完善。每個不同地區的目標人群在收入、年齡、資產狀況等方面情況各異，所面臨的社會問題也會有顯著區別。若是制定大范圍統一的“一刀切”分配模式，會影響公共住房的使用與分配效率，造成資源上的浪費，也不能發揮公共住房的調控作用。[6]政府主導下的保障性租賃住房應當在普通商品住房市場化屬性的基礎上，規范住房輪候、配租及相關管理活動。保障性租賃住房應采用首次集中輪候排隊、日常輪候遞補的輪候規則，由政府建立統一的輪候規則，在政府網站、主管部門網站以及本地區主要媒體發布通告。配租交由政府直接管理，專業運營企業具體組織實施租金價格應原則上按月或按季度收取，不得預收一個季度以上租金，租賃保證金（押金）不得超過一個月租金。

（三）構建保障性租賃住房資格準入與退出機制

向社會弱勢群體提供住房保障是現代國家的基本義務，其實現需要政府承擔具體的住房保障義務，以特定的住房保障方式加以落實。政府有義務通過加大住房保障投入、提高公共性程度、保證分配公平和公正，提高住房保障服務水平與居民滿意度。[7]保障性租賃住房的資格準入與退出關系到居民的切身利益，是公平正義在住房保障體系中的直接體現。完善保障性租賃住房資格準入與退出機制，需要采取政府制定規則、開發建設單位具體實施的方式，在保障性租賃住房配租的全過程嚴格把控住房資格問題。保障性住房的準入及退出在地方政府層面產生了諸多問題，例如準入資格不清、準入人員不符合標準、退出不及時等問題。因此，有必要構建資格準入與退出機制，使住房資格被給予真正有需要的人群。

一方面，應明晰保障性租賃住房資格準入。保障性租賃住房的資格準入首先應當排除已有住房的群體，包括已有商品住房、自建住房、征收安置住房、二手房及已轉讓的住房等。本地區無住房和無購房記錄，或者人均住房面積低于平均水平的居民家庭，經核實無誤后可以擁有保障性租賃住房資格。此外，保障性租賃住房還承擔人才引進的兜底保障功能，對本地區引進的人才應當放開資格準入。在資格準入的程序上，應當經過資格認定、資格審查、輪候排隊等流程，按照相關規定提交材料。在輪候期間輪候人的準入資格發生變化的，應當及時申請變更。

另一方面，制定保障性租賃住房退出的激勵與懲處規則。保障性住房的退出問題是當前各地的“大難題”。政府相關部門人力資源有限，難以對保障性住房群體是否仍符合住房條件作一一甄別。第一，建立激勵機制，鼓勵不符合保障性租賃住房條件的居民自主退出，對主動退出的居民進行獎補、購房減免等激勵。第二，對虛假資格嚴格懲處，提升違法成本。保障性租賃住房是社會福利性工程，虛假的準入資格不僅損害實際住房需求居民的利益，而且破壞社會主義市場經濟的營商環境。對發現有隱瞞申報、偷報漏報、弄虛作假行為的主體取消其準入資格，情節嚴重的應當給予處罰，收取滯納金。

（四）建立健全保障性租賃住房監督機制

政府難以對保障性住房工程的實施進行監管，監督機制的不完善也是各地矛盾頻發的重要原因。重前期建設，輕后續管理是我國保障性住房政策實施中較為普遍的現象，使保障性住房建設資源擠壓后續管理資源，造成保障性住房后續管理成為政策實施的短板。[8]實際上，無論是保障性住房政策實施的前期建設還是后期管護都需要有效的監督機制。

第一，設立單獨的監督機構。保障性租賃住房作為近幾年新出現的住房類型，可以考慮突破現有政府監督的模式，由第三方監督機構實施監督審查。單獨的監督機構同樣需要在立法中明確其法律地位及職能。保障性租賃住房是長期的住房保障工程，需要大量的人力資源投入、多部門協調以及眾多環節的審批審查。第三方監督機構的引入可以緩解政府的行政壓力，更好地實現保障性租賃住房制度的良好運行。

第二，加強社會監督。社會監督是監督制度的重要組成部分，除了設立單獨的監督機構外，還應當加強社會監督。一方面，公民可以利用相關門戶網站、媒體監督保障性租賃住房建設、配租的全流程，有關部門可增加問題與建議的反映渠道并加以及時處理；另一方面，保障性租賃住房關系社會弱勢群體切身利益，這部分居民在輪候、配租過程中應當主動監督，防止出現不合理想象。

四、結語

完善上海市保障性租賃住房不僅是對社會弱勢群體住宅權利的基礎保障，而且可以通過保障住房穩定市場，從而進一步提升市場經濟的發展水平。在解決民生問題的基礎上，保障性租賃住房可以為未來的房地產市場培養更多的、具有足夠購買力的消費者，能夠促進房地產市場的健康持續發展。[9]目前，上海市保障性租賃住房制度仍在不斷探索，相信立法、實施、準入與退出、監督機制的不斷完善，將對上海市保障性租賃住房體系產生深遠的影響，促進上海市保障性租賃住房可持續發展。