上海利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房實踐情況分析

文/王逸 張黎莉

一、引言

上海市根據“符合規則、依法登記、權屬清晰、鎮村自愿、產城融合、存量優先”的原則，聚焦服務五個新城、產業園區等就業集中區域，將利用集體經營性建設用地（以下簡稱“集土”）建設作為加大保租房供給的重要渠道之一。調研上海市保租房建設的實踐情況發現，上海市可利用集土建設的保租房規模小于規劃目標值，且已籌建的多數項目仍處于初期選址立項階段，整體進展緩慢。本文基于上海市集土建設保租房的實踐情況，主要分析集土建設保租房的現實基礎和瓶頸問題，提出加快推進集土建設保租房的對策建議，以期為上海市實現鄉村振興與加快發展保租房提供決策參考。

二、上海市利用集土建設保租房的基礎分析

近年來，上海市大力發展住房租賃市場，堅持國有與集體土地統籌發力，在利用集土建設供應租賃住房方面進行了有益嘗試。基于土地供應模式和租賃住房品種的差異，可主要分為以下三種發展模式。

（一）集土入市出讓建設租賃住房

2015年，上海市松江區被列為全國農村土地制度改革試點區域。2017年8月，國土資源部和住建部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發〔2017〕100號），上海市成為利用集土建設租賃住房的試點城市之一。上海市統籌兩項改革試點，在松江區探索以集土使用權入市出讓方式建設租賃住房。松江區建立健全入市新建租賃住房的政策支持體系，形成了相對成熟的入市出讓模式。以上海市首塊集土試點入市新建租賃住房、首塊上市供應的單地塊集中選址項目（華潤置地有巢國際公寓社區 店）為例：華潤有巢取得的入市土地是由政府整理后的“凈地”①。在土地出讓過程中，華潤有巢與村集體經濟合作社簽約，松江區政府作為第三方發揮中介或背書作用。華潤有巢將土地出讓金轉予松江區土地交易中心，再由交易中心將相關款項返還村集體經濟合作社。2022年1月，上海市松江區保障性租賃住房工作領導小組辦公室核發了《保障性租賃住房項目認定書》，認定該項目為保租房，該項目也是華夏基金華潤有巢保租房REITs的底層資產。②

（二）農村集體經濟組織自建或合作建設租賃房模式

區別于前述集土使用權入市出讓，該模式是部分集體經濟組織作為開發主體參與租賃住房建設供應，既能夠保證農村集體經濟組織獲得持續性收益，還能夠減輕使用權入市出讓時投資開發主體支付土地出讓金的壓力。該模式主要包括兩種主體形式：一種是集體經濟組織自籌資金，自主開發運營租賃住房；另一種是專業化機構通過聯營、入股等方式與集體經濟組織合作開發，合作開發既能夠發揮市場化主體的資金優勢和專業能力，又能保證集體經濟組織的收益。

（三）農村宅基地上房屋出租用作租賃房模式

鏈家研究院相關數據顯示，上海市農村出租房屋約占全市租賃住房的百分之七左右③，且具有租金價格低、改造成本小等優勢，滿足了部分住房支付能力較弱群體的租住需求，是上海市住房租賃市場的重要組成部分。然而，農村宅基地上租賃住房存在安全隱患多、監管難度大等問題。為加強上海市農村宅基地房屋租賃管理，2022年1月，上海市住建委等部門聯合發布了《關于加強本市農村宅基地房屋租賃管理的指導意見》（〔2022〕47號），不僅有助于上海市規范宅基地上房屋租賃行為，還為上海市利用宅基地房屋籌集保租房提供了創新思路。

三、上海市利用集土建設保租房面臨的瓶頸問題及原因

根據調研情況來看，上海實現“十四五”時期集土建設保租房目標的過程中還存在不少障礙和瓶頸，政策制度保障缺乏和參與主體積極性不足等問題較為突出。

（一）政策法規支撐不足

一是集土入市出讓方式建設保租房的政策不確定性較強。雖然《土地管理法》修訂乃至《民法典》發布后，我國有關集土利用方面的規定取得突破，但是考慮到土地財政、國有土地市場秩序影響等因素，國家在集土使用權入市出讓建設租賃住房方面較謹慎，目前仍缺乏入市建設保租房操作層面的政策依據。鑒于國家層面政策制度尚未出臺，雖然上海市通過多項文件明確了對于集土試點入市建設保租房的原則性支持，但還未發布入市機制、基準地價、合同模板等政策標準。集土入市新建保租房的政策不確定性較強，且目前僅松江區可試點入市新建保租房，其他區受到限制，導致該建設方式難以持續。調研顯示，以集土入市出讓方式新增保租房的模式已暫緩實施。

二是自建、聯營、入股等方式建設保租房的配套政策落實難，收益分配制度不明晰。一方面，缺乏滿足開發建設需要的配套政策。作為目前上海市利用集土建設保租房最主要的方式，在項目立項、報建等環節尚缺乏具體政策作為推進導向和依據，導致項目實際操作中遇到諸多問題。例如：缺乏針對集土籌建保租房項目的指導意見，導致項目較難辦理立項手續；相關建設指標突破難以通過審批，且流程相對復雜。此外，政策依據的缺乏導致各部門協調推進難度加大，土地、稅費等優惠政策難以落實，使得項目進展更加緩慢。另一方面，缺乏完善的收益分配制度。集土建設保租房涉及集體經濟組織、農民個人、政府以及投資建設的市場化主體，收益分配主體眾多， 待制定完善的收益分配制度。然而，收益分配制度的建立存在諸多阻礙，例如：由于產權制度不清晰，集體經濟組織中的村民成員收益分配比例缺少依據；由于政府參與方式不定，政府監管收益存在較大困難，難以保證收益分配的公平性。

（二）土地適配性不足

一是城市開發邊界外集土地塊空間適配性相對不足，較難用于籌建保租房。上海市集體建設用地總量偏小，并且在上海市分區整理可利用地塊的背景下，可用于建設保租房的地塊數量較少，且地塊大多分布在城市開發邊界外，普遍存在遠離建成區、遠離就業崗位、交通不便和公共設施配套缺乏等問題，地塊的空間適配性不足。為避免供需不適配、房源空置的風險，上海市要求集土建設保租房一般選址在軌交站點附近、五個新城、產業園區及周邊區域。然而，城市開發邊界外可滿足上述選址要求的地塊較少，城市開發邊界外集土建設保租房的工作較難開展。

二是城市開發邊界內集土建設保租房動力不足。上海市已選址的集土新建保租房地塊普遍位于城市開發邊界內，但是從上海市實踐經驗來看，城市開發邊界內絕大部分集體經營性建設用地已投入使用，用地指標緊缺。當前新增建設保租房的地塊普遍以置換或盤活的方式進行利用，其建設開發成本較高，可能制約保租房政策效應的發揮。此外，城市開發邊界內的集體土地更加偏好采用土地統征或指標置換的方式轉化為國有土地，使得相關開發主體能夠進行成片開發，而不是留作集體經濟組織建設保租房，因此，用城鎮開發邊界內集土建設保租房的動力不足，該方式難以持續。

（三）政府動力相對不足

上海市建設籌措保租房時強調市區聯手，各區相應健全區級統籌協調機制，落實房源籌措責任，但是在利用集土建設保租房方面，區級政府的動力相對不足，主要有以下兩方面原因：一方面，由于對集土建設保租房能促進城鄉一體化發展的積極作用認識不足，政府更多將其視為完成保租房建設籌措任務的一種方式，在區域范圍內統籌安排的保租房已能夠滿足區域內租賃需求或完成保租房籌建任務后，區級政府便無需再利用集土籌建保租房了。另一方面，土地增值收益較難獲得、政策風險大，也影響了政府的主動性。從我國目前各級政府的現狀來看，各級政府對“土地財政”的依賴度仍比較高，集土建設保租房較難幫助政府獲得土地出讓金。同時，由于集土入市等方式具有較大的政策不確定性，且土地使用存在成為變相“小產權房”的政策風險，政府更多處于對國家層面政策制度的觀望狀態，缺少利用集土建設保租房的內在動力。

（四）開發主體積極性不足

農村集體經濟組織缺乏自主開發建設保租房的能力，較難獨立完成項目籌建、資金籌集和供后運營管理工作。相關學者2021年調研北上廣深10個集土建設租賃住房項目發現，僅一個村集體獨立完成了租賃住房開發，且該集體經濟組織實力雄厚、地理位置優越。集體經濟組織自身專業性不足，運營水平普遍偏低，可能會導致資源利用效率下降。因此，集體經濟組織以聯營、入股方式與市場主體合作，成為集土建設保租房的重要途徑。然而，市場主體參與的積極性尚顯不足，主要原因如下：

一方面，入股、聯營模式在利益分配上強調集體經濟組織的保底收益，削弱了合作市場主體的積極性。從全國實踐情況來看，集體經濟組織一般會將拆遷安置費等一級開發成本納入合作市場主體的成本之中，且在項目分紅上一般會要求保底收益，這就導致市場主體的投資回收收益降低、回報周期長，市場主體參與的積極性有所下降。另一方面，融資難問題削弱了市場主體參與集土建設保租房的積極性。對于以入市方式建設的保租房，若要進行土地使用權抵押融資，需由所有權主體履行決策程序同意抵押，這會影響企業的融資進度，且部分銀行對集體土地使用權抵押審批時間長，提供抵押貸款意愿偏弱，使得資金籌措難度變大，再加上項目收益回報周期較長，市場主體參與的積極性自然不足。

四、關于加大利用集土建設保租房力度的對策建議

（一）強化體制機制保障和相關配套支持政策

第一，完善政策法規制度，為操作層面提供支撐。一方面，關注國家層面政策法規動向，建議上海市將集土建設保租房遇到的瓶頸和政策制度探索情況上報住建部，并加快確立上海市集土建設保租房項目的立項、報建等操作口徑。另一方面，探索建立上海市集土建設保租房合理的收益分配制度。建議政府出臺規范性文件，完善農村集體經濟組織、市場參與主體以及政府的收益分配機制。政府主要發揮中介作用，建立起市場主體、村集體和農民之間的協商和監督機制。強化農村集體經濟組織內部利益分配的規章制度，明確將農民集土所占份額作為日后收益分配的依據，優先保障農民的利益不受侵害。建議參考松江區試點土地增值收益的分配經驗，引導土地、租金收益以資金形式注入村集體資產，由集體經濟組織或合作社統一運營和管理。收益不再以現金形式直接分配給農民，而是以股權增值方式追加量化為成員股份，通過資產運營和持續股權分紅，確保農民長期收益。同時，建議對涉及集土建設保租房的資金設立專門的公開賬戶，強化對資金收入支配的監管。

第二，完善支持政策和協同管理機制以提升參與主體積極性。一方面，完善土地、財稅、金融支持政策。為激發市場主體活力，研究制定針對相關主體統籌開發保租房項目的異地容積率獎勵政策。強化信貸政策，支持市場參與主體籌措啟動資金，鼓勵政策性金融機構開發適合集土建設保租房的抵押貸款產品，上海市政府可以在財政方面給予銀行適當的利息補貼。探索利用住房公積金為優質的集土建設保租房項目提供長周期、低利率的貸款。創新融資模式，基于保租房項目租金穩定性和可持續性的特點，建議上海市政府發揮背書作用，建立相應的風險補償和擔保制度，提升社會資本參與集土建設保租房項目的積極性，助力解決建設開發主體資金籌措難題。另一方面，建立跨部門協同合作的管理支持機制。集土建設保租房涉及發改、規資、住建、農業等多個部門，高度跨部門協同是配套政策有效落實的基礎，任一部門實施機制的缺失都將給項目推進帶來負面影響。因此，應建立健全集土建設保租房的多部門協同管理機制，例如在項目立項環節，以發改部門出具項目建議書方式，聯合規資、住建等部門開展規劃選址、用地預審、供地和項目備案等工作，降低立項難度。

第三，建立健全集土建設保租房的監督管理制度。為規避目前集土建設保租房的政策風險，建議上海市強化集體土地利用實施的全生命周期監督管理。探索在發改、財政、規資、住建、房管等有關管理部門支持參與的情況下，由規資或房管部門作為牽頭代表，與集體經濟組織和開發（運營）單位簽署監管協議，在協議中充分反映相關管理部門的監管要求，為政府部門依法監管提供依據。此外，注重保障農民的基本利益，建立信息公示系統和咨詢系統，引導集體經濟組織設立項目開發運營的監管機構，強化農民對收益分配、房源使用情況的監管。

（二）創新集土利用和項目統籌開發模式

第一，建立集體土地指標轉移和土地統籌利用方式。為解決上海市可用于建設保租房的集土規模相對較小的問題，建議上海市從各區單一地塊排摸轉向全市可用于建設保租房的集土整體摸底，加強對全市范圍內集土規模、分布區位、利用狀況等調查。不再采取利用零星地塊建設保租房的方式，而是通過土地綜合整治等措施，對上海市集土進行統籌優化配置。探索建立較大區域范圍內集土指標轉移制度，成立鎮級統籌下的土地聯營公司，將區位條件較差的集土指標統一轉移給區位條件相對較好、租賃需求相對旺盛的地區發展保租房。

第二，建立與產業、配套設施統籌規劃建設的保租房開發模式。聚焦解決城市開發邊界外保租房項目空間適配性不足問題，借鑒鄉村振興項目規模化開發經驗，強化打造保租房社區的理念，在街鎮統籌集體土地的前提下，鼓勵街鎮與國企等投資建設主體建立全面戰略合作伙伴關系，將街鎮內保租房項目與產業園區、公服配套等統籌規劃開發。打破現有集土建設保租房的規模約束與空間約束，避免單個保租房項目孤島式建設運營，在提高集土籌建保租房空間適配性的同時，提高保租房項目收益，并以保租房建設助力鄉村產業和農村集體經濟發展。此外，對由于交通不便等導致房源適配性不足的項目，建議政府引導產業園區或保租房建設運營主體配備軌交站點接駁車，突破項目區位約束。

（三）探索籌措規模與政府資源分配掛鉤

第一，探索建立集土建設保租房規模與土地出讓收入用于農業農村比例考核掛鉤機制。利用集土建設保租房，不僅是完成上海市保租房建設目標任務的重要渠道，更是推動農村經濟發展和城鄉一體化發展的重要抓手。2021年11月，中央農辦、財政部、農業農村部聯合印發《關于提高土地出讓收入用于農業農村比例的考核辦法》，提出對各省（自治區、直轄市）人民政府提高土地出讓收入用于農業農村比例政策落實情況進行考核，確保各地土地出讓收入用于農業農村比例分年度穩步提高。鑒于利用集土建設保租房對推動城市資源向農村流動、提高農民收益的積極作用，建議探索建立將利用集土建設保租房情況評價與土地出讓收入用于農業農村比例考核掛鉤機制，對于籌建保租房規模較大、房源適配性高的區域，可適當降低土地出讓收入用于農業農村比例，進而提高各級政府推動集土籌建保租房的主動性。

第二，探索建立利用集土籌建保租房規模與土地指標分配掛鉤機制。為增強政府推進集土建設租賃住房工作的積極性，沈陽對試點集土入市建設租賃住房地區采取用地指標獎勵措施，獎勵試點面積3-5倍的新增建設用地年度計劃指標。建議上海市參考沈陽用地指標獎勵措施，并借鑒巴黎社會租賃住房建設任務落實與政府資源分配掛鉤的經驗做法，建立與籌建情況掛鉤的年度土地指標分配機制，增強區級政府積極性。此外，為減少土地財政對集土建設保租房的負面影響，建議探索各級政府在項目建成后以稅收方式參與收益分配的模式。

（四）探索農村宅基地上房屋出租用作保租房

調研表明，農村宅基地上房屋出租是上海市租賃住房供給的方式之一，且部分鎮、村已形成較為合理的宅基地上房屋用作租賃住房建設運營模式，即鎮、園區、村集體聯合出資成立企業，對宅基地上閑置房屋進行收儲，嚴格按照用地標準和建房標準對閑置房屋進行整體升級改造，合辦企業還需負責優化周邊環境和公共服務設施，再由村里統一跟園區內企業簽訂合同，定向提供租賃住房。該模式既提升了村民的租金收益和房屋出租的穩定性，又能夠促進宅基地上房屋安全規范出租運營，從而消除安全隱患。此外，就國內其他城市實踐情況來看，深 人才安居集團保租房REITs項目申報材料中提出“規模化租賃”模式，即鼓勵支持專業化規模化租賃企業整租未納管的城中村住房用作保租房，為上海市宅基地上房屋出租用作保租房提供了參考。

綜合上述實踐經驗，基于上海市出臺的《關于加強上海市農村宅基地房屋租賃管理的指導意見》（滬建房管聯〔2022〕47號），建議在尊重農民意愿、保障農民住房的基本供給、與農村宅基地制度改革相適應的前提下，探索利用宅基地上房屋用作保租房。引導街鎮、村集體聯合出資成立或者聯合引進相關租賃企業，發展鎮村企協作的“代理經租”模式，集中改造裝修宅基地上房屋，統一認定為保租房，并納入各區保租房監督管理范圍。政府一方面要制定統一的宅基地上房屋用作保租房的改造和租賃標準，規范出租流程，對出租房源面積、建設裝修標準、房屋用途、使用要求等內容進行規定，另一方面要建立宅基地上出租房屋用作保租房的監管機制，明確宅基地房屋用作保租房的管理主體，對部分規模較大的項目實行網格化管理，探索將宅基地上出租房屋信息和承租人基本情況納入保租房信息管理平臺，與公安等部門協同聯動，強化信息查驗審核，杜絕“以租代售”“小產權房”等問題出現。

注釋

①即土地及地上附著物、建 (構) 筑權屬清楚，補償安置落實到位，沒有法律經濟糾紛，規劃條件明確，具備動工開發所必需的基本條件的土地。

②參見《華夏基金華潤有巢租賃住房封閉式基礎設施證券投資基金招募說明書》，上海證券交易所，2022年11月。

③參見《集中式長租公寓白皮書（2017-2018）》，鏈家研究院，2018年7月。