新形勢下公共事業單位績效管理對策研究

方煒 中電科申泰信息科技有限公司

公共事業單位主要通過提供公共產品、公共服務而優化資源配置、維護市場秩序、實現經濟穩定，具有促進社會可持續發展的作用，而在新形勢背景下，公共事業單位面臨改革創新挑戰，為增強公共事業單位內部管理實力，可借助績效管理工作進行治理，將常規化績效管理上升為精細化績效治理，以此確保公共事業單位可在新形勢背景下仍可高效提供公共產品與公共服務。

一、公共事業單位強化績效管理的重要性

公共事業單位是提供公共產品、公共服務的主體，具有優化資源配置等作用，但受限于體制因素，導致公共事業單位存在公共服務差、監管缺失等問題，繼而無法高效改善民生，且在新形勢背景下，公共事業存在產業化發展趨勢，部分公共事業單位在創新改革期間過于追求利益而產生價值取向偏移現象，不利于公共事業單位健康發展。在公共事業單位長期發展中，其崗位管理、選聘制度等體系早已完善，但結合實際來看，社會中仍存在公共服務質量問題，形勢相對嚴峻，在長久努力下，人民群眾滿足度呈穩步上升趨勢，但公共事業單位服務建設工作仍任重道遠。對于公共事業單位而言，其在新形勢下的改革目標在于改善公共服務效能，為人民群眾提供更為高效、優質的服務，而該改革目標的實現關鍵在于破除體制障礙，引入管辦分離、政事分開的管理體制，搭建以績效工資、聘用制、崗位管理為核心的人事制度模式，同時搭建完整的監督體制，以此切實增強公共事業單位服務水平。《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《改革的指導意見》）指出，公共事業單位創新改革期間應強化內部監督，制定績效考核制度，做好績效利用，以績效為驅動增強公共事業單位內部管理效能在《改革的指導意見》指導下，各地公共事業單位均圍繞績效管理進行改革探索，在此過程中，傳統績效管理逐漸轉化為績效治理手段，通過績效治理推動公共事業單位可持續發展[1]。

二、公共事業單位績效管理開展原則

公共事業單位績效管理應符合社會趨勢及我國國情，在新形勢背景下，為提高公共事業單位績效管理質量，應從治理角度出發，并遵循公共利益最大化、多元供給原則，以此方可構建符合新形勢要求的公共事業單位績效體系。第一，公共利益最大化。公共事業單位服務于人民群眾，需為其提供優異公共服務，并解決公共問題，而在公共事業單位運行期間，則會產生公共利益。在績效管理期間，公共事業單位應改變以往績效模式，引入多方主體，將社會意見納入考核范圍內，以此提升績效管理包容性、共享性、公平性，使公共事業單位可在該績效管理模式下可持續發展，切實提高公共利益。從這一角度來看，公共利益最大化是公共事業單位創新改革績效管理模式的重要原則之一，綜合考量道德約束、法律規范，在保障績效管理質量的同時維護人民群眾利益[2]。第二，多元供給。公共事業單位構建新型績效管理體系時，應從縱向、橫向兩個角度展開績效比較，以此保障績效考核全面性，從多元化角度實施績效評價，以此確保所制定的績效考核體系可切實反映公共事業單位具體情況。

三、公共事業單位在新形勢下的績效管理對策分析

（一）優化流程，實現績效治理

在新形勢背景下，傳統績效管理模式已不符合公共事業單位發展需求，需將傳統績效管理轉變為績效治理，即采用績效手段治理公共事業單位內部體系，確保公共事業單位能夠健康穩定發展。績效治理的實現必然會改變原有的績效管理流程。基于績效治理角度重塑流程，以此即可大幅提升公共事業單位績效管理質量。對績效流程進行優化梳理，具體如下：

1.績效計劃

公共事業單位創新優化績效管理體系時，應結合單位內外部具體情況制定績效計劃，用于明確公共事業單位績效管理工作整體方向。公共事業單位績效計劃可從以下三個角度入手：第一，確定功能定位。分解與細化公共事業單位目標，如發展目標、管理目標、組織目標，對考核參與形式進行設計，以此保障考核指標、考核標準的科學性。公共事業單位績效管理應具備績效反饋、價值導向、激勵約束、上下溝通、彰顯目標的功能，確保績效管理工作可切實起到內部治理的作用。第二，確定設計定位。對整個績效系統進行劃分，將其設計為績效規劃、實施完善、反饋應用等環節，用于指導績效管理具體推進情況，在此基礎上，從層級、崗位、部門三個角度分層、分類設計績效體系，以此提高績效管理工作針對性。除此之外，在確定設計定位階段，應最大限度保障績效管理工作的主動性、可操作性、公平性，以此方可提高績效管理質量，促進公共事業單位績效管理到績效治理的轉變。第三，確定內容定位。在該階段，需基于公共事業單位組織目標、戰略目標細化績效目標，并從組織管理、管理規劃、有效控制、管理協調等方面確定考核管理工作內容，同時進一步強調績效評估結果分析應用的重要性。公共事業單位性質特殊，與常規企業不同，其績效管理工作可在一定程度上影響公共事業單位公共服務提供質量，因此，公共事業單位的績效管理工作必須具有較高精細化程度，并根據單位內部制度變化、財政狀況、人事結構動態調整績效目標及指標，采用動態化管理方式提高績效管理工作的長效性[3]。

2.績效測度

績效測度階段的核心是制定與公共事業單位實際情況相匹配的績效指標，要求績效指標具有可量化性、可比性的，并符合考核標準，同時績效數據來源需可追溯且真實可靠。在新形勢背景下，管理理念及管理辦法得以更新，公共事業單位開展績效管理工作時，應引入多元化績效主體，革新考核辦法，以績效管理目標為導向實施操作，確保公共事業單位可在行之有效的績效管理體系支撐下可持續發展。結合實際情況來看，公共事業單位普遍運用360°績效考核、平衡記分卡、KPI 關鍵指標法開展績效管理工作，該類先進方法有效性早已被驗證，在具體績效管理期間，可混合應用多種績效方法，用于解決考核方式單一的不足，并在多種考核方式并行基礎上促進單位內部上下級溝通[4]。上級考核是公共事業單位最為常用的績效考核辦法，在新形勢背景下，公共事業單位為實現績效管理創新，可進一步引入下級考核、同級考核、自我評價等多種方式，豐富績效考核主體，通過整合不同主體的意見而消除主觀性對績效結果的干擾。定期考核是公共事業單位慣用考核模式，除定期考核外，還可引入非定期考核，通過定期、非定期相結合的方式消除“暈輪效應”“近因效應”引發的主觀評價問題，繼而大幅提升績效管理精準度及公平度。

3.績效評估

公共事業單位績效管理創新是一項長期性工作，早已在“十二五”期間就提出了引入第三方評估績效的辦法，但結合實際情況來看，內部自評仍為公共事業單位普遍采用的績效考核辦法，該模式極大影響著績效結果的客觀性、公平性及獨立性，因此，在條件允許情況下，引入專業化第三方評價機構是極有必要的。為進一步增強績效管理實效，使其切實發揮出公共事業單位治理的作用，應將監督監管工作貫徹落實到績效管理全過程中，同時構建問責機制，最大限度發揮出績效管理工作的積極作用。

4.績效監控

監督監管是減少績效主觀性、提高公平性的重要舉措，為確保績效管理工作在公共事業單位長效、高效推進，應基于績效目標制定內外部監督機制，憑借監督主體的力量促進績效管理到績效治理的轉化。在確定公共事業單位績效管理監督主體時，可將政府相關部門作為行政監督主體，用于監督財務狀況、服務水準，此外還可將新聞媒體、社會公眾作為重要的績效管理監督主體，使兩者可參與到公共事業單位績效監督工作中，借助群眾與媒體的力量提升績效管理質量。社會形勢時刻變化，公共事業單位所處環境同樣處于動態變化中，因此為確保績效管理體系切實符合實際需求，應以動態化管理為原則，結合政策導向、社會運行規律在績效管理期間動態調整績效管理方式。在信息化時代，可引入信息服務系統，用于采集公共事業單位績效管理相關數據，如公共服務投入產出數據等，當公共事業單位績效管理工作完成后，則可直接依托于該信息系統將績效結果公示，提升績效透明度[5]。

5.反饋改善

績效結果能夠在一定程度上反映公共事業單位近階段具體發展情況，因此，完成績效考核后需及時做好分析、反饋工作，以便公共事業單位基于績效結果把控后續階段發展方向。從公共事業績效評價目的來看，其主要是為了通過評價結果對單位財政資金的使用情況加以規范。因此，應擴大績效評價結果的使用范圍，充分發揮其反饋與引導價值，合理整改公共事業單位的公共服務部門，并逐漸構建以績效評價為核心的有關于績效改革的約束機制、激勵機制。

（二）明確主體，完善組織體系

新形勢對公共事業單位績效管理工作的開展提出了新的要求，為提升公共事業單位績效管理質量，應明確考核主體，完善組織體系。第一，政府應發揮出管理主體的作用，在公共事業單位績效管理改革創新期間，應對其改革工作進行指導，在落實管辦分離、政事分開基礎上指導績效管理方向。此外，為防止績效管理流于形式，需在事前制定績效方案后做好事中控制與事后運用，強化績效管理實際執行效果。第二，公共事業單位是提供公共服務的關鍵主體，其績效管理應以公共服務為中心向外延伸，在當地政府統籌規劃下確定績效管理體系方案，后由各類公共事業單位結合自身性質及側重點進行調整，在此基礎上，可引入第三方主體，如政協委員、人大代表、專家學者等，為公共事業單位績效管理工作予以一定建議。第三，公共事業單位績效管理期間應明確考核主體，為提高考核實效及公平性，可引入專評機構等第三方作為考核主體，并根據公共事業單位實際情況規劃績效管理進度，以此確保績效管理工作切實落實。

（三）確定指標，健全考核內容

在整個績效考核體系中，績效指標扮演著關鍵角色，而績效指標確定則成為績效管理工作的重點，績效指標是否適宜可直接決定結果信用與效度，因此，公共事業單位必須結合自身實際情況科學確定績效指標。績效指標涉及諸多內容，需于區域發展規劃、單位任務完成度、年度目標執行度、公共服務水平、公共效益等，需科學利用先進績效考核辦法設計指標，以此方可保障績效指標的全面性。例如：行為量表、KPI 關鍵績效指標法、360°績效法均為優異的考核辦法，公共事業單位應定性、定量相結合，客觀性制定考核指標。

結合績效管理經驗來看，可將公共事業績效指標設為四級，一、二級指標代表影響公共事業單位整體發展情況的指標，故基本固定不變，通常情況下，可將公共事業單位一級績效指標定為公共服務效能、滿意度評價、公共服務投入。公共服務效能一級指標下設置目標任務完成度、工作標準實現度、綜合管理水平、公眾權益實現度、可持續發展度、改革創新與應急處理水平等二級指標。滿意度評價一級指標下設置服務對象滿意度、公眾滿意度、專家滿意度等二級指標。公共服務投入一級指標下設置政策投入程度、土地資產價值增加度、預算增加度等二級指標。三級指標可結合公共事業單位實際情況具體設計，用于彰顯單位性質特點，四級指標則是基于三級指標進行細化。完成績效考核后，則可按照特定計算公式得出考核結果，具體為

（四）強化過程，做好結果利用

為保障公共事業單位績效管理工作可順利推進，應強化考核過程管理。第一，統一績效管理辦法。不同層級、不同類型的公共事業單位雖在服務職能、組織規模方面存在差異，但相同地區環境下的公共事業單位所面臨的社會環境相同，因此，為提高績效管理措施執行力，可以市級職能部門為主導，結合當地實際情況制定統一的績效管理執行方案，用于明確績效管理辦法，而公共事業單位則基于該統一化績效管理執行方案進行細化，以此確保績效管理符合公共事業具體情況，并與當地大環境相匹配。第二，做好過程監督。公共事業單位在績效考核執行期間應結合自身內控機制進行監督監管，構建績效管理委員會，負責監督績效考核執行過程，用于保障考核公平性。此外，完成績效考核后，采用隨機檢查的方式抽取部分考核數據進行檢驗印證，最大限度減少績效主觀性。第三，做好結果利用。若績效結果缺乏利用，則會導致績效管理成為形式主義，因此，必須重視考核利用。績效利用可體現在兩個方面，其一，將公共事業單位績效結果定期公示，提高透明度；其二，將績效結果與公共事業單位職工晉升、評優、獎金掛鉤，以此提升職工對績效管理工作的重視，使績效管理切實發揮出公共事業單位治理作用。

四、結束語

綜上所述，績效管理屬于公共事業單位內部管理重要舉措，是推動公共事業單位創新改革的現實選擇，必須加大對績效管理工作的重視。在創新開展績效管理時，應遵循公共利益最大化、多元供給原則，并從流程優化入手實現績效治理，對績效主體進行明確，以此完善組織體系，對績效指標進行明確，健全考核內容，同時應強化績效考核過程，做好績效結果利用。