教育基建項目融資風險及防范研究*

劉澤汀 伍夢環

1 廣西現代職業技術學院 廣西河池 547000 2 河池市民族高級中學 廣西河池 547000

1 教育基建項目融資風險特點

教育基建項目涉及融資的公辦主體和非公辦主體，融資主體的多樣性帶來了融資風險的復雜性，既有可能引發一系列融資風險，也會面臨一系列不同的融資風險。主要的融資風險有財政風險、信用風險、利率風險、道德風險、社會風險等。

2 教育基建項目融資風險分類

2.1 財政風險

財政風險是由于政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務，以至于經濟、社會的穩定與發展受到損害的一種可能性[1]。

2.1.1 財政支出風險

教育基建項目融資首先會導致財政支出風險。一方面是對本應用于保障和改善民生的其他財政支出項目具有“擠出效應”。資料顯示，過去15年中，財政支出用于包括教育基建項目在內的固定資產投資預算內資金平均增速比同期公共財政支出增速高出約30%。尤其是對教育基建項目政府直接投資，使得有限的財政支出被用于保障和改善民生方面減少了。另一方面，由法規規定的與財政收支硬性掛鉤領域首先是教育領域，其中教育基建項目占了較大比重，財政支出結構存在僵化趨勢，不利于經濟社會健康穩定持續發展。

2.1.2 財政赤字風險

教育基建項目融資規模過大容易引發財政赤字風險。教育基建項目融資公辦主體無論是通過PPP融資渠道、ABO 融資渠道或是政府專項債券等渠道開展融資行為，在一定程度上都會促使政府財政赤字擴大，容易引發財政赤字風險。尤其是在當前政府已啟動“12 萬億救市計劃”，財政赤字風險加大。

2.1.3 財政債務風險

教育基建項目融資有可能引起財政債務風險。2022年專項債券額度達到3.65 萬億元，其中3.45萬億元新增專項債券額度已于2022年3月底完成下達。用于包括社會事業在內的9 大領域，其中教育事業是社會事業的重要組成部分，教育基建項目是教育專項債券融資的主要構成部分。部分地方政府專項債券融資面臨著債務規模較大、債務負擔較重的財政狀況，尤其是存在規模不小的“隱性債務”[2]。在嚴重缺乏償債能力的情況下，地方政府依賴土地出讓收入償還債務，甚至只能采取借新債還舊債的方式，這有可能引起債務逾期危機。

2.2 信用風險

教育基建項目融資所面臨的信用風險是指教育基建項目融資相關方不能履行合同義務而導致的風險。

教育基建項目融資各參與方的信用程度、專業水平等因素直接決定面臨的信用風險的大小。當前情況下，國際國內均面臨著經濟緊縮的形勢，我國已將年均經濟增長目標下調到6%以下。由于盈利能力水平下降，尤其是對于教育基建項目融資非公辦主體而言，因多種原因無法履約還款的概率增大，教育基建項目融資所面臨的信用風險增加。雖然公辦主體有政府財政收入作為保障，相較非公辦主體來說無法履約還款的可能性較小，但如果經濟緊縮的形勢進一步加劇，政府財政收入會減少，在政府已大規模舉債、財政赤字居高不下的情況下，教育基建項目融資所面臨的信用風險同樣會上升。

2.3 利率風險

利率風險是商業銀行面臨的由于市場利率變動的不確定性而造成損失的可能性。當政府實施擴張性的貨幣政策時，銀行系統可貸資金總量供大于求，利率下降；當政府實施緊縮性貨幣政策時，銀行系統可貸資金總量供不應求，利率上升。利率波動對教育基建項目融資成本會造成影響。在浮動利率融資狀態下，當市場利率上升時，項目資金成本隨之上升，導致教育基建項目這類借款額度較大的項目債務利息負擔加大而出現損失。在固定利率融資狀態下，當市場利率下降時，由于項目融資借款利率固定不變，項目資金成本實際上升，也會導致教育基建項目債務利息負擔加大而出現損失。

2.4 道德風險

教育基建項目融資道德風險是不同融資主體在融資管理過程中，由于融資主體內的個人原因或機構因利益驅使而導致的使融資主體或銀行等利益遭受損失的可能性。不論是教育基建項目公辦主體還是非公辦主體，都不能完全避免由于個人原因帶來的損失，有可能是個人能力不足導致損失，也有可能是個人為謀取私利而惡意實施的某些行為如“設租、尋租”等導致損失。總之，由于資本市場信息不對稱的普遍性，資金使用方有可能利用其掌握的信息優勢，做出有損項目融資出資方利益的行為。

2.5 社會風險

社會風險是一種可能性，這種可能性會導致社會沖突，甚至危及社會穩定、破壞社會秩序，進而引發社會危機造成災難性后果。教育基建項目融資的前述風險如果不能加以有效管控，那么由此引發的國有資產流失、系統性金融風險成為現實、腐敗加劇、信用危機等一系列問題疊加在一起，就會引發社會風險，一旦社會風險惡化到某種程度，就可能引發社會危機，造成不可逆的惡果。

3 教育基建項目融資風險防范措施

3.1 財政風險防范

疫情以來，我國財政收支平衡壓力較大，財政赤字和債務風險增加。雖然近幾年財政收入也有增長，但是財政支出增長幅度更大[3]。由于實施了一系列減稅措施，想要依靠增加財政收入來緩解財政風險的難度加大。因此，只能采取提高資金使用效率等其他措施防范財政風險，如圖1所示。

第一，強化政府專項債券日常管理監督，提高財政支出利用效率。用于教育基建項目的專項債券融資資金，杜絕用于教育形象工程、面子工程。加強對教育基建項目專項債券融資實行月報制度，每個月按時報送資金使用進度和使用流向，形成月度預警制度。隨機對教育基建項目專項債券資金開展專項抽查，對管理失職的主管部門嚴格處罰。建立政府債務資金管理負面清單，把項目融資主體責任事故列入負面清單向社會公示。對個人出現腐敗問題的堅決移交紀檢監察機關，切實強化政府債務資金管理。

第二，構建形成系統化的債務風險防范機制。政府財政部門在履行正常職能的同時，研究制定統籌財政資源的高效舉措，想方設法降低隱性債務風險。首先是加強對地方政府債務監管、強化風控制度建設，最大限度將地方政府債務普遍納入預算管理范圍。同時把地方政府債務完全納入預算管理，實現地方政府債務標準化、規范化，使地方政府債務制度體系逐漸走向成熟，有效化解財政債務風險。

第三，盤活存量資產減少財政赤字。對于地方政府及國有融資平臺掌控的優質經營性資產，可考慮通過引入第三方戰略投資者、債務置換或者移交-經營-移交模式，在提升資產營運效率的同時實現教育基建項目融資資金的提前回流。

3.2 信用風險防范

教育基建項目融資信用風險防范可分為對非公辦主體的發展性融資信用風險防范與對公辦主體的發展性融資信用風險防范。首先讓授信方對融資主體有明晰的產權界限，才能獨立承擔相應風險責任。

對非公辦主體的發展性融資信用風險防范舉措與一般的項目融資風險防范舉措相似，主要是提醒和培養非公辦主體的信用意識，讓非公辦主體了解到自身的良好信用才是最重要的無形資產，保障自身的信用就是保護自己的無形資產。同時實行失信公示制度，通過新聞媒體公示失信非公辦主體、樹立誠實守信典型，通過法律手段嚴格懲戒失信的非公辦主體，構建信用風險評估制度和信用風險報告制度，引入信用擔保體系，在實踐中完善擔保體系，進而更好地解決非公辦主體擔保和抵押困難，既能降低為非公辦主體融資信用風險，又可以為非公辦主體提供更優質融資條件，拓寬非公辦主體融資渠道。

對公辦主體的發展性融資信用風險防范，主要可以通過增強公辦主體的經營理念，優化財務預算管理，由粗放型向集約型轉變，降低辦學成本，將融資成本納入下一年度的財務預算并制定還款計劃，保障融資資金按時還本付息。還要增強公辦主體的融資渠道。同時，提供融資貸款的銀行等金融機構可與公辦主體開展“銀校合作”等多渠道合作以強化金融監管，增強貸前審查和貸后監管，加強對公辦主體的發展性融資信用風險防范。

3.3 利率風險防范

教育基建項目融資利率風險防范也可從對非公辦主體的融資利率風險防范與對公辦主體的融資利率風險防范兩方面開展。對非公辦主體的融資利率風險防范可通過基本金融衍生工具進行利率風險對沖降低利率風險，如通過利率遠期合約、利率掉期、利率上限、利率下限、雙限合約減少利率波動帶來的項目融資風險。非公辦主體還應通過專業的市場分析機構定期或不定期召開的市場行情分析會預計利率的未來走勢，遇市場利率突變情況時，及時采取應對措施最大限度降低利率風險帶來的損失。尤其是當前政府實施擴張性的貨幣政策時，雖然銀行系統可貸資金總量供大于求，常規預期是利率下降，但也不排除資金定向流入特定幾類行業而導致教育基建項目融資的利率不發生變化或小幅上漲的情況。

對公辦主體而言，融資利率風險防范無法通過金融衍生工具開展，只能通過與政府決策機構保持密切溝通，一旦政策有變化能提前做好防范，盡可能提前獲悉利率政策，避免因政策變化帶來的利率風險損失。當政府實施緊縮性貨幣政策時，銀行系統可貸資金總量供不應求，利率上升。利率波動對教育基建項目融資成本會造成影響。在浮動利率融資狀態下，當市場利率上升時，項目資金成本隨之上升，導致教育基建項目這類借款額度較大的項目債務利息負擔加大而出現損失。在固定利率融資狀態下，當市場利率下降時，由于項目融資借款利率固定不變，項目資金成本實際上升，也會導致教育基建項目這類借款額度較大的項目債務利息負擔加大而出現損失。還需做好融資借款期限管理，避免大額融資資金同時到期，在避免利率風險的同時避免現金流風險。

3.4 道德風險

首先可通過有限合伙降低道德風險。國外風投機構為控制道德風險，以有限合伙制代替公司制，從出資制度、責任制度、分配制度、管理制度、存續制度等方面優化管理，形成了一系列約束機制，有效降低了道德風險。同時鑒于我國公司法規定：國有獨資公司、國有企業、上市公司以及公益性的事業單位、社會團體不得成為普通合伙人[4]，而教育基建項目的投融資方不可避免地會有公辦主體的身影。因此，為了有效降低道德風險，教育基建項目融資和實施可探索采用有限合伙制，如規定非公辦的融資主體作為普通合伙人出資百分之一可享受總收益的百分之二十，但須對項目債務承擔無限責任；公辦主體作為有限合伙人出資百分之九十九可享受總收益的百分之八十，但只在出資額度內對項目債務承擔有限責任。此類制度既考慮到教育基建項目的利益激勵又能規避機構的道德風險。

此外，根據聲譽模型理論，雖然委托人、代理人有不同的風險偏好，代理人信息獲取水平高低不一、代理人對固定收入與可變收入偏好也不一致，但只要在重復博弈的條件下，代理人就傾向于選擇與委托人合作的行為[5]。將聲譽模型運用于教育基建項目融資風險防范過程，可理解為：只要存在一個有效的資金管理者市場，資金管理者出于聲譽考量，總會傾向于選擇對教育基建項目融資主體效用最大化的行為，以獲得市場聲譽。當聲譽能夠準確地通過市場反映出來，具有良好聲譽的資金管理者將獲得更多資金管理的機會。因此，資金管理者會很重視市場聲譽，該機制就能很好降低道德風險。

3.5 社會風險

教育基建項目如果規模過大且得不到有效監管，可能會引發國有資產流失、系統性金融風險成為現實、腐敗加劇、信用危機等一系列問題，如果問題惡化則會引發社會風險。

從教育基建項目融資風險層面來說，要防范社會風險就需要各級紀檢監察機關的有效介入，以強化對國有投融資平臺企業的監管。把查辦到的個案剖析解讀，盡量將損失降到最小，防止出現塌方式腐敗，盡可能避免因制度缺失、責任缺失、監管缺失而導致的問題。采取針對性措施，通過專項巡視、巡察等方法，及時發現、及時查處相關問題，促進平臺企業不斷優化治理結構，防止平臺企業成為滋生腐敗的溫床，一體防范道德風險、債務風險、金融風險、社會風險。