中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的歷史回顧及經(jīng)驗(yàn)借鑒

蒙 慧，劉 夢(mèng)

（蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，蘭州 730000）

在我們黨的奮斗歷史中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，履行黨章賦予的職責(zé)任務(wù)，捍衛(wèi)黨章黨規(guī)黨紀(jì)，始終圍繞黨的中心任務(wù)開(kāi)展工作，有效確保了黨內(nèi)紀(jì)律嚴(yán)明、黨風(fēng)清廉，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展。筆者將在縱向回顧紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)發(fā)展歷史、橫向?qū)Ρ确治黾o(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)演變趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，提煉出紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，以期為今后紀(jì)檢機(jī)關(guān)加強(qiáng)建設(shè)提供參考。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的發(fā)展歷史

（一）新民主主義革命時(shí)期的初創(chuàng)嘗試階段

黨在成立初期就開(kāi)始了紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的嘗試，明確要對(duì)黨內(nèi)人員、財(cái)務(wù)、活動(dòng)、政策進(jìn)行監(jiān)督。黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》明確規(guī)定，“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生的地方組織中黨員人數(shù)多時(shí)，可派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)督”〔1〕50，同時(shí)還規(guī)定，“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督”〔1〕50。此時(shí)，雖然黨內(nèi)尚未設(shè)立正式的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，但我們黨已初步認(rèn)識(shí)到了紀(jì)檢工作的重要性。隨著革命形勢(shì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，黨員人數(shù)激增，黨員政治成分復(fù)雜、素質(zhì)參差不齊的問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，基于整頓黨紀(jì)的考慮，黨的五大成立了中央監(jiān)察委員會(huì)。大革命失敗后，包括時(shí)任中央監(jiān)察委員會(huì)主席王荷波在內(nèi)的大批黨員被殺害，中央監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上已不能發(fā)揮其作用，但中央監(jiān)察委員會(huì)的開(kāi)創(chuàng)性意義不可磨滅。為了提升黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，“審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”〔2〕304，1927年黨的八七會(huì)議作出了組建黨內(nèi)審查委員會(huì)的決定。1928 年，黨的六大黨章規(guī)定，“為監(jiān)督各級(jí)黨部之財(cái)政，會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作起見(jiàn)，黨的全國(guó)大會(huì)，省縣市代表大會(huì)，選舉中央或省縣市審查委員會(huì)”〔1〕92，可見(jiàn)黨的審查委員會(huì)主司財(cái)務(wù)檢查工作，而“關(guān)于犯紀(jì)律的問(wèn)題由黨員大會(huì)或各級(jí)黨部審定之”〔1〕93，可見(jiàn)紀(jì)檢工作實(shí)質(zhì)由黨的組織部門(mén)負(fù)責(zé)。1933 年，黨中央作出成立中央黨務(wù)委員會(huì)和各省縣監(jiān)察委員會(huì)的決定，以其履行黨紀(jì)教育和黨紀(jì)執(zhí)行的職責(zé)。延安時(shí)期，黨在吸取之前黨內(nèi)違紀(jì)事件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的制度進(jìn)行了一系列調(diào)整，并在黨的七大黨章中專(zhuān)設(shè)“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”的章節(jié)對(duì)其予以確認(rèn)，鞏固了紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的成果，但受限于當(dāng)時(shí)的客觀條件，黨的七大并未成立中央及地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的曲折探索階段

新中國(guó)成立后，我們黨開(kāi)始全面執(zhí)政。1949年11 月，為了使紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)能更好適應(yīng)國(guó)情黨情的變化，黨作出了《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，隨后中央及省市縣相繼成立了各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐探索，1955 年3 月，黨內(nèi)作出了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，決定成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)替代各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)展開(kāi)工作，同時(shí)明確了上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)地位，上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查下級(jí)機(jī)關(guān)的工作、改變下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于案件所作的決定。1956 年，黨的八大黨章進(jìn)一步對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制以及主要任務(wù)作出了詳細(xì)規(guī)定。1966 年5 月至1977 年10 月，黨的紀(jì)檢工作受到嚴(yán)重干擾、一度停滯，紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)在曲折中探索前進(jìn)。

（三）改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的恢復(fù)發(fā)展階段

1977 年8 月，黨的十一大黨章恢復(fù)了關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的條款，受當(dāng)時(shí)社會(huì)歷史條件的限制，黨的紀(jì)檢工作暫時(shí)仍未步入正軌。1978年，全黨對(duì)真理標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成了統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，各方面工作開(kāi)始全面撥亂反正，黨的十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生了新的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，并于1979年1 月，公布了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》。1982年9 月，黨的十二大黨章專(zhuān)門(mén)列出了“黨的紀(jì)律”和“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”兩個(gè)章節(jié)，明確規(guī)定了紀(jì)檢機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)、任務(wù)。黨的十二大選舉產(chǎn)生了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，陳云為第一書(shū)記。1986 年12 月，全國(guó)人大常委會(huì)決定成立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)察部）。1987年11 月，黨的十三大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程部分條文修正案》取消了黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的第一書(shū)記必須由中央政治局常務(wù)委員會(huì)中產(chǎn)生的規(guī)定。1993 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公，各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也開(kāi)始合署辦公。

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的成熟完善階段

黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中不斷得到強(qiáng)化。一方面，我們黨積極推進(jìn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部改革，調(diào)整了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部以及各省市紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察廳（局）大幅削減議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央層面還組建了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)組織部、宣傳部、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、國(guó)際合作局，增設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察室，使得紀(jì)檢機(jī)關(guān)更加精簡(jiǎn)、業(yè)務(wù)更加全面，更能把精力集中在監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)的主責(zé)主業(yè)上。同時(shí)，我們黨還全方位設(shè)立了紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)。2015 年底，經(jīng)黨中央同意，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》的通知，該文件明確說(shuō)明中央紀(jì)律檢查委員會(huì)將設(shè)置47 個(gè)派駐紀(jì)檢組，實(shí)現(xiàn)對(duì)139 家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督的全覆蓋。另一方面，我們黨積極推進(jìn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)外部合作，在各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)成立后，建立完善了紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公的工作機(jī)制。2016 年10 月，黨中央決定在北京、山西、浙江三地設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，并積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2017 年10 月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的通知，明確以北京、山西、浙江三地的積極經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，在全國(guó)省、市、縣逐步成立監(jiān)察委員會(huì)。2018 年3 月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立，中華人民共和國(guó)監(jiān)察部并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)仍沿用1993 年中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部合署辦公的做法，集中了紀(jì)檢監(jiān)察資源、整合了紀(jì)檢監(jiān)察力量。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的演變趨勢(shì)

（一）職責(zé)范圍不斷擴(kuò)大

縱觀紀(jì)檢機(jī)關(guān)職責(zé)演變的過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的職責(zé)依據(jù)黨的政治路線而設(shè)置，并不斷圍繞黨的中心工作豐富和拓展自身職責(zé)，在聚焦監(jiān)督主業(yè)的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)出職責(zé)范圍不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

中央監(jiān)察委員會(huì)初設(shè)于黨的五大，其職責(zé)是“鞏固黨的一致及權(quán)威”〔1〕78。1927 年，黨的八七會(huì)議指出，“現(xiàn)時(shí)須即組織審查委員會(huì)（各省委就是監(jiān)查委員會(huì)），以審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”〔2〕304。土地革命時(shí)期，一些黨員干部身上出現(xiàn)了山頭主義、官僚主義、貪污腐化的問(wèn)題，嚴(yán)重危害了黨的事業(yè)。為此，我們黨設(shè)立了中央黨務(wù)委員會(huì)和各省縣監(jiān)察委員會(huì)，其職責(zé)為“維持無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的鐵的紀(jì)律，正確的執(zhí)行鐵的紀(jì)律，保證黨內(nèi)思想和行動(dòng)的一致，監(jiān)視黨章和黨決議的實(shí)行，檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向〈官僚〉主義及腐化現(xiàn)象等，并與之作無(wú)情的斗爭(zhēng)”〔3〕340。1945 年，黨的七大黨章規(guī)定，“黨的中央委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，得成立黨的中央監(jiān)察委員會(huì)及各地方黨的監(jiān)察委員會(huì)”〔1〕110，并指出其職責(zé)是“決定或取消對(duì)黨員的處分，受理黨員的控訴”〔1〕110。盡管受限于社會(huì)歷史條件，黨的七大并未成立中央及地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，但這些規(guī)定為之后明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)職責(zé)奠定了基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立之后，黨成立了各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，明確其職責(zé)為“檢查中央直屬各部門(mén)及各級(jí)黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀(jì)律的行為；受理、審查并決定中央直屬各部門(mén)、各級(jí)黨的組織及黨員違犯紀(jì)律的處分，或取消其處分；在黨內(nèi)加強(qiáng)紀(jì)律教育，使黨員、干部嚴(yán)格地遵守黨紀(jì)，實(shí)行黨的決議與政府法令，以實(shí)現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中”〔4〕72，職責(zé)有所擴(kuò)大。針對(duì)在社會(huì)主義改造過(guò)程中出現(xiàn)的少數(shù)黨員干部的違紀(jì)現(xiàn)象，1955 年，黨內(nèi)決定成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)替代各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)展開(kāi)工作，黨的八大黨章規(guī)定，其職責(zé)為“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀(jì)律、共產(chǎn)主義道德和國(guó)家法律、法令的案件；決定和取消對(duì)于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴”〔1〕225。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨章中恢復(fù)了各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的設(shè)置，規(guī)定各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)履行“加強(qiáng)對(duì)黨員的紀(jì)律教育，負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況，同各種違反黨的紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)”〔1〕290的職責(zé)。黨的十二大黨章將各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)規(guī)定為三項(xiàng)主要任務(wù)和三項(xiàng)經(jīng)常性工作，增加了整頓黨風(fēng)的要求。為貫徹紀(jì)法分開(kāi)原則，黨的十四大黨章規(guī)定，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)為“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”〔1〕360。黨的十六大黨章中各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)增加了組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的主要任務(wù)和監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力、保障黨員的權(quán)利兩項(xiàng)經(jīng)常性工作〔1〕427。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨的十九大黨章將各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)創(chuàng)造性凝練為監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)逐漸完善

由于戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的影響，新民主主義革命時(shí)期不同名稱(chēng)的紀(jì)檢機(jī)關(guān)僅僅設(shè)立了委員會(huì)，并未系統(tǒng)探索內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。直到新中國(guó)成立初期，黨中央才明確指出，“中央及黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，必須設(shè)置一定的工作機(jī)關(guān)”〔4〕73。由此，我們黨開(kāi)始了對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)的系統(tǒng)探索，其大體可分為發(fā)展和優(yōu)化兩個(gè)階段。

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期以及改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期是紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)的發(fā)展階段。以中央層級(jí)的紀(jì)檢機(jī)關(guān)為例，1950 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的辦事機(jī)關(guān)為紀(jì)律檢查處。1953 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)紀(jì)律檢查處內(nèi)又分設(shè)秘書(shū)、檢查、信訪三個(gè)科。1954年，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)依據(jù)地域差別和工作需要內(nèi)設(shè)了四處一室，即城市檢查處、農(nóng)村檢查處、案件審理處、信訪處和辦公室。1955 年成立的中央監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)地方監(jiān)察處、案件處理處、中央直屬機(jī)關(guān)監(jiān)察處、工礦交通監(jiān)察處、財(cái)政貿(mào)易監(jiān)察處和辦公室，并另設(shè)中央監(jiān)察員若干人，在常委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。1979 年，應(yīng)黨中央要求，重新組建的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)內(nèi)設(shè)辦公廳、研究室、紀(jì)律檢查室、案件審理室、來(lái)信來(lái)訪室等機(jī)構(gòu)，并指出若工作需要可設(shè)置其他的室或小組，至1992 年末，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)展為含16 個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)。1993 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部合署辦公，內(nèi)設(shè)辦公室、組織部、紀(jì)檢監(jiān)察室等23 個(gè)廳、室、局。之后，二者對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)又作了部分調(diào)整，2000 年，從黨風(fēng)廉政建設(shè)室分出糾正部門(mén)和行業(yè)不正之風(fēng)室（國(guó)務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室），撤銷(xiāo)了一個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，將中央“兩案”審理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室并入案件審理室；2003 年，設(shè)立巡視工作辦公室；2007 年，設(shè)立預(yù)防腐敗室；2010 年，設(shè)立績(jī)效管理監(jiān)察室。這一階段，紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)著眼于完善功能，逐步增設(shè)了相應(yīng)科室。

黨的十八大以來(lái)是紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)的優(yōu)化階段。此處，同樣以中央層級(jí)的紀(jì)檢機(jī)關(guān)為例，2012 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部共設(shè)置27 個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。2013 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部增設(shè)兩個(gè)辦案機(jī)構(gòu)，并適當(dāng)合并相近部門(mén)；2014 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部整合6 個(gè)機(jī)構(gòu)，新設(shè)3 個(gè)機(jī)構(gòu)，重組2 個(gè)機(jī)構(gòu)；2019 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從原先的27 個(gè)增至31 個(gè)，將原先的12 個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室增加至16 個(gè)，并將第一到第十一室更名為監(jiān)督檢查室，第十二到十六室更名為審查調(diào)查室，最終形成了由辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、法規(guī)室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、案件監(jiān)督管理室、第一至第十一監(jiān)督檢查室、第十二至第十六審查調(diào)查室、案件審理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、國(guó)際合作局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、離退休干部局、機(jī)關(guān)黨委共同組成的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)框架。這一階段，紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)更加聚焦主業(yè)、定位更加精準(zhǔn)。

（三）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制趨向垂直領(lǐng)導(dǎo)

紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的發(fā)展演變經(jīng)歷了三個(gè)階段，分別是同級(jí)黨委平行制階段、同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制階段、雙重領(lǐng)導(dǎo)制階段。

第一階段：1927 年，黨的五大首次成立了中央監(jiān)察委員會(huì)。黨的五大黨章規(guī)定，“全體黨員大會(huì)及各級(jí)代表大會(huì)選舉各級(jí)委員會(huì)”〔1〕72，“在全國(guó)代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉中央及省監(jiān)察委員會(huì)”〔1〕78。這些相關(guān)規(guī)定可以佐證此時(shí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與黨委平行設(shè)置，為同級(jí)黨委平行制。第二階段：1933 年9 月，黨中央發(fā)布《關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會(huì)及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會(huì)的決議》，該文件規(guī)定，“中央黨務(wù)委員會(huì)關(guān)于組織和黨員個(gè)人處分決議須報(bào)告中央批準(zhǔn)執(zhí)行”〔3〕341，這標(biāo)志著紀(jì)檢機(jī)關(guān)開(kāi)始實(shí)施同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制。1945年，黨的七大首次在黨章中明確黨委與紀(jì)檢機(jī)關(guān)之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。1956 年，黨的八大黨章進(jìn)一步規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”〔1〕226。直到黨的十二大召開(kāi)之前，紀(jì)檢機(jī)關(guān)基本沿用了同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制的模式。在此階段，同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制下紀(jì)檢機(jī)關(guān)的權(quán)力受到同級(jí)黨委制約，對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督力度有所不足。第三階段：黨十二大黨章確立了同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)共同領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，但是，由于雙重領(lǐng)導(dǎo)制的權(quán)力劃分不明確，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的人事任免、財(cái)政撥款和人員編制均由同級(jí)黨委掌握，同級(jí)黨委在雙重領(lǐng)導(dǎo)中居于優(yōu)勢(shì)地位，導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的力度仍有不足。2014 年，《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》將查辦案件權(quán)和人事任免權(quán)上提到上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在堅(jiān)持雙重領(lǐng)導(dǎo)制的同時(shí)，越發(fā)趨向垂直領(lǐng)導(dǎo)。

（四）與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能趨向融合

雖然紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)分設(shè)，但是由于二者監(jiān)督對(duì)象身份高度重合且黨紀(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)察的具體工作多有交叉，故從整體來(lái)看二者職能越發(fā)趨于融合。下面以中央層級(jí)的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為例，分四個(gè)階段說(shuō)明這種趨勢(shì)的形成過(guò)程。

第一階段：新中國(guó)成立初期建立的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)包括：“甲、檢查中央直屬各部門(mén)及各級(jí)黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀(jì)律的行為。乙、受理、審查并決定中央直屬各部門(mén)、各級(jí)黨的組織及黨員違犯紀(jì)律的處分，或取消其處分。丙、在黨內(nèi)加強(qiáng)紀(jì)律教育，使黨員、干部嚴(yán)格地遵守黨紀(jì)，實(shí)行黨的決議與政府法令，以實(shí)現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中?！薄?〕721949 年9 月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》規(guī)定，由人民監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否存在違反國(guó)家政策、法律以及損害人民利益的行為?？梢?jiàn)新中國(guó)成立初期，紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)處于職能分設(shè)狀態(tài)。

第二階段：1954 年，人民監(jiān)察委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院監(jiān)察部，負(fù)責(zé)監(jiān)督公務(wù)人員執(zhí)法、廉政的情況。1955 年，黨中央決定成立中央監(jiān)察委員會(huì)替代中央紀(jì)律檢查委員會(huì)展開(kāi)工作，并將其職能擴(kuò)展為“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀(jì)和國(guó)家法律、法令的案件”〔5〕。對(duì)比二者職能可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院監(jiān)察部和中央監(jiān)察委員會(huì)均負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家法律、法令的執(zhí)行情況，雖然二者的監(jiān)督對(duì)象不一致，但由于黨員和國(guó)家公職人員身份高度重合的現(xiàn)實(shí)情況，二者職能實(shí)質(zhì)上屬交叉狀態(tài)。

第三階段：1978 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)重新設(shè)立，其職能為“維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”〔6〕。1986 年，監(jiān)察部成立，其職能是監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使權(quán)力。通過(guò)對(duì)比可見(jiàn)二者重新劃分了職能，處于職能分設(shè)狀態(tài)。

第四階段：改革開(kāi)放的實(shí)踐中，雖然中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部都在各自職能范圍內(nèi)發(fā)揮了重要作用，但是難以形成監(jiān)督合力的問(wèn)題也逐漸凸顯出來(lái)。為此，1993 年，黨中央作出中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部合署辦公的決定。2018 年，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立，監(jiān)察部并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，同時(shí)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。這次合署辦公有力推動(dòng)了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督力量融合。綜上可見(jiàn)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能越發(fā)趨于融合。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）重視紀(jì)律作用，強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)

紀(jì)律嚴(yán)明是我們黨區(qū)別于其他政黨的獨(dú)特政治基因。回望黨史可以發(fā)現(xiàn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)在維護(hù)黨的紀(jì)律、保障黨的政策順利實(shí)施方面有著重要作用，極大地推動(dòng)了黨的事業(yè)發(fā)展。新民主主義革命時(shí)期，面臨殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，紀(jì)檢機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，保證了全黨行動(dòng)一致和中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為黨的生存和發(fā)展壯大提供了保障。新中國(guó)成立之后，我們黨成為執(zhí)政黨，面對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)的驕傲自滿情緒，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在統(tǒng)一黨的思想、純潔黨的組織方面作了突出貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在撥亂反正的工作中端正黨風(fēng)、嚴(yán)肅黨紀(jì)，保證了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利起航，并不斷凈化著黨內(nèi)風(fēng)氣，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展保駕護(hù)航，確保黨的基本路線得到貫徹執(zhí)行。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，準(zhǔn)確把握黨中央全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，忠實(shí)履行黨章和憲法賦予的職責(zé)，堅(jiān)定不移正風(fēng)肅紀(jì)反腐，堅(jiān)定有力服務(wù)保障黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展。這一系列實(shí)踐都論證了紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)于黨的事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用，當(dāng)前我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，必須重視發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)的作用，不斷增強(qiáng)黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力，推動(dòng)黨和人民的各項(xiàng)事業(yè)順利前進(jìn)。

（二）適應(yīng)履職要求，不斷優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)

組織機(jī)構(gòu)是職能的載體，紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置合理與否對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的履職效果有著重要影響。在我們黨探索紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)的歷史中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)適應(yīng)履職需要經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到優(yōu)的演變。以中央層級(jí)的紀(jì)檢機(jī)關(guān)為例，新中國(guó)成立初期，各項(xiàng)事業(yè)百?gòu)U待興，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)僅建立了紀(jì)律檢查處一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。1955 年，黨成立了中央監(jiān)察委員會(huì)替代中央紀(jì)律檢查委員會(huì)展開(kāi)工作，其職能也增加了檢查和處理黨員違反國(guó)家法律、法令的案件的內(nèi)容，相應(yīng)地增設(shè)了案件處理處以執(zhí)行此項(xiàng)職能。1978 年，黨重建了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，并建立了主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，之后，為了推動(dòng)改革開(kāi)放保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康高速發(fā)展、糾正少數(shù)黨員干部損公肥私的不正之風(fēng)，黨的十一大黨章規(guī)定各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)“加強(qiáng)對(duì)黨員的紀(jì)律教育，負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況，同各種違反黨的紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)”〔1〕290。為此，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)內(nèi)部增設(shè)了教育室、紀(jì)檢室等機(jī)構(gòu)。1993 年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部合署辦公，兩個(gè)部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了整合，形成了集黨紀(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察于一體的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。進(jìn)入21 世紀(jì)，為了強(qiáng)化黨內(nèi)反腐工作，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)內(nèi)部根據(jù)反腐工作需要增設(shè)了巡視工作辦公室、預(yù)防腐敗室等若干機(jī)構(gòu)。黨十八大以來(lái)，為了適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗形勢(shì)的變化，將有限資源聚焦于監(jiān)督主業(yè)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作了較大調(diào)整，增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察的力量。這一系列實(shí)踐論證了紀(jì)檢機(jī)關(guān)職能定位與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在一致性。未來(lái)要隨著實(shí)踐的發(fā)展、根據(jù)形勢(shì)需要設(shè)立研究預(yù)判機(jī)構(gòu)、優(yōu)化預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，不斷強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)。

（三）加大監(jiān)督力度，正確處理與同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系

紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的發(fā)展演變經(jīng)歷了同級(jí)黨委平行制階段、同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制階段、雙重領(lǐng)導(dǎo)制階段三個(gè)階段。其中，同級(jí)黨委平行制階段持續(xù)時(shí)間較短。當(dāng)時(shí)黨的組織規(guī)模有限，且在大革命失敗后，國(guó)共合作破裂，黨的組織受到嚴(yán)重破壞，監(jiān)察委員會(huì)大量委員被殺害，這一機(jī)制尚未得到充分實(shí)踐就不得不停止運(yùn)行，實(shí)質(zhì)作用不大，因此暫且不論。這里主要分析同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制階段和雙重領(lǐng)導(dǎo)制階段，紀(jì)檢機(jī)關(guān)與同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系。

自1933 年起，紀(jì)檢機(jī)關(guān)開(kāi)始實(shí)施同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制，在此領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制下，紀(jì)檢機(jī)關(guān)要向同級(jí)黨委請(qǐng)示工作安排、報(bào)告工作情況、提請(qǐng)?zhí)幚碇卮蟀讣Ｐ轮袊?guó)成立初期，由于紀(jì)檢機(jī)關(guān)在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下運(yùn)行，是同級(jí)黨委的一個(gè)工作部門(mén)，這導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)關(guān)無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督。這一現(xiàn)實(shí)情況要求我們黨對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，1982 年，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)開(kāi)始探索實(shí)施雙重領(lǐng)導(dǎo)制，這一機(jī)制既將黨的各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)置于同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，有利于各級(jí)黨委研究、指導(dǎo)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作，又將上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為領(lǐng)導(dǎo)主體的一部分，使紀(jì)檢機(jī)關(guān)能對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行有效監(jiān)督。雙重領(lǐng)導(dǎo)制的初步探索在一定程度上強(qiáng)化了對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，但由于紀(jì)檢機(jī)關(guān)的人事、財(cái)務(wù)均由同級(jí)黨委掌握，對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)上仍以同級(jí)黨委為主，對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督不力的問(wèn)題并未得到根本解決。黨的十八大之后，黨中央將紀(jì)檢機(jī)關(guān)的查辦案件權(quán)和人事任免權(quán)上提，強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，根本解決了這一問(wèn)題。我們要結(jié)合實(shí)際情況加大監(jiān)督力度、不留監(jiān)督死角，繼續(xù)完善紀(jì)檢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，正確處理其與同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系。

（四）凝聚監(jiān)督合力，推動(dòng)黨紀(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一發(fā)展

紀(jì)檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)全黨進(jìn)行黨紀(jì)監(jiān)督，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)所有公職人員進(jìn)行行政監(jiān)察，二者互為補(bǔ)充、一體兩面，只有二者同向發(fā)力，才能將所有公權(quán)力納入監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。從紀(jì)檢機(jī)關(guān)建設(shè)發(fā)展的整體歷史來(lái)看，紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能相融合是大的發(fā)展趨勢(shì)，但受社會(huì)歷史條件的限制，在新中國(guó)成立初期和改革開(kāi)放初期，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)都曾處于職能分設(shè)的狀態(tài)。新中國(guó)成立初期，我國(guó)的監(jiān)督格局由各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)成，這一格局在實(shí)踐中暴露出紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力受限、監(jiān)督范圍過(guò)窄的弊端，因而我們黨進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整，成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)替換各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)展開(kāi)工作，并對(duì)其職能作了完善擴(kuò)展。改革開(kāi)放初期，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)重建后，有一段時(shí)間其與各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)各行其是、單兵作戰(zhàn)，在實(shí)踐中暴露出職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊的弊端，為此我們黨積極進(jìn)行改革調(diào)整，推動(dòng)各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公。這些機(jī)構(gòu)調(diào)整或合署辦公的實(shí)踐論證了黨紀(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察的內(nèi)在一致性。今后，我們要繼續(xù)整合監(jiān)督力量、凝聚監(jiān)督合力，推動(dòng)黨紀(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一發(fā)展。