標準化助力自然資源節約集約利用

鄧玲　趙國君　鄭祎凡

關鍵詞：節約集約利用，自然資源，標準體系，綠色低碳

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.10.012

0 引言

建設生態文明是中華民族永續發展的根本大計。自然資源是生態文明建設的物質基礎和空間載體，也是生態文明建設的重要內容。作為一個人口大國，人均資源占有量遠低于世界平均水平是我國的基本國情。當前，受多重因素疊加影響，能源、糧食等大宗商品和初級產品供求關系趨緊，外部不確定性增加給我國資源安全帶來嚴峻挑戰。需要按照黨的二十大報告的要求“實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用”，推動經濟社會實現高質量發展。標準在推動資源節約集約利用中發揮著重要的作用。《國家標準化發展綱要》明確提出，完善綠色發展標準化保障，要推進構建自然資源統一調查監測、自然資源節約集約利用、綠色勘查與開發、國土空間規劃與用途管制、生態保護修復等領域關鍵標準的有效供給。進一步緩解資源約束矛盾、減輕環境污染、提高自然資源利用效率，以標準倒逼自然資源和國土空間的高效利用，減少開發利用對生態環境的破壞，充分發揮自然資源管理在生態文明建設中的基礎性作用。

1 自然資源節約集約利用標準化現狀

自然資源節約集約利用標準是我國自然資源與國土空間規劃標準體系的重要組成部分。截至目前，共有包括土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、濕地資源、水資源以及海洋資源節約集約利用標準數百項。這些標準的發布實施，在防止低水平重復建設和不合理開發建設活動，推動產業結構調整和優化升級，推動經濟社會和生態環境可持續發展等方面發揮了積極作用。將為節約能源資源，提高使用效率，緩解能源資源短缺矛盾，保護和改善環境提供技術支撐，為促進城鄉發展方式轉變，實現中國式現代化提供技術保障。

1.1 土地資源

1.1.1 土地使用標準

土地使用標準目前主要包括3類：（1）整合修訂《限制用地項目目錄（2012年本）》和《禁止用地項目目錄（2012年本）》，形成了《自然資源開發利用限制和禁止目錄（2021年本）》。此目錄將有效落實促進產業結構調整和節約集約用地的要求，通過推動產業結構調整和優化升級，促進自然資源節約集約利用。同時有利于防止不合理開發建設活動對生態紅線、自然資源環境的破壞，推動經濟和環境可持續與均衡發展。（2）正在修訂的《工業項目建設用地控制指標》，包括《國民經濟行業分類》中工業項目31個行業用地涉及的“容積率”“建筑系數”“行政辦公及生活服務設施用地所占比重”等關鍵規范性指標以及固定資產投資強度、土地產出率、土地稅收等推薦性指標，特別對非安全生產必需的綠地進行了明確規定。該標準將對工業項目（或單項工程）及其配套工程在土地利用上進行指標控制，加強工業項目建設用地管理，防止新增工業用地粗放、低效利用，提升工業用地單位面積利用效率和產出水平。（3）《工程項目建設用地指標》，包括公路、鐵路、電力、民用航空運輸機場、石油天然氣、光伏發電站等14類項目。

1.1.2 土地節約集約利用評價

在土地節約集約利用評價方面，先后發布了《開發區土地節約集約利用評價標準》《開發區土地集約利用評價數據庫標準》《建設用地節約集約利用評價標準》以及《高校土地節約集約利用評價標準》試行標準。這些標準在土地節約集約利用評價工作中發揮了重要作用，但都屬于事后約束性標準，只能起到總體約束性或者是指導性作用。應加強對土地資源利用的源頭控制，完善在建設項目設計、審批、供地、用地等各個環節的土地使用標準。

1.2 礦產資源

在礦產資源節約集約利用方面，主要圍繞礦產資源綜合勘查、開采和利用，綠色勘查、綠色礦山建設等制定了GB/T 42249-2022《礦產資源綜合利用技術指標及其計算方法》、DZ/T 0402-2022《固體礦產資源節約集約利用基本術語》、DZ/T 0374-2021《綠色地質勘查工作規范》和《綠色礦山建設》系列標準，正在研制15項分礦種的礦產資源“三率”指標要求行業標準。這些標準有利于厘清礦產資源節約集約利用的概念，為進一步調查評價礦產資源節約集約利用水平、促進礦產資源節約集約利用水平提高奠定理論基礎，為提高促進礦業領域生態文明建設提供技術和標準支撐。此外，還需要研制綠色礦山評價相關標準，使綠色礦山遴選統一評價指標，推進綠色礦山建設工作更加科學規范。

1.3 森林資源

在森林資源保護與利用方面，圍繞資源管理、經營、監測評價、資源評估等，制定實施了LY/ T 2893-2017《林地變更調查技術規程》、LY/T1955-2 0 22《林地保護利用規劃林地落界技術規程》、LY/T 1646-2005《森林采伐作業規程》、LY/T 2084-2013《國家級公益林區劃技術規程》、LY/T 2735-2016《自然資源（森林）資產評價技術規范》、LY/T 2832-2017《生態公益林多功能經營指南》、LY/T 1956-2022《縣級林地保護利用規劃編制技術規程》、LY/T 2651-2016《退化森林生態系統恢復與重建技術規程》、LY/T 2185-2013《森林資源管理信息系統建設導則》、LY/T 1958-2011《森林可持續狀況評價導則》等標準。為森林資源的調查評價、保護與利用、規范化管理、可持續利用提供了技術支撐。

1.4 草原資源

在草原資源利用與保護方面，圍繞草原資源監測評價、保護修復和合理利用，發布實施了NY/T 1233-2006《草原資源與生態監測技術規程》、N Y/ T 189 9-2 010《草原自然保護區建設技術規范》、N Y/ T 2 76 8 -2 015《草原退化監測技術導則》、NY/ T 3461-2019《草原建設經濟生態效益評價技術規程》等相關標準。這些標準的實施，為草原資源的利用、監測和保護提供了一定的技術支撐，但從標準發布時間來看，涉及到經濟效益評價、草原退化監測、自然保護區建設等都已不適應新時期資源保護的總體要求。特別是中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》以來，要求按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，遵循生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，構建科學合理的自然保護地體系。草原這種單要素的自然保護區建設顯然已不合時宜，應和其他要素進行整合，統一規劃，整體推進，制定統一的標準規范，實行全過程統一管理。

1.5 濕地資源

在濕地資源利用、保護與修復方面，圍繞濕地調查監測、評價評估、管理保護、合理利用和生態修復，制定實施了LY/ T 1755-20 08《國家濕地公園建設規范》、LY/T 2021-2012《基于TM遙感影像的濕地資源監測方法》、HJ 1169-2021《全國生態狀況調查評估技術規范——濕地生態系統野外觀測》、LY/T 2899-2017《濕地生態系統服務評估規范》、LY/ T 2794 -2017《紅樹林濕地健康評價技術規程》、HY/T 080-20 05《濱海濕地生態監測技術規程》、LY/ T 1754-2008《國家濕地公園評估標準》等濕地資源標準。

1.6 水資源

在水資源保護與利用方面，圍繞指導各地區或各行業用水水平評價、節水設計和管理，以促進水資源高效利用和節約用水，制定了SL /Z 552-2012《用水指標評價導則》、GB/ T 32716-2016《用水定額編制技術導則》、GB/T 14848-2017《地下水質量標準》、GB/ T 30681-2014《洗車場所節水技術規范》等水資源標準。從現有標準來看，《用水指標評價導則》等標準已發布實施超過10年，不同地區、不同用水水平的評價等級閾值、評價標準都發生了變化，需要作出修訂；同時，隨著自助洗車方式、洗車設備的更新換代，《洗車場所節水技術規范》顯然也已不適應現在的節水要求，需要及時做出修訂。

1.7 海洋資源

在海洋資源利用方面，圍繞海水淡化、海洋能利用等，制定了GB/ T 34910-2017《海洋可再生能源資源調查與評估指南》、HY/T 115-2008《蒸餾法海水淡化工程設計規范》、HY/T 129-2010《海水綜合利用工程廢水排放海域水質影響評價方法》、HY/T 0323-2021《海水淡化與綜合利用標準體系》、HY/T 0317-2021《潮流能發電裝置研制技術要求》等一批國家標準和行業標準。

2 自然資源節約集約利用標準存在問題和新需求

2.1 新需求

黨的二十大提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。需要貫徹落實“節約資源和保護環境”的基本國策，堅持“節約優先、保護優先、自然恢復為主”的方針，進一步加強自然資源保護利用，促進綠色低碳發展，共同建設美麗中國。新發展階段下，要強化自然資源節約集約利用，促進發展方式綠色轉型。既需要通過國土空間優化布局，助力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，滿足人民群眾高品質生活的需求；又需要通過標準化手段倒逼資源的高效利用，優化資源要素配置，促進高質量發展。

推進自然資源節約集約利用，重點要加強土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、濕地資源、水資源和海洋資源的保護和監管。在新的發展階段，要充分發揮土地使用標準對建設項目用地的控制作用，在建設項目設計、審批、供地、用地等環節嚴格執行土地使用標準控制制度，推進建設項目節約集約使用土地。對于標準未覆蓋或者超標準用地的建設項目合理用地，應用科學方法、先進技術和技術標準，規范開展節地評價，切實提高節約集約用地水平，為落實國務院“放管服”改革要求，做好技術支撐。因此，在自然資源管理過程中，應將成熟的先進技術方法轉化為資源節約集約利用、監督管理系列標準，嚴把資源利用關，嚴守資源利用上線。

生態文明體制改革總體方案中在完善資源總量管理和全面節約制度方面明確提出，要建立礦產資源開發利用水平調查評估制度，此項工作需要在大量試點工作基礎上驗證評估指標，論證技術要求，總結經驗方法，形成科學可行的礦產資源開發利用水平調查評估標準，為全國范圍內調查評估科學化、規范化提供技術支撐。而評估礦山、礦種、行業和地區開采水平、選礦水平、共伴生資源綜合利用水平，需要以“三率”一般指標為評估基準值，因此，需要及時出臺分礦種“三率”指標標準，制定礦產資源開發利用水平調查標準，促進礦產資源開發利用向創新驅動、節約集約、綠色低碳轉型。

2.2 存在問題

未來，經濟社會發展與自然資源供需矛盾仍將持續存在。一方面，人均資源不足和資源粗放利用問題并存。“三調”數據顯示，我國耕地面積減少了1.13億畝，建設用地總量增加了1.28億畝，人均村鎮工礦建設用地和人均農村居民點用地均超過國家標準上限。另一方面，資源過度開發導致的生態系統退化形勢依然嚴峻，濱海濕地、海洋自然岸線占比、水資源超采、森林和草地等生態空間被生產空間擠占或損毀、礦山開采占用和損毀土地等現象依然存在。

目前，我國現有的自然資源節約集約利用標準化工作仍存在一些短板，不能完全適應新發展階段下的需求：（1）標準覆蓋的領域不夠全面。例如：在工業節水、農業灌溉等領域還未形成成熟的標準。（2）已有的相關標準在資源節約集約利用評價工作中發揮了重要作用，但都屬于事后約束性標準，只能起到總體約束性或者是指導性作用。要進一步發揮標準的前期控制作用，需要推進針對不同資源的利用、規劃、設計等技術層面標準的研制。（3）尚未形成面向全流程全周期資源節約集約利用的標準體系。例如：礦產資源綜合利用缺少對礦產資源綜合勘查、評價、開采、利用和回收全流程支撐的標準體系。（4）貫徹落實新發展理念方面的標準需要加強。特別是需要加快構建引導和約束資源利用低碳化和綠色發展等方面的標準。

3 完善自然資源節約集約利用標準建議

進入全面建設社會主義現代化國家新征程，自然資源管理工作需要不斷提高適應新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的能力和水平，通過完善自然資源節約集約利用標準體系，推動發展方式的高效化、綠色化、低碳化轉型，實現高質量發展和高品質生活。

3.1 完善自然資源節約集約利用標準體系

繼續完善已有的標準體系，推動自然資源節約集約利用。（1）構建完善國土空間規劃標準體系，充分發揮標準在支撐國土空間規劃編制、審批、實施、監督全生命周期管理中的技術支撐作用，提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平。（2）構建國土空間生態保護修復體系，滿足不同區域自然地理格局和典型生態系統的生態修復工作需要。（3）建立健全礦產資源節約集約利用技術規范標準體系，更好支撐新一輪找礦突破戰略行動。

3.2 保障標準有效供給

構建和完善適應新階段任務需要的技術標準，助力實現高質量發展和高品質生活。（1）適應低碳綠色發展的需求，研究制定資源利用動態變化中碳排放和碳固存相關標準，助力我國雙碳目標實施。（2）提高海洋資源、礦產資源開發保護水平，健全海洋牧場建設、紅樹林保護修復相關技術標準，推進海水淡化先進技術應用。（3）堅持以滿足人民群眾高品質生活為導向，在節約集約用地的基礎上，制定城市綜合防災規劃、公共衛生應急空間規劃以及無障礙城市設計、站城一體化設計、老舊街巷整治改造、既有建筑綠色改造、城市綠地等標準，滿足人民群眾對美好生活的向往。（4）推動標準廠房、立體空間開發利用等成熟節地技術與節地模式向標準轉化，促進先進技術和經驗的推廣示范和實施應用。（5）加快推進礦產資源“三率”指標、礦產資源節約集約利用水平調查評價等標準的制定，為礦產資源節約集約利用提供技術支撐。（6）完善綠色勘查和綠色礦山建設標準，助力綠色礦業持續健康發展。

3.3 構建自然資源節約集約利用標準綜合體

應用系統工程學理論，從自然資源節約集約利用標準化對象整體出發，將所有相關對象和相關要素按照內在聯系或功能要求，形成面向全過程全周期精細化治理的、相關指標協調優化、相互配合的自然資源節約集約利用標準綜合體。例如：在土地資源管理領域，需要研究新發展階段下土地節約集約利用標準綜合體，即要通過合理布局各類土地資源調查、監測、評價、開發、利用、保護全業務類型和具體流程需要的技術標準和管理標準，形成各環節、各對象指標清晰，相互協調配合的成套土地節約集約利用標準，為節約土地、減量用地、提高用地強度、促進低效土地再利用、優化用地結構和布局、提高土地利用效率提供技術支撐。在礦產資源管理領域，需要構建涵蓋礦產資源綜合勘查、評價、開采、利用和回收全流程的礦產資源利用標準綜合體，將綠色發展理念貫穿于礦產資源開發利用與保護的全過程，通過制定綠色勘查、綠色礦山建設等標準，以相互協調配套、相關指標優化、體現綠色發展功能的成套礦產資源利用與保護標準，推進礦產資源節約與綜合利用，提升礦產資源高效利用水平。

4 結語

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面；標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用。新時代推動高質量發展、全面建設社會主義現代化國家，迫切需要進一步加強標準化工作。面向實現人與自然和諧共生的中國式現代化的新要求，需要堅持和貫徹新發展理念，建立統一的節約集約利用標準體系，實現多要素綜合保障；構建完善的自然資源節約集約利用標準綜合體，實現多目標高效利用；制定自然資源節約集約利用關鍵技術標準，促進綠色低碳發展。