“大食物觀”統領國土空間開發和保護格局重塑

陳浮 李宇航 于昊辰 華子宜 馬力 蔣非非

摘要：研究目的：闡釋大食物觀與國土空間開發和保護的交互邏輯，重塑大食物觀統領下的國土空間開發與保護新格局。研究方法：理論分析法、歸納演繹法。研究結果：（1）大食物觀是國家糧食安全的全新理念、“人民至上”價值取向的具體實踐、新時代生態文明思想的拓展延續、適應全球復雜格局的現實需求；（2）大食物觀與國土空間開發和保護關聯密切，凸顯人地協調的系統邏輯、統籌兼顧的整體邏輯、人與自然和諧的共生邏輯和供需匹配的實踐邏輯；（3）當前國土空間開發和保護實踐存在偏差，耕地用途管制政策與實踐需求不匹配，生態保護紅線與農業生產矛盾，生態產品價值缺失導致多方弱參與，“大食物觀”邊界模糊加大了制度粘度與跨界操作難度；（4）未來應從精細化管控耕地用途、重構大農業生產空間、統籌山水田林湖草海沙開發與保護和創新食品全產業鏈空間利用模式等方面重塑國土空間開發和保護格局。研究結論：大食物觀根植于地、興旺于業、服務于人，重塑高質量國土空間格局適應大食物觀的新時代需求。

關鍵詞：大食物觀；糧食安全；耕地保護；國土空間；生態產品

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）04-0001-10

基金項目：科技部重大專項課題（2022xjkk1005）；國家社會科學基金一般項目（22BJY064）；中央高校基本科研業務費資助項目（2023B04108）。

“洪范八政，食為政首”，端牢中國飯碗乃國家安全的戰略底線。中國政府始終把糧食安全視為治國理政的頭等大事，確立“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰略[1]，確保中國人飯碗牢牢端在自己手中。中國用全球9%的耕地讓世界22%的人口實現了全面小康[2]，三種主糧自給率超過95%，糧食儲備達到發達國家水平，已完成從“吃不飽”到“吃得飽”的歷史性轉變[3]。不僅保障了我國經濟社會的持續穩定增長，也為全球解決饑餓和貧困問題作了不可磨滅的貢獻。

當前，應該清醒地認識到當下和未來糧食安全所面臨的風險與挑戰。從供給端看，中國除主糧自給率較高外，其余重要食物在近20年均發生了不同程度的下滑。例如，油料自給率從81.0%降至25.1%、大豆自給率從60.2%降至16.0%、糖類自給率從92.8%降至75.7%、肉類自給率從99.2%降至93.4%、奶類自給率從98.3%降至91.6%[4]，已成為“端牢中國飯碗”的軟肋和短板。從需求端看，隨著中國社會經濟快速發展，人民生活水平顯著提高，百姓餐飲也逐漸從以谷物為主，轉向蔬菜、水果、禽類、蛋類、奶類等種類豐富、搭配合理、營養均衡的膳食結構[5-6]，食物需求愈發多樣化[7]，并從“吃得飽”向“吃得好”嬗變。近20年中國人口膳食結構變化表明，糧食安全正經歷由數量安全向品質安全和結構安全的雙重轉變[8]，一味強調主糧生產和安全已難以滿足新時代發展需求。亟待凸顯數量足、品質高和多樣化的“大食物觀”的重要地位，加快建設以國內統一大市場為核心、國內國際雙循環相互促進的多元化食物生產—供給—流通—消費安全體系。大食物觀并不排斥主糧生產對糧食安全的根基作用，但更加注重結構性，是新時代糧食安全的全面拓展和升級[9]，在數量—品質—結構框架下多方協同、共同滿足新時代人民膳食結構優化的迫切訴求。因此，“大食物觀”開創性理念為統籌優化山水田林湖草海沙等國土空間開發和保護指明了戰略方向，即尊重人民膳食結構變化的客觀趨勢、全方位多途徑開發食物資源，在確保主糧供給同時，保障肉類、蔬果、水產品等多品類食物有效供給，對新時代國家糧食安全有著非凡的重要意義。

中共二十大提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”“樹立大食物觀”“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”等重要論斷，為構建新時代國家糧食安全開辟了全新的戰略方向。一方面，中國式現代化是人口規模巨大、全體人民共同富裕的現代化，共同富裕必將全面提升和優化原有的低水平膳食結構，但巨大的人口基數對食物需求量也將十分龐大，無形之中加大食物供給壓力；另一方面，無論谷物或蔬果、肉類、蛋奶等均不是憑空產生，需要借助農林牧副漁等多產業協同獲取并有效供給[10]，本質上全部源于國土空間[11]。“大食物觀”直觀上要求“向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源”，更深層次則是重塑高質量的國土空間開發和保護格局，確保新時代食物全方位安全。可以判定，大食物觀必將伴隨中國式現代化的實現過程，大食物觀呼喚高水平的國土空間開發和保護格局，國土空間開發和保護格局關乎“大食物觀”能否落地。為此，新時代需要持續夯實糧食生產根基，提升糧食和重要農產品供給保障能力，為有效應對世界百年未有之大變局提供堅實的物質基礎[12]。這要求我們深刻認識“大食物觀”的重大戰略意義，準確把握“大食物觀”的科學內涵和實踐要求，并立足資源稟賦促進“大食物觀”與國土空間的有效銜接，深度重塑國土空間開發和保護新格局。

1 “大食物觀”的科學內涵及戰略意義

1.1 大食物觀理念的演進脈絡及科學內涵

中國農耕文明傳承數千載，“靠山吃山、靠海吃海” 的樸素農業觀歷史悠久。但傳統農業觀主要是彌補生產率低下、食物不充足問題。1984年12月錢學森院士首次提出“建立農業型知識密集產業——農業、林業、草業、海業和沙業”大農業科學構想，既提高農業生產率，又保護和改良生態環境[13]。1990年，時任福州市委書記的習近平同志在《擺脫貧困》一書中提出“大糧食觀念替代了以糧為綱的舊觀念”，強調“靠山吃山唱山歌，靠海吃海念海經”，為后續大食物觀奠定了理論準備與思想淵源[10]。1991年11月29日中共中央《關于進一步加強農業和農村工作的決定》明確提出樹立大農業觀，充分利用全部國土，但缺少具體的落實措施。2015年中央農村工作會議進一步明確指出要樹立“大農業、大食物觀念”，并將“樹立大食物觀”寫入中央一號文件。一些學者也從內涵[1]、食物安全[9-10]、膳食結構[3]等方面闡述二者關系，由此將大農業、大食物觀與國家糧食安全融為一體。作為推動農業供給側結構性改革的重要觀念，“大食物觀”正式成為國家層面重視的農業基礎性問題。它要求面向整個國土空間，全方位、多維度、多途徑開發食物資源，滿足人民生活中日益多元的食品需求。2017年中央農村工作會議上習近平總書記再次強調，要樹立大農業觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源。2022年中央一號文件進一步細化了具體要求，要把抓好糧食生產和重要農產品供給擺在首要位置，提升大豆和油料產能、加快擴大牛羊肉和奶業生產、提升漁業發展質量等。中共二十大報告再次強調“大食物觀”，并成為新時代國家事業發展必須遵循的準則。從演化脈絡（圖1）不難發現，大農業、大食物觀念并非一時興起，但隨時代發展，適時調適內涵是黨和國家長期關注和重視民生問題所凝煉出的重大戰略，也是保障糧食安全、滿足人民對美好生活向往的重要舉措。

“五谷為養，五菜為充，五果為助，五畜為益”是中國人傳統膳食結構的基底。但近年提及糧食安全，一些觀點片面地將“食物”與“糧食”劃等號，導致視野局限于水稻、小麥、玉米、大豆等主糧作物，忽視其他膳食營養。現實則是，14億人每日消耗的糧、油、菜、肉分別達70萬t、9.8萬t、192萬t和23萬t①，除主糧外的食物需求量之巨不容忽視。居民膳食已從單一主糧的“果腹需求”，逐漸拓展至肉、蛋、奶、蔬菜、水果、堅果等多元化的營養需求，除守住“米袋子”外，“菜籃子”“肉案子”“果盤子”“奶瓶子”“糖罐子”等需求也逐漸被凸顯。此外，大食物觀要求向山水林田湖草沙海要食物，但并非竭澤而漁和無度索取，有序開發和保護自然資源永續利用是生態安全的前提。大食物觀理念對當下人們所有依賴的食物作了全面概括，既滿足數量層面的基礎保障，又實現種類和營養的多元供應，更體現人與自然和諧共生的永續發展理念。

1.2 樹立大食物觀的戰略意義

1.2.1 全新糧食安全觀的彰顯

盡管中國糧食已連續多年豐收，但諸多問題不容忽視。從供給端看，農業生產要素價格持續上漲，中國糧食生產已進入高投入、高成本、高價格時代，單產的持續提升已相當困難。從需求端看，“民以食為天”并不能僅依靠單一糧食，還需要肉類、蔬果、蛋類、奶類等多元化食物。當前，國內油料、蛋白類供給缺口持續擴大、食物自給率不斷下降，無形之中呼喚樹立全新的糧食安全觀，圍繞高質量、多元化的需求布局食物生產和供給，解決“吃飽吃好”問題不能光盯著有限的耕地資源。大食物觀適時提出恰好是國家糧食安全戰略亟待轉型之時，在確保大宗糧食安全供給基礎上，全方位和多途徑開發食物資源[7]，是黨和國家糧食安全觀念的戰略性轉變和歷史性演進的具體落實。因此，“大食物觀”突破了傳統糧食概念的認知邊界，促使從更廣的維度認知、把握并解決糧食安全問題[14]，已成為國家糧食安全戰略不可或缺的重要思想。

1.2.2 “人民至上”價值取向的實踐

滿足人民對美好生活的向往是落實“人民至上”價值取向的實踐要求，大食物觀深刻踐行了“人民至上”的民生觀。大食物觀不僅滿足人民日益多元化食物消費與營養需求，也要求健康飲食導向的綠色、多元、全面、健康、均衡的營養需求與能量攝入。但當下中國居民膳食結構與歐美、日本等發達國家尚存在較大差距[15]，難以滿足居民日益多元化的營養需求，食物供給結構亟待進一步優化。大食物觀理念突破了中國“人口多耕地少”的自然資源瓶頸，充分發揮山水林湖草沙海的“地大物博”優勢，全方位、多途徑開發食物資源，促進食物生產—供給—流通—消費體系結構優化、服務市場需求，從而滿足人民對食物和營養不斷提升的需要。因此，踐行大食物觀是順應中國居民膳食結構變化的必由之路，是豐富食物種類、改善食物結構、提升食物品質的有效實踐，讓人民群眾在餐桌上的獲得感更足、幸福感更持續、安全感更有保障。

1.2.3 新時代生態文明思想的延續

高強度農業資源開發和過度利用誘發了耕地質量下降、土壤污染、地下水資源超采等一系列問題，給生態環境帶來極為嚴峻的挑戰，也加劇了食品安全的隱憂[11]，亟需探索與人民生活需求相適應、與資源環境承載力相匹配的現代農業生產結構和區域布局。大食物觀著重強調資源利用的可持續性，即堅持生態優先原則，更加注重資源節約、更加注重環境友好、更加注重生態保育，從可持續發展理念出發，推動糧食生產從傳統的高投入—高產出導向向低碳綠色生產轉變，依靠綠色技術緩解農業水土資源短缺，降低農田環境污染壓力，實現糧食綠色生產。此外，中國糧食在倉儲、運輸、加工等過程中損耗為24.23 kg/人[14]，減少中間環節糧食損失和消費環節浪費也是實現資源有效利用和環境可持續發展的重要措施，這也是大食物觀所關注的基本論點之一。因此，作為新時代生態文明思想的延續，大食物觀牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，更加注重保護資源和環境，實現食物資源開發和生產的綠色、高效及可持續性。

1.2.4 適應全球復雜格局的需求

當前疫情仍在持續，全球經濟動蕩，國際形勢波譎云詭，外部環境趨于復雜[16]，諸多問題相互疊加所引發的經濟衰退和糧食供應鏈中斷風險，加劇了全球糧食貿易體系的不穩定性和不確定性[6]。中國正處于百年未有之大變局加速階段，如何統籌發展與安全之間的張力成為國家治理的重大議題[17]。中國作為全球第一大糧食消費國，14億人的“飯碗”問題關乎全球糧食安全，必須筑牢國家食物安全的根基，在全球復雜多變格局中保障自身糧食生產—供給—流通—消費體系的安全性、穩定性和持續性，從而有效抵御外界風險的沖擊。大食物觀秉承人類命運共同體和山水林田湖草沙海一體化理念，不斷拓展國內資源保障食物供給，立足國內實現糧食自給，不但不會給國際市場增加負擔，還能有效分擔全球糧食供給壓力，為全球糧食安全作出重要貢獻。因此，樹立大食物觀不僅能夠讓中國完全有條件、有能力、有信心依靠自身力量把飯碗牢牢地端在自己手上，更可以在未來積極參與全球糧食安全治理、貢獻解決糧食短缺的中國特色的“大食物觀”方案。

2 大食物觀與國土空間開發和保護之間邏輯關系

大食物觀根植于地、興旺于業、服務于人。新形勢下對食物獲取不能僅停留于耕地，要向山水林田湖草沙海探索更具廣度的多樣化食物來源。但無論從哪入手，都離不開國土空間的自然資源要素，迫切需要重塑國土空間開發和保護格局來支撐大食物觀的深入踐行。大食物觀的踐行倘若缺少科學、高效的國土空間開發和保護支持，勢必導致耕地數量銳減、生態功能退化、資源開發超載、綠色空間萎縮等一系列問題。因此，必須深刻辨析和思考大食物觀與國土空間開發和保護之間互饋的邏輯內涵（圖2）。

2.1 人地協調的系統邏輯

糧食安全的根在耕地。2019年底全國耕地面積僅為19.18億畝，與此同時耕地質量總體偏低、水土資源配置度差、人均耕地面積偏少、后備資源十分有限，進一步加劇了人地矛盾。長時間高強度農業活動導致地力透支嚴重，特別是大量的化肥農藥不合理使用嚴重損害了農田生態環境，對糧食安全形成了現實的威脅[18]，不利于耕地資源永續利用和農業可持續生產[19]。中央高度重視耕地保護，夯實了大食物觀的根基，但全國耕地保護形勢并不樂觀，《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示過去10年耕地面積減少了1.13億畝，與耕地位移相關的資源環境成本已引起廣泛的關注。大食物觀必須注重“人地協調”，尊重人之需求、尊重自然產品，有節制地向“山水林田湖草沙海”要食物，協調資源—環境—食物—健康之間的復雜關系，高效地為人類提供健康的食物和宜居的生態服務。因此，大食物觀著眼于整個國土空間，服務人民餐飲需求，全方位開發耕地、森林、草地和海洋資源，拓寬動物、植物、微生物等諸多來源，保障各類食物有效供給。毫無疑問，這對國土空間開發和保護提出了更高標準和全新要求。大食物觀統領下國土空間開發和保護必須符合人地協調的系統邏輯，不僅要通過更嚴格的耕地保護措施來夯實根基[20]，提升耕地效能，更要統籌山水林田湖草沙海等多種自然資源要素間的內在聯系，充分利用綠色和可持續生產方式滿足人民日益增長的飲食需求。

2.2 統籌兼顧的整體邏輯

大食物觀的“大”不僅指數量大，還體現為品種豐富和營養全面。因此，大食物觀是農林牧副漁統籌兼顧、全面發展的大農業生產觀和全新的糧食安全觀。當前，中國糧食生產處于緊平衡狀態，但食物需求結構性矛盾十分突出，耕地“非農化”“非糧化”問題依舊嚴峻[21]。大豆和飼料用玉米存在巨大的缺口，蛋白類食物對外依存度也節節攀升，食物自給率下降的態勢未得到根本性扭轉。與此同時，中國地域遼闊且資源稟賦差異大，不同地區居民飲食需求差別大且多樣化[22]。上述問題的解決必須依靠在國土空間開發和保護中樹立統籌兼顧的整體思維，既要重視傳統主糧和重要農產品的安全供給，也要兼顧多元營養食物的充足供給。為此，一方面要充分理解耕地“進出平衡”政策對落實大食物觀的基礎作用。依據最適宜生產條件適度放寬“進出平衡”轉換規則，實現農用地范圍內利用方式的自由轉換，拓寬大食物生產渠道和方式；另一方面，大食物觀要打破食物只來源于耕地的思想藩籬，強調全方位、科學利用國土空間，向整個自然資源系統拓展。為此，國土空間開發和保護應當樹立山水林田湖草沙海開發—利用—保護一體化系統思維，并不局限于狹義的生態保護，為后續向整個國土空間獲取豐富、多樣化食物資源和保障食物安全奠定堅實的基礎。按現代先進農業生產模式優化大農業全產業鏈生產空間布局，保護生物多樣性，落實多元化食物生產所需的差別化生產空間格局。因此，踐行大食物觀不僅要用好耕地資源，也要充分利用好山水林湖草沙海等其他食物生產資源，靈活多樣、因地制宜地實施多元化食物生產與供給，順應居民膳食結構的變化趨勢。

2.3 人與自然和諧的共生邏輯

許多食物源于大自然的饋贈，保護好生態是享受大自然饋贈的前提。中國自然資源類型豐富，森林、草原、江河湖海等既是重要的自然資源和生態系統，也是多樣化食物生產的基地。國家統計數據顯示，中國有58.9億畝草原，生長著約1.5萬種植物和250多種牲畜，2021年出欄牛羊3.7億頭，不僅大幅增加人民肉奶供應，還為牲畜品種改良提供重要的種質資源。山水林田湖草沙海一體化開發和保護將大大拓寬食物來源，順應了大食物觀要求全方位多途徑開發食物資源，實現各類食物供求平衡。與此同時，大食物觀也要求人類活動與自然本底的空間適配，充分挖掘生態環境承載力和容量，將人類開發利用強度限制在生態環境承載力范圍內，強化國土空間多要素協同開發和全生命周期維護[23]。近20年，中國農田環境污染、草原退化、河湖萎縮等問題日趨嚴重，對生態安全、可持續農業生產和食物供給帶來了巨大挑戰。因此，新形勢要求國土空間開發和保護必須符合人與自然和諧的共生邏輯。具體來說，未來山水林湖草海沙一體化開發和保護是大食物觀的拓展方向，但必須強調資源利用的可持續性，切忌掠奪式開發。在享受大自然豐富饋贈的同時，要充分評估資源環境承載力狀況，保護優先，綠色利用。在確保生態安全的前提下，統籌管好多種自然資源，有效地為人們提供豐富又健康的食物和生態服務。

2.4 供需匹配的實踐邏輯

中國食物生產—供給—流通—消費呈現復雜特征：一是生產和消費總量大；二是產品結構相對單一、中低端居多；三是產銷空間不匹配，東西及南北調配頻繁；四是經濟發展差距大，需求呈多樣化。概言之，主糧充足，油飼欠缺，精品不夠，產銷失衡，屬于典型的供需不匹配。隨著經濟發展水平提高、人們膳食結構改善，供需矛盾將進一步顯化，最終導致主糧轉為飼料用糧，白白浪費生產資源和食物資源，近年來，一些地方將大量接近成熟的小麥轉為青貯飼料正反映了這一問題。究其根源，主要是國土空間資源配置效率低下，變化的食物需求未在國土空間規劃中得到充分考慮。當前嚴格執行耕地保護政策，“非農化”“非糧化”等問題得到有效遏制，但也一定程度上打擊了耕地多功能利用的積極性，影響大食物觀的落實，未來食物需求會反過來倒逼國土空間優化配置。因此，國土空間開發和保護需要與食物生產相適應，并與食物需求相匹配。科技進步和創新有助于重塑國土空間開發和保護與大食物觀之間的關系，不僅讓國土空間開發和保護有了動力與載體，也為大食物觀與國土空間配置不匹配問題解決提供了一個切實可行的替代方案。諸如無土栽培、工廠化生態養殖等新興技術發展了國土空間開發和保護的邊界，為食物生產創造新的機會，也助推了國土空間開發和保護向縱深延展。

3 國土空間規劃落實“大食物觀”的難點剖析

大食物觀是順應經濟社會發展、滿足民生需求的重大變革，是一種全新的糧食安全觀。理論上高質量的國土空間開發和保護是落實和踐行“大食物觀”的基本載體，并按現實需求提供豐富、多樣化的營養食物。但當下多元化食物生產仍不夠充分，本質上是國土空間開發和保護做得不夠好，資源要素配置不盡合理，這要求從現實出發重新思考國土空間規劃中執行的難點與偏差（圖3）。

3.1 耕地用途管制落實：政策條款與實踐需求偏差

近幾年中央頒布多項遏制“非農化”“非糧化”政策，強化和細化耕地保護和國土空間用途管制。尤其是耕地“進出平衡”制度，期望有效促進不同地類“地盡其用”，提高資源配置效率。但各地實施的難度不小，與政策目標存在較大偏差，甚至與大食物觀的初衷背道而弛。

（1）耕地管控規則影響地方決策。“進出平衡”指標來源為非耕農用地，“占補平衡”指標來源還包含建設用地和未利用地。目前兩個體系相互獨立、并行管理，但“占補平衡”查處力度更大，指標買賣價格更高，導致地方政府根本不愿意調劑，甚至一刀切地將可用于“進出平衡”的非耕農用地指標優先用于“占補平衡”，嚴重阻礙了非糧食物的大規模、多元化生產及所需農田的持續供給。

（2）資金與退出補償政策缺位。當前只明確“進出平衡”所需資金原則上源于需求申報主體，但現實中農戶幾乎無“進出平衡”需求。地方政府為完成任務不得不先行或自行墊付，欠發達地區財政壓力巨大。此外，“進出平衡”中流入方的收益嚴重下降，又無法從“占補平衡”指標收益獲得補償，從而可能激化社會矛盾。

（3）單方決策易產生治理套利。當前“進出平衡”歸自然資源部監管，但年度方案和細化措施歸地方政府組織實施，且開發程序、驗收標準及后續監管模式均缺乏配套的指導文件，導致地方形式主義，延緩工作推進，甚至鉆制度空子。

3.2 生態保護紅線管控：理論研究與農業生產現實矛盾

生態保護紅線是國家和區域生態安全的底線，但土地具有多宜性，且面積有限，再加上“三線”由不同部門依據不同標準劃定，導致三線之間沖突頻發。究其根源是理論研究與農業生產現實矛盾，可分為三方面。

（1）多重目標間的權衡矛盾。生態保護紅線與永久基本農田劃定之間矛盾尤為明顯，二者均有明確的指標任務要求，不同部門間對土地用途和功能認定又存在差距，導致一些耕地被重復劃入不同的紅線范圍，最終既無法保障糧食生產，也丟失了重要生態保護功能。

（2）全面與細化的劃定矛盾。當前生態保護紅線劃定一般先大致確定重點區域，再結合敏感性評估圈定范圍。但普遍存在盲從理論研究而脫離實際、圈定范圍過大的問題，將一些功能并不重要的區域也納入生態保護紅線，甚至與永久基本農田保護紅線直接沖突，影響國土空間開發和保護多目標任務，亟待細化劃定規則和管控等級。

（3）彈性與剛性的管制矛盾。目前生態空間管控強度僅對應“禁止”與“零星少量/適度必要/必需”兩個等級，核心保護區外只允許原住民保留生活必需的種植、放牧、捕撈、養殖等生產活動，剝奪其他一切功能，形成“滿盤皆輸”的格局，亟待科學落實生態空間開發和保護，盤活有限的國土空間，服務于可持續發展目標。

3.3 生態產品價值缺失：社會資本與農村主體參與不佳

大食物觀是國土空間開發和保護的頂層設計，既離不開國土空間規劃的落實，也離不開生態產品價值的實現。山水林田湖草沙海一體化開發和保護所得產品多為生態產品，設計好價值實現路徑將有力支持國土空間開發和保護，奠定大食物觀的經濟基底。但當前國土空間開發和保護與生態產品價值實現之間缺少有效銜接，給大食物觀的落地帶來了難處。

（1）價值轉換效率低導致社會資本興趣匱乏。生態產品的生產條件相對苛刻、成本高，一般農戶資金投入有限，難以形成規模化生產，社會資本投入非常必要。但生態產品價值核算難、認證難、增值更難，這種高投入成本和低經濟效益導致社會資本投資意愿低下。

（2）農村主體積極性與參與度不高。生態產品生產過程中農村主體扮演著重要角色，一方面山水林湖草海沙一體化開發和保護所得生態產品多依賴人工勞動，機械化程度難以提升；二是“進出平衡”中非糧種植更離不開農村主體的參與。當前農業生產效益低下，農村勞動力從事農業生產意愿低，必須建好生態產品價值實現渠道，讓生態產品高投入獲得高回報。此外，農村缺少生態產品加工—儲藏—流通等設施用地及配套政策，制約生態產業的縱深發展。

3.4 “大食物觀”邊界模糊：制度粘性與跨界操作難度大

大食物觀是國土空間開發和保護的頂層設計，落實依賴科學規劃和制度保障。但現行耕地保護制度與糧食保障體系并未與多元化食物需求和開發相銜接，新舊政策體系存在脫節或沖突，制度粘性與匹配度差。此外，大食物觀涉及農林牧副漁等多領域，范圍大、領域廣，精準規范大食物觀邊界有難度。因此，大食物觀的踐行必定存在跨界操作和實踐困境。

（1）現行管理方式與大食物觀取向錯配。行政管理傾向于按地類實行單一用途管制，但耕地利用有多宜性，當前缺少精細化的用途和性質管理，導致一些具有“大食物”屬性作物無法與現行耕地用途管制政策相匹配。尤其是一些地方對“非糧化”“非食物化”內涵拿捏不清，挫傷農戶大農業生產積極性。傳統地類管理模式已不適應大食物觀的戰略要求，阻礙豐富、多樣化食物生產和獲取途徑，抑制生產活力和彈性，亟需變革。

（2）新型食物生產地類界定及配套政策缺位。“藏糧于技”是國家重要“糧”策，當下日趨嚴峻的資源環境約束不得不大力發展新型農業科技創新落實大食物觀。大城市周邊一些超級食物工廠（有機蔬菜等）已嶄露頭角，從生產功能來看這類工廠屬于農業生產，但用地形態更具工業性質。當前此類用地多按工業屬性管理，導致生產成本過高，并成為落實大食物觀的阻礙。

4 大食物觀重塑國土空間開發和保護的基本路徑

基于上述剖析，在大食物觀統領下應從多個路徑探索國土空間開發和保護新格局的重塑（圖4）。

4.1 精細化管控耕地用途

當前管制方式與實踐需求存在偏差，應改變按地類單一管控模式。針對不同生產方式，按效率最優原則合理劃定生產空間，開展實際用途精細分類，實施真正的按種植結構用途管制。一方面，明確用途管制標準，依據實際種植類型劃定生產空間管控區，實施差別化管制策略。對糧食生產功能區堅決不允許“非糧化”，農業補貼向種糧傾斜，并給予農業保險等扶持；對重要農產品生產保護區要穩定大豆、棉花、油菜等重要農產品的生產優勢，提升農戶積極性和生產效率；對永久基本農田劃定范圍外，只要不破壞耕作層，可靈活從事多樣化食物生產。另一方面，強化精細化管控政策和法規的建設。建立不同的耕地利用正面和負面清單，搭建耕地“雙平衡”協同管制平臺，細化分用途監督管控機制。

4.2 重構大農業生產空間

種養結合的大農業生產模式更利于發揮整體功能和效益[2]，但近20年農業專業化分工將種植業與養殖業分隔開，導致大農業內部物質和能量循環中斷，降低了農業系統整體功能和效益。大食物觀理念要打破片面思維，充分利用大農業綠色循環體系的深度和廣度。一是改變單一生產方式，推廣種養結合，創新生態循環型大農業生產模式。種植副產品可作為養殖飼料與能源原料，養殖畜禽糞便轉為種植有機肥料，促進綠色循環、優化食物來源；二是改善農業生產結構，推動用地布局優化，促進農業集約利用。因地制宜推廣種養結合、林下經濟、草畜一體等大農業循環生產模式，推動種植向“糧—經—飼”三元結構轉變，形成種植—養殖—加工一體化，優化食物生產與區域布局。減少化肥使用，降低養殖成本，保護生態環境，優化國土空間，互惠互利；三是深化大農業空間的開發和保護，挖掘大農業體系的“生產—生態”雙重潛力，并與生態空間耦合協同構筑生態屏障，拓展多樣化食物的獲取途徑。

4.3 統籌山水林田湖草沙海一體化開發和保護

大食物觀視山水林田湖草沙海為“食物倉庫”，統籌開發和保護山水林田湖草沙海資源，持續有序獲取食物。必須立足自然資源稟賦，充分評估資源環境承載力，科學挖掘山水林田湖草沙海食物生產潛力，引導全域全要素服務于大食物安全觀。今后要統籌山水林田湖草沙海諸要素整體保護、系統修復和綜合治理，建立有效的一體化開發和保護運行機制，促成多元化食物生產與生態、生產和生活空間的有機融合。并構建從行政區至細分地塊的層級化管理體系，明確責職，相互協作，有效實施開發和保護功能傳導。此外，要健全各部門參與和溝通機制，規避部門割裂矛盾，統一形成切實可行的開發和保護方案。

4.4 創新食物全產業鏈空間利用模式

大食物觀的目標是滿足和改善人民膳食需求，實現食物充足供給和營養平衡。耕地資源有限且位置固定，必須借助科技創新打通和完善食物生產—供給—市場—流通—消費全產業鏈空間利用模式。一是推進山水林田湖草沙海多場景食物資源生產與開發技術研究，研發新型裝備和綠色技術，優化食物生產加工空間和設施；二是充分運用數字技術，科學分析市場需求，合理引導國土空間開發利用調整，并借助無人機、遙感衛星等先進技術監管國土空間開發和保護，持續有序獲取食物資源，科學規劃與布局食物儲藏和流通基礎設施建設；三是創新政策扶持，對新型食物生產用地和稅收給予補貼或減免，激發創新活力，激勵工商資本參與新型食物全產業鏈建設，并適時更新相關激勵政策，規范食物工廠運營，科學引導市場發展。

5 結論與展望

大食物觀是順應經濟社會發展、滿足民生需求的重大變革，是一種全新的糧食安全理念，也是“人民至上”價值取向的具體實踐、新時代生態文明思想的拓展和適應全球復雜格局的現實需求。大食物觀根植于地、興旺于業、服務于人，與國土空間開發和保護相互關聯，具有人地協調的系統邏輯、統籌兼顧的整體邏輯、人與自然和諧的共生邏輯、供需匹配的實踐邏輯。當下我國多元化食物生產仍不充分，存在耕地用途管制、生態保護紅線管控等政策與實踐需求的偏差，嚴重影響大食物觀的落實和踐行。今后應從精細化用途管控、重構大農業生產空間、統籌山水田林湖草海沙開發與保護和創新食品全產業鏈空間利用模式等方面重塑國土空間開發和保護新格局。

當前大食物觀還處于探索階段，許多基礎性問題有待進一步厘清，如“大食物”邊界劃定、與主糧生產的關系權衡、能否具有同等補貼等。加之中國地域遼闊、地區飲食風俗差異大，且上述問題終將會轉嫁至基層組織或農民等相關利益方。基層目前對“非糧化”治理尚缺乏經驗，理論指導也滯后，此時又要面臨“非食物化”界定問題，對實踐工作挑戰巨大。因此，學術界有必要也有責任加強“大食物觀”理論研究，既要探索不同資源稟賦下“大食物”所具有的地域差異，也要研究切實可行的“大食物觀”基層踐行方案，還要關注“大食物觀”下多元化食物種植補貼的公平性問題，理論研究應領先于實踐探索的步伐，促成全新的國家糧食安全實踐。

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Integrated Food Security Thought Towards the Reconstruction of the Territorial Space Development and Protection Patterns

CHEN Fu1， LI Yuhang1， YU Haochen2， HUA Ziyi1， MA Li1， JIANG Feifei1

（1. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 211100， China； 2. College of Economics and Management， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The purposes of this study are to elucidate the interactive logic between the integrated food security thought（IFST） and territorial space development and protection （TSDP）， and to reshape the emerging new framework of TSDP under the guidance of IFST. The methods of theoretical analysis as well as induction and deduction are performed in this study. The results show that： 1） IFST is a completely new ethos to explicate the connotation of national food security， the specific practice of the value orientation of “people supremacy”， the expansion and continuation of ecological civilization in the new era， and the realistic demand of adaption to the complex global pattern. 2） IFST and TSDP have a tightly relationship， while the system logic of “human-land” coordination， the whole logic of overall consideration， the symbiotic logic of harmony between human and nature， and the practical logic of supply-demand matching are highlighted. 3） Currently， the phenomena of deviations between TSDP and IFST exist， meanwhile， there are the non-match relationship between cultivated land use regulation and practical demand， as well as the contradiction between ecological protection red line and agricultural production. The lack of value of ecological products leads to weaking participation of multiple parties， whereas the blurred boundary of IFST increases the institutional viscosity and the difficulty of cross-border operation. 4） In the future， the TSDP pattern should be reconstructed from multiple aspects， e.g.， refined management of cultivated land use， reconfiguration of large-scale agricultural production， coordination of development and protection of mountains， rivers， forests， lakes， grass， seas and deserts， and innovative space utilization mode of the whole food industry chain. In conclusion， IFST is rooted at the land， thrives in the industry and serves for human. Finally， there should be an urgent event to reshape high-quality territorial space pattern to be compatible with the demands of the new era of IFST.

Key words： integrated food security thought； food security； cultivated land protection； territorial space； ecological products

（本文責編：陳美景）

①首場“部長通道”，農業農村部部長唐仁健答記者問——保障國家糧食安全 鞏固拓展脫貧攻堅成果，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2022lhjj/ mtbd_29093/202203/t20220307_6390655.htm。