基層國(guó)有企業(yè)黨政決策清單的思考與實(shí)踐

劉 速

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)黨的建設(shè)提出要求，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)。[1]國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委：《堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)是國(guó)有企業(yè)的“根”和“魂”》，《求是》2021年第9期。與政府機(jī)關(guān)等加強(qiáng)黨的建設(shè)不同，在國(guó)有企業(yè)中加強(qiáng)黨的建設(shè)，必須把握企業(yè)發(fā)展和治理的獨(dú)特規(guī)律和方法。黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的融合主要包括三方面：一是黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的“雙向任職、交叉進(jìn)入”；二是推動(dòng)黨委（黨組）書(shū)記、董事長(zhǎng)“一肩挑”，專職副書(shū)記應(yīng)配盡配并進(jìn)入監(jiān)事會(huì)；三是在此基礎(chǔ)上建立黨委（黨組）對(duì)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)前置把關(guān)的制度機(jī)制。在較大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)，特別是在國(guó)有企業(yè)總部機(jī)構(gòu)中，容易實(shí)現(xiàn)上述三方面融合。但是在國(guó)有企業(yè)的下級(jí)組織中，特別是在子公司、分公司、分支機(jī)構(gòu)、辦事處等規(guī)模較小、層級(jí)較低的基層國(guó)有企業(yè)中，不具備推進(jìn)上述三方面融合的客觀條件，因此需要探索黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理結(jié)構(gòu)的新機(jī)制和新方法。

一、基層國(guó)有企業(yè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理結(jié)構(gòu)的新問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)有著多級(jí)的子公司和分公司，越是基層的國(guó)有企業(yè)其黨員人數(shù)越少，許多基層國(guó)有企業(yè)并不設(shè)黨委，而是設(shè)黨總支或黨支部，是否可以實(shí)現(xiàn)支部對(duì)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的前置討論，仍然是一個(gè)有待解決的問(wèn)題；另一方面，基層國(guó)有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)并不統(tǒng)一，有的不設(shè)董事會(huì)，有的不設(shè)監(jiān)事會(huì)，因此難以完全按照黨委（黨組）書(shū)記與董事長(zhǎng)一肩挑的模式實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理結(jié)構(gòu)的融合。在此基礎(chǔ)上，基層國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)黨的建設(shè)存在以下幾方面的問(wèn)題：

一是不同類型國(guó)企的“四會(huì)一層”組合多元，區(qū)分各治理主體權(quán)責(zé)難度較大。所有類型的國(guó)企均根據(jù)黨員規(guī)模建立黨委、黨總支、黨支部，必有經(jīng)理層。獨(dú)立法人國(guó)企為一人有限責(zé)任公司則不設(shè)股東大會(huì)，是股份有限公司的設(shè)股東大會(huì)，一般會(huì)設(shè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，或不設(shè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，僅設(shè)執(zhí)行董事、監(jiān)事；非獨(dú)立法人國(guó)企不設(shè)股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，也不設(shè)執(zhí)行董事、監(jiān)事。由此可見(jiàn)，不同類型國(guó)企的“四會(huì)一層”（黨的委員會(huì)、股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)）有不同組合，區(qū)分各治理主體權(quán)責(zé)存在較大難度。

二是董事會(huì)、經(jīng)理層掌握著企業(yè)人財(cái)物等最重要資源，黨建“四化”問(wèn)題依然存在。1984年開(kāi)始至今，國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制。[1]《政府工作報(bào)告》,中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，1984年，第375頁(yè)。董事會(huì)、經(jīng)理層等行政組織承擔(dān)著企業(yè)最重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任，就應(yīng)掌握企業(yè)發(fā)展最重要的人財(cái)物資源，如此所謂“權(quán)責(zé)對(duì)等”的認(rèn)識(shí)很普遍。在企業(yè)治理中，黨組織并非“獨(dú)善其身”，而是與行政組織在經(jīng)濟(jì)技術(shù)責(zé)任制中共同承擔(dān)第一責(zé)任，不能人為割裂黨、政組織在企業(yè)中的協(xié)同作用。但在一些基層國(guó)企，黨組織按照分工負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)、會(huì)議、文體活動(dòng)等，沒(méi)有進(jìn)入企業(yè)治理核心圈，在關(guān)鍵的人財(cái)物決策時(shí)沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)，因此基層黨建工作不可避免被弱化、虛化、淡化和邊緣化。

三是對(duì)黨支部建設(shè)的重視程度不夠，基層黨的建設(shè)黨委強(qiáng)、支部弱的現(xiàn)象改觀不大。黨委建制的大中型獨(dú)立法人國(guó)企受關(guān)注度高，黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨政決策清單已得到廣泛應(yīng)用。在各類非獨(dú)立法人國(guó)企及其黨委（含內(nèi)設(shè)黨委）或黨支部，小型獨(dú)立法人國(guó)企及其黨支部（以下統(tǒng)稱法人黨委外建制組織）中，黨組織與其他治理主體的權(quán)責(zé)及邊界的研究和實(shí)踐還很少，再加上內(nèi)設(shè)黨委和黨支部領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不明顯，在企業(yè)中承擔(dān)權(quán)力重組的責(zé)任先天不足，一些決策事項(xiàng)不夠細(xì)化，操作性差，效率低下，與中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的要求相距甚遠(yuǎn)；黨的建設(shè)在上級(jí)黨委層級(jí)已落實(shí)得較好，但往下到黨支部層面基礎(chǔ)還很薄弱。黨建工作從黨委到支部層面實(shí)現(xiàn)上下完全貫通還存在“中梗阻”和“層層遞減問(wèn)題”。[2]習(xí)近平：《在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，https://www.12371.cn/2018/09/17/ARTI1537150840597467.shtml。

二、基層國(guó)有企業(yè)推行黨政決策清單制的重要意義

從堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)總要求出發(fā)，調(diào)整企業(yè)治理主體的權(quán)責(zé)和分工關(guān)系，以推行黨政決策清單為切入點(diǎn)，是解決黨的領(lǐng)導(dǎo)融入基層國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的一把鑰匙。為了區(qū)分規(guī)模較大、層級(jí)較高的總部型國(guó)企和規(guī)模較小、層級(jí)較低的基層國(guó)企，本文將設(shè)黨委（含內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)黨委）的國(guó)企定義為大中型企業(yè)（單位），設(shè)黨總支、黨支部的劃為小型企業(yè)（單位）。

黨政決策清單對(duì)規(guī)范國(guó)企治理發(fā)揮重要作用。決策清單在黨委建制的大中型獨(dú)立法人國(guó)企中，通過(guò)黨委、董事會(huì)、經(jīng)理層推行取得了較好效果，但在大多數(shù)小型國(guó)企單位還是空白。應(yīng)參照獨(dú)立法人國(guó)企黨委的做法，大力推進(jìn)法人黨委非建制組織決策清單，使現(xiàn)代企業(yè)治理模式從上到下貫穿到所有國(guó)企或國(guó)企的所有組成單元。決策清單應(yīng)服從服務(wù)于組織架構(gòu)建設(shè)，在不同企業(yè)“四會(huì)一層”有不同的組合模式，根據(jù)實(shí)際情況做到有增有減，使其完全符合企業(yè)治理所有決策事項(xiàng)內(nèi)容。

黨政決策清單有助于小型獨(dú)立法人國(guó)企黨組織進(jìn)一步參與企業(yè)治理?！熬哂腥素?cái)物重大事項(xiàng)決策權(quán)且不設(shè)黨委的獨(dú)立法人企業(yè)的黨支部（黨總支），一般由黨員負(fù)責(zé)人擔(dān)任書(shū)記和委員，由黨支部（黨總支）對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)進(jìn)行集體研究把關(guān)。”[3]《中國(guó)共產(chǎn)黨基層國(guó)有企業(yè)組織工作條例（試行）》,《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月6日。除國(guó)有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)外，獨(dú)立法人企業(yè)黨支部可以通過(guò)研究把關(guān)重大事項(xiàng)，進(jìn)一步增大在企業(yè)治理中的話語(yǔ)權(quán)。黨政決策清單的推行，將有助于黨組織進(jìn)一步融入公司治理核心。

黨政決策清單推動(dòng)非獨(dú)立法人國(guó)企決策模式不斷探索前進(jìn)。分公司或事業(yè)部制、部門(mén)型非獨(dú)立法人國(guó)企的黨支部，其經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)活動(dòng)在依賴母公司的前提下相對(duì)獨(dú)立。因不設(shè)執(zhí)行董事、監(jiān)事，非獨(dú)立法人國(guó)企的經(jīng)理層的權(quán)力較獨(dú)立法人國(guó)企更大。非獨(dú)立法人單位黨支部與經(jīng)理層的權(quán)力制衡更顯必要，但因其不發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，往往通過(guò)上級(jí)黨委來(lái)強(qiáng)勢(shì)推行決策清單制度，或與所在單位其他治理主體協(xié)商權(quán)責(zé)劃分，其中有成功經(jīng)驗(yàn)，也有失敗案例。不可否認(rèn)的是，決策清單一定程度起到了調(diào)整融合的作用。

三、“四會(huì)一層”中黨政決策清單劃分的路徑和方法

根據(jù)基層國(guó)有企業(yè)管理工作中的重要決策事項(xiàng)，可將涉及“四會(huì)一層”的決策事項(xiàng)主要分為6個(gè)方面：黨的建設(shè)工作、干部人才隊(duì)伍管理、重大戰(zhàn)略管理、重要機(jī)構(gòu)調(diào)整、管理體系建設(shè)和職工權(quán)益事項(xiàng)等。關(guān)于決策清單的內(nèi)容，需要在“四會(huì)一層”中對(duì)上述6方面事項(xiàng)的審議和決策職權(quán)進(jìn)行清晰劃分，具體可參考表1。

表1：基層國(guó)企黨政決策清單示例

推行黨政決策清單制，既要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，又要加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，工作中應(yīng)把握好如下4個(gè)“著力”。

著力把握一企一議一策原則。黨政決策清單，應(yīng)針對(duì)不同的國(guó)企規(guī)模、“四會(huì)一層”建制，根據(jù)黨和國(guó)家的制度和法規(guī)，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，明確企業(yè)中所有決策事項(xiàng)，分配至相應(yīng)的治理主體。比如非獨(dú)立法人國(guó)企不設(shè)董事會(huì)且無(wú)執(zhí)行董事，表1中董事會(huì)的審批事項(xiàng)就移交至經(jīng)理層。從決策效率和科學(xué)性角度出發(fā)，目前普遍采用的外部董事占多數(shù)宜逐漸過(guò)渡到內(nèi)部董事占多數(shù)模式。

著力給基層黨組織賦權(quán)定責(zé)。國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定，研究討論重大事項(xiàng)。[1]《中國(guó)共產(chǎn)黨基層國(guó)有企業(yè)組織工作條例（試行）》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月6日。決策清單推行下的基層國(guó)企黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，不是領(lǐng)導(dǎo)一切工作，而是著重對(duì)“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作）決策機(jī)制，以及基本制度、黨管干部、黨管人才、財(cái)務(wù)監(jiān)督等決策事項(xiàng)進(jìn)行前置或把關(guān)，最終將黨建工作融入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中心。

著力發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)。黨政決策清單涉及權(quán)力重新調(diào)整和分配，靠自下而上出臺(tái)難度極大。因此，上級(jí)黨委應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，主動(dòng)為下屬單位制定決策清單，從上到下貫穿到底，幫助國(guó)企黨總支（支部）履行好“按規(guī)定參與企業(yè)重大問(wèn)題的決策”[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例》，黨建讀物出版社，2018年，第14頁(yè)。職責(zé)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。

著力貫徹集體決策機(jī)制?；鶎訃?guó)企黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用和部分黨政組織成員交叉任職后，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層、職代會(huì)等應(yīng)加強(qiáng)對(duì)黨組織的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)班子成員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)黨組織負(fù)責(zé)人尤其是主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。因此，要厘清集體和個(gè)人決策的權(quán)力和責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”事項(xiàng)集體決策機(jī)制，既防范決策風(fēng)險(xiǎn)，又提高決策效率。