新時代上海堅持黨建引領加強基層治理現代化建設的實踐及思考

孫寶席 劉明興 周春燕

進入中國特色社會主義新時代以來，習近平總書記多次強調要加強和創新基層社會治理。黨的二十大報告指出，要健全城鄉社區治理體系，提升社會治理效能，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年，第45頁。習近平總書記十分關心上海的基層治理，指出上海這種超大城市的管理應該“像繡花一樣精細”，要“努力走出一條符合特大城市特點和規律的社會治理新路子”。[2]《習近平在上海》，中共中央黨校出版社，2022年，第31—32頁。因此，深入了解上海當前黨建引領基層治理取得的經驗成效，認真查找不足，并研究提出相關思考建議，以此為上海更好堅持和加強黨對基層治理的全面領導、全面提升基層治理現代化水平提供參考借鑒，無疑具有重要意義。

一、新時代上海加強基層治理建設的基本做法和成效

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對“構建基層社會治理新格局”作出部署。2021年發布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。[3]《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，《人民日報》2021年7月12日。黨的二十大提出要“健全城鄉社區治理體系”，“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”。[4]《黨的二十大報告輔導讀本》，人民出版社，2022年，第49頁。這些都為加強和創新基層社會治理提供了科學指引。

上海加強黨建引領基層治理，主要是指把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面，在黨建引領下，加強街鎮和城鄉居村層面的基層社會治理，提升基層治理現代化水平。具體來說，就是通過堅持黨建“組織引領”，增強基層黨組織政治功能和組織力；堅持黨建“價值引領”，向廣大市民群眾開展高質量綜合性服務；堅持黨建“‘四治’引領”，開展共建共治共享；通過堅持黨建“路徑引領”，整合資源，放大基層治理效應。

（一）加強黨建“組織引領”，增強基層黨組織政治功能和組織力。多年來，上海遵循“上層抓合力，基層抓活力”的原則，推進“總攬全局、協調各方”領導格局的形成發展，建立完善“兩級政府、三級管理、四級網絡”和“條塊結合、以塊為主”的城市管理體制，把社區黨建作為社區管理和建設的核心，積極探索社會治理新格局。

黨的十八大以來，習近平總書記對上海加強黨的建設和社會治理提出明確要求，深刻指出：“創新社會治理、加強基層建設，核心是人、重心在城鄉社區、關鍵是體制創新。”[1]習近平：《推進上海自貿區建設 加強和創新特大城市社會治理》，《人民日報》2014年3月6日。上海牢牢把握堅持黨的領導這一根本，不斷以黨建破題超大城市治理，構建“全區域統籌、多方面聯動、各領域融合”的工作格局，形成黨建引領基層治理的最大特色。強調以提升組織力為重點，堅持把加強黨建引領與嚴密組織體系結合起來，注重在經濟社會發展最活躍的經絡上植入黨建基因，讓黨的全面領導沿著嚴密組織體系到底到邊。堅持系統謀劃、上下貫通，構建城市基層黨建四級聯動體系。市委把方向、管全局，區委是“一線指揮部”履行第一責任，街道黨工委是“龍頭”履行直接責任，居民區等基層黨組織是“戰斗堡壘”，履行具體責任。[2]中共上海市委黨史研究室編：《創新與轉型：2012—2017年上海發展報告》，上海人民出版社，2017年，第423頁。著力深化街道黨政機構和行政管理體制改革，積極構建黨委領導、黨政統籌、簡約高效的街道管理體制，并向街道黨工委下放“五項權力”，強化街道抓黨建、抓治理、抓服務的核心職能。依托四級組織體系、責任體系、制度體系，把繡花一樣精準精細的工作要求落實到城市社會治理的各個層面。通過用黨的政治優勢、組織優勢有效整合政府、市場、社會等各方面力量，形成共建共治共享的良好局面。

新冠肺炎疫情防控期間，上海強化群防群控、聯防聯控，四級聯動體系轉為戰時體系，統籌100多萬名市區兩級機關企事業單位黨員干部和各方面力量參與社區抗疫，推動72萬余名在職黨員聞令而動，引導31.3萬名社區黨員就地轉化，組建24支市級黨員先鋒突擊隊，投放1.1萬余名干部參與拔點攻堅[3]中共上海市委黨史研究室編：《新時代新步伐：2017—2022年上海發展報告》，上海人民出版社，2022年，第510頁。，“組織網”化身“防護網”；積極推動復工復產、危中尋機，真正把黨的政治優勢、組織優勢轉化為企業的競爭優勢、發展優勢。同時，各級基層黨組織把黨的神經末梢延伸到居民區和樓組，建立黨建引領基層治理的“六級響應”體系，集中力量做好“雪中送炭”“雨中撐傘”的工作，在社區筑起一道道安全防護墻。

（二）加強黨建“價值引領”，全力建設“人民城市”。習近平總書記視察上海時指出，城市是人民的城市，人民城市為人民。上海市委堅持黨的全心全意為人民服務的宗旨，認真踐行“人民城市”重要理念，加強黨建價值引領，向市民群眾廣泛開展綜合性服務，努力做到親民有真感情，愛民有真措施，利民有真成效。

以黨建引領加強和創新基層社會治理，離不開堅強的基層黨組織領導，也離不開必要的財力保障。為此，上海著力夯實城市基層黨組織，堅持工作重心下移，骨干力量下沉，物質支撐下沉，責權利對稱下沉。構建“條圍繞塊轉、機關圍繞基層轉、基層圍繞群眾轉”機制，確保基層治理始終有魂、有序、有力。加強以服務基層為導向的考核評議，鼓勵優秀人才往基層積聚，加強資源配置為基層提供強有力支撐。著力抓好黨支部書記、職業化黨務工作者和黨建工作志愿者三支隊伍建設，選優建強基層黨組織帶頭人隊伍。創設“新時代好班長——居村黨組織書記論壇”，集中“學”理論思想、現場“看”示范樣板、登臺“講”經驗做法，在老帶新、傳幫帶中實現教學相長，讓好干部扎根基層、奉獻基層。加強陣地建設，所有街道建立社區黨建服務中心，延伸設立1萬多個基層黨建服務站點，形成布局合理、功能配套的黨建服務網絡，著力推動服務觸手可及。

著力加強基層黨建和社會治理的良性互動。上海聚焦社會治理的薄弱環節、老百姓所需所盼的難點痛點，把各部門支持社區的政策、投向社區的資金、面向社區的項目整合起來、統籌使用，實現人往基層走、錢往基層投、政策向基層傾斜。在社會治理攻難題、破瓶頸、補短板、強弱項、惠民生的實踐中，堅持黨組織始終“引領在一線、服務在一線、凝聚在一線”，堅持精準發力，取得“一江一河”高質量貫通開放、“工業銹帶”變“生活秀帶、發展繡帶”[1]《璀璨浦江日新月異 人民城市氣象萬千》，《人民日報》2022年7月19日。、“五違四必”區域環境綜合整治、“早餐工程”、加裝電梯、垃圾分類成為新時尚，中心城區成片二級舊里以下房屋改造全面收官，以及抓黨建促鄉村振興、讓郊區農村群眾共享改革發展成果等成效。

（三）加強黨建“‘四治’引領”，著力促進共建共治共享。推進黨建引領基層治理，必須堅持系統治理、依法治理。2021年發布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，要堅持黨對基層治理的全面領導，堅持共建共治共享，建立自治、法治、德治相結合的基層治理體系，使基層治理能力現代化水平明顯提高。[2]《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，《人民日報》2021年7月12日。為此，上海堅持把準方向、激發活力，加強黨建“四治”（自治、共治、德治、法治）引領，探索利益共享、責任共擔的新機制，努力促進社會和諧穩定。

強化黨建引領自治。健全以居民區黨組織為核心、居委會為主導、居民為主體，多方參與、良性互動的居民區治理架構，普遍推行黨組織主導的聽證會、協調會、評議會等社區“三會”制度。閔行區首創“紅色物業”，普陀區率先探索成立“樓委會”，黃浦區在沒有業委會的里弄成立居民執委會等，都是在黨建引領下加強基層自治的有效探索。

強化黨建引領共治。落實街道黨工委領導下的社區代表會議和社區委員會制度，完善黨建引領的共治議題的形成、項目實施、效果評估機制。靜安區整合各方資源打造“美麗家園”、長寧區“黃金城道共建共治委員會”、楊浦區“兩委三會四議”機制等，有效提升了共治平臺的常態化運轉和回應訴求的能力。

強化黨建引領德治。開展理想信念教育，推進群眾性精神文明創建活動、公民道德建設和家庭文明建設，為市民提供思想引領、精神力量和人文關懷。長寧區充分發揮社會主義核心價值觀引領作用，著力推進市民修身主題活動，繼續蟬聯“全國文明城區”稱號。

強化黨建引領法治。圍繞法治上海建設，倡導契約精神、規則理念、秩序意識，開展法律服務進社區活動，組織群眾制定并踐行社區公約、村規民約，推動社會治理在法治軌道上運行。青浦區在全市首創“三網融合”“平安青浦指標體系”等，推動平安青浦和法治青浦建設呈現新局面。

（四）加強黨建“路徑引領”，放大基層治理效應。黨的十八大以來，上海繼續堅持“單位黨建、區域黨建、行業黨建互聯互補互動”的重要思路和要求，以區域化黨建為引領，著力打造多層次、扁平化、融合式組織平臺，不斷健全資源整合型黨建工作模式，打破行政壁壘，把區域內關系互不隸屬、層級高低不同、領域多元多樣的各類黨組織連接起來，實現上下聯動、區域統籌、各方協同、資源整合、綜合施策、基層托底、共建共享。積極探索以黨建聯建模式將黨的工作向工程建設覆蓋，凝聚更多主體的多方面聯動，推進北橫通道等一系列重大工程建設順利開展，讓民生工程真正成為民心工程。

黨建聯建模式在解決一系列單一主體力不從心、行政力量難以入手的地方取得令人信服的成效。包括在長三角一體化黨建、毗鄰黨建、“三地四城”（嘉定、溫州、昆山、太倉）同圈黨建、進博一線黨建聯盟、“自貿區臨港新片區黨建工作與新片區建設同謀劃、同推進”、“結對百鎮千村，助推鄉村振興”行動，以及黨建引領物業治理、空港建設、架空線入地等重點、難點工作中，有效推動不同層級、不同隸屬關系的黨組織和黨員協同共進。

二、當前上海基層治理存在的問題及分析

上海黨建引領基層治理在取得很大成效的同時，隨著經濟社會的快速發展，基層社會結構發生較大改變，群眾的利益訴求也變得更加復雜化和多元化，新形勢下的經濟社會發展要求和近年來疫情防控帶來的巨大挑戰，使得基層治理面臨的形勢較為復雜，主要體現在以下幾個方面。

（一）基層迅速高效組織動員能力有待提升。高速發展使得上海城市社會發生深刻變化，基層黨組織開展社會動員面臨新的挑戰。一是基層組織體系還需進一步嚴密，以此實現黨的組織覆蓋和工作全覆蓋，更好地發揮黨的群眾組織力和社會號召力。二是多元主體和社會組織參與基層社會治理的活力還不夠，街鎮統籌協調多元力量參與基層社會治理的能力還需進一步增強，條塊相互支持、相互配合的協同機制需要進一步完善。三是基層工作對口條線多，往往是“上面千條線，下面一根針”，每個居民區的基層組織涉及20多個工作條線，平時所做臺賬起碼有50—60項，基層干部負擔重、壓力大，重復勞動偏重。四是形式主義依然有，部分居委會平時所做臺賬中的相當一部分是為了應付檢查，存在冗雜繁復和低效的問題。五是居委會行政化傾向明顯，動員群眾、依靠群眾的能力不足，無法有效推進社區治理。

（二）城市“繡花”治理要求與群眾多元需求尚有差距。隨著經濟社會的不斷發展，群眾的需求更加多元化，上海“繡花”治理要求與群眾多元需求尚有差距。基層應急管理能力存在短板，全社會共同防控體系需要進一步深化完善。民生保障需要進一步提升，城鄉養老、幼兒托育、舊區改造、小區治理等群眾關心的事情仍需加力推進。城市公共空間總量規模偏低，各街鎮區域存在公共服務設施分布不均衡、服務群眾能級有待提升的問題。農村呈現空巢社會結構，鄉村基層治理水平需要進一步加強。黨群服務體系功能建設仍存在發展不平衡問題，許多街鎮的黨群服務中心力量配置不足，且缺乏專業化的運營團隊支持，服務基層質量有待進一步提高。

（三）自治、共治、德治、法治建設需要進一步加強。隨著城市的發展，上海城鄉社區以較快的速度成為陌生人社會，客觀上急需提升社會群體參與基層建設的意識。但是許多居村各類議事決策規則不夠健全，鄉規民約模板化問題仍然存在，社會組織結構性發展不平衡、服務能力較弱，再加上人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的基層治理的文化氛圍和法治意識不夠濃厚，影響和阻礙了自治、德治、法治在基層治理中作用的發揮。同時，基層民主協商制度合力稍弱。上海在街鎮層次實際上至少有兩個民主協商議事制度載體：區域化黨建載體和社區委員會。在實踐中，如果缺乏更高水平的頂層設計則很容易出現兩者不相兼容的現象。此外，在涉及城市公共管理、公共安全的高頻事項的依法處置上，街道不能直接行使執法權，造成執法權領域的責權利不統一。

（四）基層數字治理仍存在工作瓶頸。雖然上海市在社會治理智能化建設上一直走在全國前列，所推行的“一網統管，一網通辦”已經成為一張名片，但距離高水平的智能化治理的預期仍然還有差距。特別是在基層社區，智能化數據質量參差不齊，一些系統的數據存在錯輸、漏輸、遲輸等情況，難以滿足社會治理智能化所需。基層社區治理智能化數據主動共享不夠，“信息孤島”“數字鴻溝”仍然存在，制約基層智慧治理能力的提升。

三、進一步推進基層治理現代化建設的對策和思考

黨建引領加強基層治理能力現代化水平是治國理政的重要“課題”。為此，上海要繼續按照中央“不辱門楣、走在前列”的要求，貫徹《中共上海市委上海市人民政府關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》精神，充分發揮黨組織的核心領導作用，堅持守正創新，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能[1]《黨的二十大報告輔導讀本》，人民出版社，2022年，第49頁。，在推進基層治理現代化建設上邁出新步伐。

（一）堅持黨的統一領導，全面提升黨在基層的“四力”[2]“四力”即政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力。。構建基層治理新格局，需要強化黨對各領域的全面領導，把黨的領導貫徹到基層治理全過程。

強化政治引領，及時準確宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和中央、市委的各項決策部署，推動習近平新時代中國特色社會主義思想進社區、進農村、進家庭。

強化組織引領，切實把黨的領導落實到居村、樓組等基層“神經末梢”，織密建強黨的組織體系，把黨組織嵌入每個領域，延伸到每個角落，消除黨建工作的“空白地帶”。繼續推動街鎮黨組織的領導力、組織力縱向到底、橫向到邊、權能到位，發揮黨組織的把關定向作用，把黨組織的意圖有效轉變成各類組織參與基層治理的舉措、轉化為群眾的自覺行動。進一步打破黨內條塊分割，著力形成統籌融合、上下聯動的黨建工作體制機制，加快形成為基層賦權、減負、增能的強大合力。

強化路徑引領，不斷優化資源整合，突出區域化黨建聯建，進一步推動單位黨建、行業黨建、區域黨建互聯互動，讓“黨建孤島”串聯成“黨建聯合體”，確保基層黨建工作有序推進、有效運轉。統籌協調推進社會和諧、文明創建、誠信建設、生態保護等各方面工作，在相互滲透中找到結合點和載體抓手，在相互融合中實現相得益彰，在相互協同中增加綜合效能，從而全面提升黨在基層的“四力”。

（二）踐行“人民城市”理念，著力創造高品質生活。為民造福是立黨為公、執政為民的本質要求。[3]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第38頁。上海要實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益，必須要按照習近平總書記關于“城市管理應該像繡花一樣精細”[4]《牢記囑托勇為人先 改革創新砥礪奮進——上海落實習近平總書記全國兩會重要講話精神紀實》，《人民日報》2019年2月12日。的要求，積極踐行“人民城市”理念，以“時時放心不下”的責任感，為市民群眾提供高質量綜合性服務，不斷滿足人民對美好生活的向往。

要始終把“組織有活力、黨員起作用、群眾得實惠”作為衡量標尺，不斷提升社會服務和管理能力，持續在創造高品質生活上花更大力氣。要將已基本形成網絡的黨群服務中心通過區域化黨建和黨建聯建，整合更多資源，打造成服務群眾的樞紐型服務平臺，使之成為展示上海城市公共服務水平的靚麗名片。

按照“均等化、優質化”的要求，加快構建“多元一體化”的“家門口”服務體系。大力發展社區服務，推進“15分鐘黨群活力圈”和“15分鐘社區生活圈”建設，在聚焦群眾的急、難、愁上下功夫，讓群眾更好享受“零距離、全方位”的優質服務，使上海成為社區服務最便捷、最優質的引領區。

持續開展“新時代新社區新生活”服務質量提升活動，推進社區服務標準化。構建專業化的服務體系，優化社區基金會的運行機制，推進社區服務標準化，擴大服務覆蓋面、加強服務綜合性，真正使群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。優化社區政務服務，不斷完善政務服務“一網通辦”，推進高頻政務服務事項有序下沉街鎮，并因地制宜延伸至居村。深化居委會“全崗通”，借力數字賦能，做好“全崗通”與“一網通辦”的銜接，將居民日常所需的高頻政務送到居民區，讓群眾“不出小區就辦事”。

（三）繼續深化“四治”建設，完善基層治理體系。上海是黨的誕生地、初心始發地和偉大建黨精神孕育地，這些都是這座光榮城市寶貴的精神力量。黨建引領基層治理，需要不斷增強精神力量，繼續深化“四治”建設，用德治引領文明實踐，用法治保障自治共治，進一步完善基層治理格局。

以弘揚上海城市精神和城市品格作為培育踐行社會主義核心價值觀的重要抓手，加強新時代基層治理德治建設。深入實施公民道德建設工程，加強家庭家教家風建設，持續開展市民修身行動，把思想道德建設貫穿到基層治理的各環節、各領域，做到群眾的門頭上、心坎上。圍繞“開放、創新、高品質”標準，進一步提升公共文化空間“軟實力”，加強社區鄰里關系建設。

進一步推進共建共治，增進街鎮統籌協調能力與基層治理能力。落實街鎮“五項權力”，做實“三制”，即強化行政黨組對區域行政治理的統一領導協同制、突出矛盾問題街鎮社區約談制、駐區單位和居村委會對政府派駐機構的評議制，給予基層更多決策余地和自我裁量空間，提升街鎮在基層治理上的效能。繼續貫徹落實全過程人民民主要求，把重點放在細化街鎮、居村兩個層面健全完善協商民主制度機制上，加快促進基層治理共建共治共享共同體建設。

加強頂層研究設計，進一步加強居村基層組織能力建設。更好厘清“市—區—街鎮”關系，做實做細準入機制，形成工作事項下達的“正面清單”和“負面清單”，同時改進政府部門對下考核的方式方法，從根本上減少甚至杜絕居（村）委會不必要的工作事項負擔。健全充滿活力的基層群眾自治制度，建立健全居、村民監督機制，有力保證群眾在社會治理中的主體地位。此外，針對基層缺人、留不住人的問題，需要從體制機制上抓好基層干部隊伍建設，加強對基層干部的激勵，提高薪酬待遇，拓寬晉升空間，增強職業自豪感。同時，不斷提升基層干部的素質和能力水平，使其成為“多面手”，帶領群眾建設好共同家園。

注重法治建設，更多運用法治思維和法治方式提升基層治理能力。理順基層民主與社區法治的關系，拓展法治隊伍，推動專業力量向居民區下沉。強化基層法律服務體系建設，繼續推進社區律師等社區顧問制度，探索社區法庭和社區法官制度，推動社區矛盾在社區內解決。與此同時，大力推進公序良俗建設，把協商民主和依法治理結合起來，總結推廣在廣泛協商基礎上建立的社區自治公約和村規民約的實踐經驗，并給予更多的法制指導和法律支持。

（四）強化科技賦能支撐，提升基層治理效能。黨的十九屆四中全會首次把“科技支撐”列入社會治理體系的重要內容。科技手段可以有效提升黨建引領基層治理過程中工作統籌、資源整合、活動對接的精準性和便捷性。因此，在推進基層治理現代化建設中，必須統籌推進智慧社會、智慧城市、智慧社區建設，充分運用衛星、遙感、大數據、移動互聯網、云計算、人工智能、地理信息等新技術新方法，打造綜合性信息平臺，健全網格化管理模式，實現“人、事、物、地、組織”等全要素融合，破除各自為政的信息壁壘。創新智慧黨建引領社會治理的工作方式，依托“智慧城市”建設同步推進“智慧黨建”，把黨的建設滲透到城市信息化建設的方方面面，健全黨建信息管理服務系統，使網絡成為黨組織加強教育管理、黨員溝通交流的重要渠道。堅持“眼睛向下”“重心下移”，依托大數據中心，在充分考慮基層特別是居委會工作需求的前提下，在“市、區、街鎮、居村委”4個層級形成一個“來源眾包、數據整合、分級賦權、查源可溯、重在應用”的信息平臺，讓科技更好助力基層做好精準化服務、精細化管理，不斷優化和提升基層治理效能。