制度治理視域下全業務領域內部控制體系的高校治理案例*
——以廣東工貿職業技術學院為例

魏惠妮 吳 浩

（廣東工貿職業技術學院 廣東廣州 510510）

一、問題提出

隨著職業教育事業的蓬勃發展，高職院校辦學規模迅速擴大，隨之各類經濟活動劇增，隨之而來的是管理人員工作負擔的加重，要在有限的人力資源支持及時間要求內完成日漸增多的工作任務，從而對高職院校的運營管理和治理水平的提升提出新的要求。高職院校管理面臨著以下管理痛點，具體表現如下。

一是在組織架構上，部門間橫向協調管理意識薄弱，分工不明確，推諉扯皮時有發生；崗位設置不合理；定崗定編的局限性導致內部控制機構無法獨立，影響整體工作的質量和進度。

三是在關鍵節點上，未明確關鍵崗位或崗位職責不清晰；資源受限無法建立關鍵崗位輪崗機制。缺乏對行政管理關鍵崗位人員的定期評估機制；培訓體系不完善；激勵和約束機制不健全。

四是在信息化建設上，缺乏頂層設計和規劃；歸口管理部門履職歸口職責十分困難；信息共享難度大，普遍存在信息孤島現象。

因此，在提高工作效率的前提下，做好風險的防范即為內控體系建設的重點。各類業務活動均應存在必要的控制與監督環節，以保證業務活動的準確性和合法性。如何通過建立健全科學有效的內部控制體系，提高內部控制水平，提升學校治理效率，合理利用教學資源和教育經費，保證各類資產安全，促進學校高質量發展，已成為迫在眉睫的重要問題。

二、主要做法

學校在2021年4月正式啟動全業務、全過程的內部控制體系建設工程，在學校黨委統一領導下，采用了“咨詢專家引導、核心骨干人員深度參與”的建設模式，以“以風險防控為導向、合規為底線、內部控制為抓手”的建設思路，結合“縱向分工”的組織管理及“橫向協作”的流程管理方法，落實“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化”的建設標準，筑牢學校立體化的內部控制體系，同時建設過程中大力宣貫內部控制管理文化，傳授內部控制管理技能，提升團隊管理能力，形成符合學校發展、具有特色的內部控制體系。主要的做法如下。

1.強化組織領導，明確角色和權責

學校成立全面推進內部控制建設領導小組，校長擔任組長，同時，成立內部控制體系建設工作小組和內部控制建設評價與監督小組，因學校內部控制體系項目涵蓋學校所有業務領域，為調動所有部門的深度參與，將內部控制體系建設工作小組牽頭部門設在校長辦公室，充分發揮校長辦公室組織號召能力。

為確保項目質量，內部控制體系建設工作組下設“內部控制研究專班”，該專班由學校分管財務的校領導擔任組長，統籌學校各方力量，負責內部控制技術、項目疑難問題的溝通協調與處理，以及項目成果質量評審工作。

教學過程最優化是把教學過程作為一個系統進行研究，將構成該系統的有機組成部分，即：教學過程中的人(教師和學生)、條件(教學物質條件、衛生條件、道德心理條件)、教學過程結構(教學目的和任務、教學內容、教學方法、教學組織形式、教學結果)及教學實施的基本環節當作整體進行研究[7]。

2.統一建設標準，明確建設方向

學校通過下列方法踐行“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化”的建設標準。

一是通過構建業務全景圖，識別業務，明確各部門業務功能定位，梳理部門職責清單，并建立制度體系框架，即踐行“管理制度化”。

二是各業務管理制度基于PDCA戴明環（計劃-執行-檢查-處理）的管理機制設計，以及業務流程圖的梳理，即踐行“制度流程化”。

三是制度流程文件均明確了部門職責，提出了崗位職責建議，即踐行“流程崗位化、崗位職責化”。

四是表單作為業務活動的記錄載體，以制度流程文件附件形式呈現，本質是制度流程文件不可分割的部分，即踐行“職責表單化”。

五是研究專班最后根據學校內控體系梳理情況、學校信息化現狀，提出了信息系統規劃建議報告，即踐行“表單信息化”。

3.強化理念宣貫，傳授管理技能

自內部控制體系建設項目啟動會開始，集中開展了內部控制政策背景、管理理念、依法治校制度體系設計、內部控制體系建設方法等一系列的培訓，同時，每周召開內部控制推進會，建設工作小組和研究專班與各部門即時溝通管理問題與交流經驗。

各部門在內部控制體系整體規劃下，將內部控制體系建設工作盡可能分散到各業務崗位承擔，在研究專班的輔導與協助下，共同完成內部控制體系建設任務。整個內部控制體系建設過程中，共有八十多人承擔了制度、流程等內部控制文件梳理工作，切實落實了內部控制知識沉淀，為學校內部控制體系建設提供了永續的人力支撐和內部控制文化土壤。

4.強化頂層設計，優化整合資源

無論內部控制體系，還是學校運行多年的ISO9001質量管理體系，對學校的管理要求最終要落在組織職責、制度流程、表單等制度安排上，學校基于依法治校的制度體系設計很好地平衡了上述要求。

一是通過對學校業務全景圖分析，構建端到端的業務架構。二是以學校章程為制度引領，以外部法律法規為制度底線，構建基于業務邏輯的制度體系，分類、分級設置制度文件（含流程）；三是在制度梳理、優化過程中，在統籌考慮各類、各級制度的協調連貫性基礎上，綜合考慮對內控風險、質量風險的管控要求，一并將兩個體系的管理要求嵌入制度體系文件。

三、成效

1.主要成果

（1）構建了風險評估的內部控制機制

學校項目組在項目初期帶領各部門開展了全領域內控風險評估工作，識別出200條內控風險，出具了《風險評估報告》《風控矩陣》及《不相容職責分離表》，同時出具了《風險評估管理辦法》，建立了風險評估工作機制。研究專班根據內控體系建設情況，出具了《內部控制手冊》和《內部控制評價手冊》，通過兩個手冊，完善了內部控制長效管理機制的搭建。

（2）搭建了權責對等的內部控制體系

通過梳理“三重一大”、黨委會、校長辦公會、各專業委員會相關管理制度和各類業務《權限清單》，以及梳理《部門職責清單》《崗位職責建議清單》，清晰學校治理層面、部門、崗位權責邊界，構建了學校全業務權責對等的內部控制體系。

圖1 廣東工貿職業技術學院內部控制體系成果文件

（3）統一了內部控制制度邏輯和標準

以制度流程文件“廢改立”為手段，全面清查、優化學校現行制度文件。制度流程“廢改立”共450項，其中新增118項，修改257項，作廢65項，暫不修訂10項。通過全業務全過程的制度修訂，明確了管理組織、部門職責、業務程序、審批權限、辦理標準等，規范單據，細化管理制度要求，增加制度的可執行性和管理力度。

（4）明確了內部控制信息系統的建設方向

研究專班出具了《廣東工貿職業技術學院預算績效內控一體化學校經營管理平臺化規劃方案》，提出了以績效、預算、內控三條管控線信息系統建設方向的建議。

圖2 廣東工貿職業技術學院規章制度體系構架圖（部分）

2.實施成效

（1）降低運營違規風險，提高廉政建設水平，提供安全履職保障

通過外法內化，以及不相容職責分離等各類管控措施的實施，規范各類活動運行，特別是經濟活動的運行，打造公開、公平的內部控制環境，形成良好的工作氛圍，降低各部門違規風險，提高決策質量，為領導、干部、職工安全履職提供合理保障。

（2）減少推諉扯皮，提高整體運營效率

通過對權限、職責、業務流程的全面梳理，有效降低各部門間推諉扯皮，或將問題拋給校長辦公會等現象，有利于個體責任心的提升，充分調動各部門的積極性、主動性和創造性，進而推動學校整體運營效率的提升。

（3）打通目標到績效的通路，提升學校戰略落地執行能力

無論是單位層面通過戰略規劃、重大項目3年滾動規劃、年度業務計劃與預算、預算績效的整體閉環設計，還是各業務層面基于PDCA戴明環的管理機制設計，從目標到業務計劃、到預算、再到績效的管理思路和要求貫穿于所有業務活動，利于學校戰略落地執行能力的提升，開啟高水平高質量發展新篇章。