從制度建設到技術治理：我國鄉(xiāng)村治理的合法性改善及未來走向

□陳玉華，舒 捷

（浙江工業(yè)大學 馬克思主義學院，浙江 杭州 310023）

在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告中，習近平總書記指出，“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”[1]鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，是鄉(xiāng)村振興的重要內容；沒有鄉(xiāng)村的有效治理，就不會有鄉(xiāng)村的全面振興。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理實踐發(fā)生了重要轉向，即鄉(xiāng)村治理由制度建設導向走向技術治理導向。如果將這種治理轉向與合法性相關聯，我們不禁要問：我國鄉(xiāng)村治理的實踐轉向是否與鄉(xiāng)村治理的合法性改善有關？二者之間有何內在邏輯關系？在實踐中應如何協調制度建設與技術治理之間的關系以增強鄉(xiāng)村治理的合法性信仰？

一、合法性：構成要素與層次結構

合法性是一個古老命題。早在古希臘，如何增進城邦治理合法性便為人們所執(zhí)迷。但是，“合法性”作為一個現代性表述的概念最早由韋伯提出，“任何支配的持續(xù)運作，都有通過訴諸其正當性之原則的、最強烈的自我辯護的必要。”[2](p18-19)后經李普塞特、亨廷頓、羅爾斯、哈貝馬斯等人不斷豐富。梳理這幾位能夠代表合法性概念演變的重要學者的觀點，挖掘合法性的構成要素與層次結構，可為分析我國鄉(xiāng)村治理的合法性改善提供依據。

韋伯是合法性概念的重要開創(chuàng)者，他從政治統治與合法性關系角度解讀合法性內涵，認為合法性就是人們對政治統治服從的信仰[3](p239)。根據合法性信仰來源不同，政治統治可分為傳統型、魅力型與合法型。很明顯，合法型政治統治因是以理性法律組織起來的高效率政權而備受韋伯青睞。一方面，合法型政治統治的產生與運行都合乎法律規(guī)定與法律程序，即法律性。合法型政治統治“建立在相信統治者的章程所規(guī)定的制度和指令權利的合法性之上，他們是合法授命進行統治的”[3](p241)。另一方面，合法型政治統治又是設有官僚行政管理班子的統治，是高效的。官僚制可以憑借其專業(yè)知識優(yōu)勢，實現“勞動效益強度大和范圍廣，形式可以應用于一切任務，在所有這些意義上是實施統治形式上最合理的形式”[3](p248)。所以，歸納韋伯的合法性構成要素，法律性與有效性是關鍵詞匯。即建立在法律之上并能有效地把國家與社會組織起來的統治才值得信仰。

李普塞特在探討自由民主政體時重述了合法性概念，他秉承韋伯的工具主義合法性思路，也把有效性作為合法性的重要來源。“任何一種特定的民主的穩(wěn)定性，不僅取決于經濟發(fā)展，而且取決于它的政治系統的有效性與合法性”[4](p47)。其中，有效性主要包括國家的經濟發(fā)展能力與化解社會沖突的能力。“在現代世界中，有效性主要指持續(xù)不斷的經濟發(fā)展”[4](p51)，“主要取決于解決造成社會歷史性分裂的關鍵問題的途徑”[4](p47)。他用一個關系矩陣圖展示了合法性、有效性與政治系統穩(wěn)定性之間的關系：高有效性與高合法性的政治系統最穩(wěn)定；低有效性與低合法性的政治系統最不穩(wěn)定；高合法性與低有效性的政治系統在短期內比高有效性與低合法性的政治系統更趨于穩(wěn)定，但有效性長期喪失也會導致政治系統走向動蕩[4](p51)。此外，李普塞特繼承西方民主傳統遺產，將參與性也作為民主政治的合法性來源。不過，其高明之處在于為民眾參與選舉政治附加了條件，即同質社會條件下的民主參與可以消弭社會沖突而成就合法性，異質社會條件下的民主參與會擴大社會沖突而損害合法性[4](p49-50)。

當很多學者都在憧憬民主參與和合法性的必然關系時，亨廷頓卻發(fā)出了不同聲音。他認為，低制度化水平下的政治參與擴張帶來的不是政治穩(wěn)定與政治發(fā)展，而是政治動蕩與政治衰朽。所以，在民主參與可能失靈的情況下還需重尋新的合法性來源。“可以從政府行為本身是否反映政府機構本身的利益來尋索政府行為的合法性。”[5](p21-22)這里的政府機構本身的利益并非指政府部門私利，而是政府本身的公共性特性所體現出的公共利益，如創(chuàng)建公共秩序、提供公共福利等。在他看來，一個能夠代表并有能力保障公共利益的政府就是具有合法性的政府。相反，一個喪失這種能力的政府，不僅是一個弱政府，還是一個壞政府，一個不道德的政府[5](p22)。如何增強政府治理能力呢？亨廷頓認為，一個強大的政黨能夠防止國家走向腐化型或普力奪型或群眾型的社會動亂，為國家提供合法性與穩(wěn)定性。“政黨不僅僅是個輔助組織，而是合法性和權威性的源泉。”[5](p69)可見，亨廷頓依然高舉韋伯式的國家主義大旗，將有效性作為合法性的關鍵要素。

上述工具主義思想在面對20世紀六七十年代西方出現的政治危機時遭到質疑，一些學者開始從價值尺度反思合法性問題。哈貝馬斯在對工具主義合法性批判的基礎上提出了“重建式合法性”范式。他認為，西方晚期資本主義社會的合法性危機源自政治價值領域的“真理缺失”，即政治價值領域被行政機構的系統整合所主宰，自身的“反思與批判價值”的供給能力喪失所致[6](p84)。為此，他提出以交往行動理論為基礎的商談民主來解決合法性危機。即在“交往理性”與“商談倫理”基礎上增進民眾的參與性與協商性，重塑公共領域的多元反思與批判之維。與哈貝馬斯的觀點不同，羅爾斯將重塑合法性的重任交給了正義性。在《正義論》中，羅爾斯構建了一個以正義原則為核心的“良序社會”。一個社會只有（1）每個人都接受、也知道別人接受同樣的正義原則；（2）基本的社會制度普遍地滿足、也普遍地為人所知地滿足這些原則；（3）基本的社會制度能夠有效地保障最不利者階層的利益才能稱為“良序社會”，才能稱為一個擁有合法性信仰的正義社會[7](p4)。后來，羅爾斯又在《萬民法》中試圖將這種正義原則推向全球，尋求合作的全球正義。當然，正義原則離不開政府的有效性。政府“作為人民具有代表性和有效性的代理人，只有能夠對自己的領土、人口規(guī)模、環(huán)境完整性及其供養(yǎng)人民負責”[8](p24)，才能追求正義的“良序社會”。

綜上，我們可以提煉出合法性的基本構成要素：法律性、參與性、有效性與正義性。這四個構成要素之間并非孤立存在的：首先，在邏輯順序上，法律性是前提。現代社會是個法治社會，不以法律規(guī)則與法律程序為準則而被人們廣泛信仰是很難想象的。不過，合乎法律并非一定正當，通過法律程序上臺的獨裁統治可能會將人類推向災難。所以，鼓勵民眾廣泛參與政治并保障他們的政治權利是人民主權思想的體現，也是政治合法化的必要歷程。合法性政治也必然是一個有效的政治。缺乏長期有效性，即使再具有法律性與參與性，也最終會走向無效。這在李普塞特的論述中清晰可見。相對于法律性、參與性和有效性這些工具性標準，正義性是評價合法性的價值標準，也是衡量合法性的最高標準。兼具法律性、參與性與有效性的政治只有在正義原則下才會走向良序和善治。所以，“法律性—參與性—有效性—正義性”構成了合法性信仰的先后邏輯順序。其次，在結構層次上，合法性的四個要件又可分為兩個層次：第一層次為合法性達標，第二層次為合法性改進。合法性達標，或達標型合法性需要兩個要件：法律性和參與性。這是現代民主政治的基本要求。具備了這兩個基本要件，就可以基本實現政治合法化。不過，這種合法性的持續(xù)效果還不夠穩(wěn)定，需要對達標型合法性進行改進升級，即合法性改進，或改進型合法性。改進型合法性也包括兩個要件：有效性和正義性。一般而言，具有有效性和正義性的達標型合法性會更加穩(wěn)定與持久，更值得人們信仰。

二、鄉(xiāng)村社會的制度建設與合法性達標

制度是一系列被制定出來的規(guī)則，制度變遷是制度創(chuàng)立、變更及隨時間變化而被打破的方式。20世紀70年代末，隨著思想解放與政策調整，依靠國家強大行政力量支撐的人民公社體制走向解體，如何實現基層社會治理制度繼替與合法性改善成為當時國家急需解決的問題。當時有兩種基本思路：一是沿襲公社體制，繼續(xù)推行國家的縱向管理；二是政社分離，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權，在農村建立村民委員會，實行“鄉(xiāng)政村治”。后來自治重組鄉(xiāng)村治理體系成為現實選擇。

實行村民自治以來，鄉(xiāng)村社會治理的重心就在于民主制度建設。國家嘗試通過建構“三個自我”（自我管理、自我教育、自我服務）與“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）為主要內容的村民自治形態(tài)，解決人民公社解體后的公共管理失序問題，推動農村基層民主建設。鄉(xiāng)村治理由此形成了“價值—制度”發(fā)展范式[9](p4-12)。從實踐看，這一時期的制度建設主要包含兩個方面：一是以農村集體所有、家庭聯產承包責任制的生產經營制度取代人民公社時期的集體所有、集體經營的生產經營制度，促使家庭再次成為基本的生產生活單位；二是以“鄉(xiāng)政村治”的制度安排取代“政社合一”的人民公社制度，促使鄉(xiāng)村自治得以繼續(xù)沿襲。不過，與傳統的鄉(xiāng)村自治不同，現代村民自治突出兩大特點：一是村民自治是一種法定制度，具有法律性。歷史上的鄉(xiāng)村自治發(fā)生于鄉(xiāng)村田野，是一種自然的歷史過程，不是國家的法定制度。而現在的村民自治不僅被上升到國家法律層面，而且還被視為中國特色社會主義基本政治制度的一個重要組成部分。1982年12月4日，《中華人民共和國憲法》將農民的自發(fā)行為上升為國家統一的制度安排，并明確了村民委員會的群眾自治組織性質及其與基層政權之間的法定關系。1987年、1998年分別通過與修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱“《村組法》”）進一步從法律層面對村民委員會的性質、設立原則、人員構成、鄉(xiāng)村關系等做了具體的制度安排，同時，為配合村民自治制度實施，國家也對農村基層政權做出相應的制度調整。從政社分開建立鄉(xiāng)政府，到加強農村基層政權建設，逐步確立了以“簡政放權、轉變鄉(xiāng)政府職能”為重點的基層政權建設與發(fā)展之路，以確保鄉(xiāng)政與村治分別在相應的制度架構中有序運行。二是明確村民的民主權利，具有參與性。即通過激發(fā)廣大村民的有序政治參與，體現人民當家作主。自治并非民主，但民主需要自治。傳統時期的鄉(xiāng)村治理雖然具有自治性質，但民主成分較少。而村民自治作為一種法定制度，將自治上升為一項法定權利，并其賦予現代民主意涵，以此增強現代鄉(xiāng)村治理的正當性。彭真認為，“十億人民如何行使民主權利，當家作主，這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面：一方面，十億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力。另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利”[10](p607)。所以，村民自治從一開始就具有明顯的民主特征。1998年修訂并正式實施的《村組法》在原來的“三個自我”基礎上增加了“四個民主”內容，鄉(xiāng)村治理的民主導向更加顯著。之后，國家又陸續(xù)出臺了相關條例與實施細則，進一步落實村民的選舉權、決策權、知情權、監(jiān)督權，這些均體現了鄉(xiāng)村治理的民主參與和人民主權原則。

在民主制度建設導向下，一些地方還結合當地實踐積極開展制度創(chuàng)新。其中，最為典型的就是以民主選舉為核心的村民自治實踐以及在此基礎上對鄉(xiāng)政與村治、“村兩委”等治理主體關系的調適。在村民自治的“四個民主”中，民主選舉率先起步。各地圍繞民主選舉展開了積極探索，形成了以吉林省梨樹縣梨樹鄉(xiāng)北老壕村的“海選”為代表的一系列選舉制度創(chuàng)新。同時，民主治理要求主體多元，如何調試諸多治理主體之間的關系是促進鄉(xiāng)村治理有序發(fā)展的關鍵。隨著村民自治的不斷深入，“村兩委”的矛盾逐漸激化，成為制約村民自治發(fā)展的結構性問題。為緩解矛盾，山西河曲的“兩票制”、四川和湖南等地的“公推直選”、廣東和山東等地的“一肩挑”改革對此做了有益探索。另外，鄉(xiāng)政與村治的關系調適也十分重要。“從村治到鄉(xiāng)政的重點轉移和變化構成了鄉(xiāng)村管理的第二次制度創(chuàng)新，其重點是改革和創(chuàng)新鄉(xiāng)政。”[11](p69-73)為此，學界提出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”“縣政、鄉(xiāng)派、村治”“強縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”等頗有建樹的理論觀點與設想。在實踐層面，1998年四川省遂寧市安居區(qū)步云鄉(xiāng)進行了“鄉(xiāng)長直選”的探索；1999年深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)進行了“鎮(zhèn)長直選”的探索。這些都從側面反映出村治與鄉(xiāng)政的聯動效應。

這一時期，國家通過建構一套法定的民主制度，賦予了億萬農民一系列當家作主的政治權利，并成功將他們納入了鄉(xiāng)村治理體系。這一實踐不僅改變了過去農民只是作為被動的政治客體的歷史事實，而且還開創(chuàng)了一條在人口眾多的大國中由廣大村民共同參與治理鄉(xiāng)村公共事務、發(fā)展公益事業(yè)的現代民主道路。與傳統的鄉(xiāng)村治理實踐不同，此時的鄉(xiāng)村治理因合乎法律規(guī)定與現代民主政治要求而得到廣大人民群眾的認可，實現了鄉(xiāng)村治理在人民公社體制與“鄉(xiāng)政村治”格局間的合法性改善。不過也要看到，此過程中暴露出的問題。例如，過分強調村民自治而形成鄉(xiāng)政與村治的分治格局，導致治理主體相互隔離與治理行為碎片化；過分強調民主形式而忽視有效治理，導致很多公共事務與公共問題無法得到有效解決，以致人們對基層民主的價值產生懷疑。“有效性一再喪失，或長期喪失，則會危及一個合法系統的穩(wěn)定性。”[4](p49)換言之，這一時期的民主制度建設只是借助法律性與參與性建構起了鄉(xiāng)村治理的達標型合法性，這種合法性雖然可以在一段時期內維持鄉(xiāng)村治理有效運轉，實現鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定，但如果不加改進，人們的合法性信仰會受時代的沖擊而淡化。因此，民主制度驅動鄉(xiāng)村有效治理成為必須思考的問題。

三、鄉(xiāng)村社會的技術治理與合法性改進

愈是偉大的創(chuàng)造，面臨的挑戰(zhàn)和困境愈多。前期的制度建設搭建起了鄉(xiāng)村治理的民主架構，但未能有效解決鄉(xiāng)村社會日益涌現的諸多難題。正如彭真所言：“辦好村民委員會，實行村民自治，是一項長期的、艱巨的工作，不要把它看得那么容易，絕不是作一個決定，國家發(fā)一個號令，就能短期都搞好的。”[10](p610)為解決實際問題，黨的十八屆三中全會明確提出了“推進國家治理體系與治理能力現代化”目標，將治理作為國家的重要導向。黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也將“治理有效”作為重要目標，試圖將中國共產黨基層組織的有效領導、基層政府的有效管理、廣大村民的自治權利以及社會組織的廣泛參與統合于鄉(xiāng)村治理框架，集中力量解決突出難題，促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展，使鄉(xiāng)村治理由關注鄉(xiāng)村制度建設走向關注鄉(xiāng)村治理績效[12](p71-83)。

從實踐看，鄉(xiāng)村治理績效的提升很大程度上有賴于治理技術的使用與創(chuàng)新。近些年來，自上而下推行的多重指標量化考核、財政支出的專項化與項目化等治理技術在提高基層社會治理能力方面成效顯著，并在技術理性的意義上獲得了行政體制本身和民眾的認可[13](p104-127)。尤其是在當前的信息社會中，將物聯網、云計算、大數據等現代信息技術運用于鄉(xiāng)村治理，不僅可以重塑鄉(xiāng)村社會生產與社會組織彼此關聯的形態(tài)，而且還能優(yōu)化鄉(xiāng)村治理過程，使其更加科學、更加智慧。正如習近平總書記所說，“要用好現代信息技術，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平”[14](p4-17)。近年來中央一號文件也明確要求發(fā)展鄉(xiāng)村信息技術，實施數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略。

與傳統經驗式的鄉(xiāng)村治理不同，以現代信息技術運用為導向的技術治理①近些年來，現代信息技術的快速發(fā)展和廣泛運用，給鄉(xiāng)村社會治理帶來了重要影響。文中將現代信息技術治理作為技術治理的重要代表加以說明，并非意味著技術治理等同于現代信息技術治理。，以容量大、存取速度快與應用價值高為基本特點，可以深刻改變鄉(xiāng)村治理的既有格局，推動鄉(xiāng)村治理朝著數據與技術輔助的扁平化治理結構轉型。首先，數據整合推動多元治理主體協同。前期以制度建設為導向的鄉(xiāng)村治理實踐旨在以科學合理的制度框架明確各個治理主體間的權責關系，但又因過分強調自治權以及信息不對稱等，導致多元主體之間相互隔離，鄉(xiāng)村治理面臨碎片化的治理難題。現代信息技術可以通過數據資源的整合、開放與共享，將基層黨組織、基層政府、社會組織、公民等治理主體統一納入虛擬的治理場域，突破現實社會中的各個主體之間的層級障礙，促使鄉(xiāng)村治理多元主體協同成為可能。其次，數據服務提升鄉(xiāng)村治理內容精準。現代鄉(xiāng)村是一個高度流動的復雜社會，成員分化、公共事務繁雜以及利益訴求多元使得傳統鄉(xiāng)村治理方式無法提供精準的公共服務與公共產品，滿足日益?zhèn)€性化的民眾需求。現代信息技術可以實時收集海量數據，運用特定的數據處理技術，科學評估廣大村民對醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務的真實需求與取向，利于做到精準識別、精準供給，實現鄉(xiāng)村治理精準化。最后，數據預測促進鄉(xiāng)村治理手段高效化。現代信息技術的核心功能之一在于預測。它可以通過海量數據解析、研判與可視化展示，實時監(jiān)測與評估鄉(xiāng)村社會風險狀況，及時發(fā)現可能存在的隱患，并制訂科學的預防方案，實現鄉(xiāng)村治理從“事后治理”走向“源頭治理”，提升鄉(xiāng)村社會治理能力，推進治理手段前置高效。總之，當前鄉(xiāng)村治理旨在通過技術治理解決鄉(xiāng)村社會中的突出難題，以增強治理的有效性，提升廣大村民的滿足感與體驗感，增強人們對鄉(xiāng)村治理的合法性信仰。

當然，這種技術治理導向的鄉(xiāng)村治理實踐也有明顯的局限性。首先，技術治理更多是提升鄉(xiāng)村績效的工具，并未從根本上改變鄉(xiāng)村治理運行的布局與機制。例如，資源意味著權力，即資源占有優(yōu)勢可以轉換成權力支配優(yōu)勢。在大數據面前，基層政府完全可以憑借其對數據資源的掌控甚至壟斷優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村治理中占據主導地位，迫使其他治理主體對其產生依附。同時，在技術層面，鄉(xiāng)村治理越追求高效，相應技術要求也就越高，技術的專業(yè)性對其他治理主體的排斥性也會越強，這導致鄉(xiāng)村治理在協同表象下更加碎片化。其次，技術治理可能排斥民主參與。技術治理的關鍵價值在于新技術對既有治理體系的突破與技術紅利的實現。例如，數字技術可以通過相關性分析透視事物間的內在邏輯關系，突破傳統鄉(xiāng)村治理的經驗局限，為提升鄉(xiāng)村社會治理績效奠定必要基礎。但是，對于技術的過度依賴會產生“技術專政”現象，即一切依賴技術，一切聽從于技術，將廣大村民的參與置之不理，導致治理過程只見技術不見人，技術治理走向異化。最后，技術治理可能還會阻礙社會正義。最為典型的就是現代信息技術可能造成“數字鴻溝”。現代信息技術的主要運作原理在于捕捉能夠使用互聯網的公眾的需求，對于那些接觸不到互聯網或在網絡世界中難以正確表達自己需求的邊緣群體往往視而不見。尤其是邊遠的農村地區(qū)，網絡基礎設施建設相對滯后，網絡信號覆蓋率偏低，人們很難分享到互聯網所帶來的巨大紅利而逐漸成為新的“數字弱勢群體”。他們大多游離于技術治理的決策視野之外，實際利益訴求無法得到正常表達，這實際上背離了社會正義原則。所以，僅以技術治理推動鄉(xiāng)村治理的有效性，雖然可以初步推動鄉(xiāng)村治理的合法性從達標走向改進，但如果不對技術治理進行必要的規(guī)制，技術治理及其濫用可能還會突破法律邊界（如侵犯個人隱私），排斥民眾參與和背離社會正義，最終損害鄉(xiāng)村治理的合法性基礎。

四、以合力促進鄉(xiāng)村社會走向良序

在描述歷史發(fā)展的一般規(guī)律時，恩格斯曾提出了著名的“合力論”，即“這樣就有無數互相交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，因此就產生出一個合力，即歷史結果；而這個結果又可以看作一個作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產物”[15](p697)。我們過去四十多年中鄉(xiāng)村治理的發(fā)展過程正是這一“合力論”的圖景：最初鄉(xiāng)村治理以制度建設為導向，以法定的基層民主制度代替政社合一的人民公社制度，并賦予村民廣泛的政治權利，開展村民自治實踐，奠定了鄉(xiāng)村治理的達標型合法性基礎。進入21世紀，鄉(xiāng)村社會的日益復雜化與村民需求的日益多元化，使得制度建設導向的鄉(xiāng)村治理捉襟見肘，鄉(xiāng)村治理的民主價值受到質疑。為解決鄉(xiāng)村社會實際問題，治理有效成為國家在鄉(xiāng)村社會的重要部署，技術治理成為實現治理有效的重要方式。當然，制度建設與技術治理并非分離與對立的，它們之間需要密切合作。這是因為，一方面，一套科學合理的制度安排可以塑造解決問題的途徑與方式，誘導相應的微觀行為，從而在很大程度上規(guī)定著鄉(xiāng)村治理的軌跡、抉擇和后果。正如蒂利所言，制度“在不同的情形和次序排列組合中相互作用，從而導致相去甚遠但又有跡可查的結果”[16](p594-610)。因此，制度建設是規(guī)制技術治理的重要前提。另一方面，制度建設本身又無法直接轉化為解決實際問題的能力，還需采用技術治理幫助解決鄉(xiāng)村社會中各類復雜的問題，同時，技術治理可以突破經驗理性的局限，實現治理的協同化與精細化。但技術治理如缺乏有效的制度約束，可能會走向治理有效的反面，帶來鄉(xiāng)村治理的合法性危機。所以，制度建設與技術治理的組合及其產生出的合力決定著鄉(xiāng)村社會的未來發(fā)展和人們對鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的合法性信仰。

按照制度經濟學觀點，制度一經形成就會出現路徑依賴，即沿著原有制度路徑發(fā)展。改革開放以來，鄉(xiāng)村社會所建立的制度體系雖然可為技術治理提供有力保障，但這些制度體系與現代信息技術運用還有些不相適應，某些地方還無法滿足技術治理的要求，也無法保障技術治理能夠遵循正義原則，推動鄉(xiāng)村社會走向羅爾斯所言的“良序社會”。這就需要我們在推動技術治理的同時，及時調整制度安排，防止制度僵化。

首先，增強制度的創(chuàng)新性。現代信息技術的使用可以將鄉(xiāng)村治理的場域從現實延伸至網絡，進而超越現實鄉(xiāng)村治理中的制度體系，導致既有制度規(guī)則的約束力不足。例如，按照現代治理理念，鄉(xiāng)村治理應是多元主體治理。但正如前文所言，基層政府可以利用信息資源占有優(yōu)勢強化其在鄉(xiāng)村治理體系中的主導地位，市場主體也可以利用豐富的信息資源向政府尋租，從而損害廣大村民的合法權利。這就需要國家從頂層設計層面出臺系列有針對性的制度規(guī)范，從數據采集、數據共享、數據使用等數據安全層面增強對技術治理的約束性，防止鉆既有制度體系的空子。

其次，增強制度的包容性。亨廷頓曾指出，政治合法性有賴于將廣大的社會集團與鄉(xiāng)村群眾引入其中[5](p68)。阿西莫格魯等人也指出，包容性制度利于經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，汲取性制度帶來經濟衰退與社會動蕩[17](p55-58)。針對現代信息技術治理可能帶來的“技術專政”及其對參與性的排斥，需要增強制度的包容性并將廣大村民納入技術治理的全過程。目前，協商民主制度因注重協商主體的多元性與多元主體的平等協商而具有較強的包容性。它要求各個利益主體通過平等對話方式各抒己見，并在尊重各方意見的基礎上達成弱共識，維護各方主體的利益。因此，將協商民主制度引入鄉(xiāng)村技術治理過程十分必要。同時，現代信息技術也為協商民主的有效實現提供了必要條件。如各種信息平臺的建立，可以促進人們使用移動終端方便快捷地獲取信息，發(fā)表觀點，為人們自由討論與民主協商提供了公共空間。

再次，增強制度的正義性。羅爾斯所言的“良序社會”其實是一種正義政治，正義政治的前提是制度正義。所以，羅爾斯認為正義性制度的根本標準就在于能否保護最不利者階層的利益[18](p2-19)。用羅爾斯的話說，就是在確保政治制度第一優(yōu)先性的條件下，將市場等經濟制度納入政治制度與法律制度框架之內，以此來調整市場可能造成的財富等資源向某個方面或階層過分集中，防止社會的不平等[19]（p57-58）。雖然羅爾斯沒有論及現代信息技術，但其觀點很具啟發(fā)性。面對鄉(xiāng)村社會技術治理可能帶來的“數字鴻溝”以及技術紅利分配不均，這時就需要設計一套充滿正義的制度保護“數字弱勢群體”的合法權益，防止他們因技術貧困而加劇其弱勢地位，造成社會不平等拉大。

最后，增強制度的靈活性。國家層面的制度設計往往因具有統一性與簡約性而與鄉(xiāng)村社會實際存在差異，這時就需要在制度設計統一性與制度執(zhí)行靈活性的動態(tài)關系中尋找平衡。增強制度的靈活性需注意兩點：一是制度設計要留下適度空間，允許基層在制度精神框架下結合當地實際適時變通與調整。二是防止制度過密與制度僵化。鄉(xiāng)村社會是各種繁文縟節(jié)制度的最終執(zhí)行地，各種制度的不斷疊加會導致鄉(xiāng)村社會制度過密化。同時，一些制度自出臺后常年不變，生硬僵化，與時代發(fā)展明顯脫節(jié)，這些都制約了技術治理。所以，及時清理一些過時的或無法落地的制度，可為鄉(xiāng)村社會技術治理減壓，促進鄉(xiāng)村治理有效。

總之，在鄉(xiāng)村治理過程中，我們要將制度與技術密切關聯起來，以制度建設保障技術治理，以技術治理推動制度變遷，使其彼此形成合力，增強鄉(xiāng)村社會的合法性信仰，推動鄉(xiāng)村社會邁向良序。