歷史制度主義視角下我國城市社區治理的邏輯演變

□陳世香，王崇峰

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記指出推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標。作為國家治理的關鍵環節，基層社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。習近平總書記在上海考察時強調指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，既要善于運用現代科技手段實現智能化，又要通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌?！雹賲⒁娏暯皆谏虾？疾鞎r強調堅定改革開放再出發信心和決心加快提升城市能級和核心競爭力[N].光明日報，2018-11-08（01）.總之，全面推進城市治理現代化，既是提升國家治理能力和水平的應有之義，也是提升人民幸福感，促進國家長治久安的必然要求。

城市治理近年來成為公共管理學等學科的熱門話題，眾多學者皆對城市治理和城市現代化的建設等做了比較全面的研究。縱觀其研究可以發現，多數學者集中于研究社會組織與社區的協調治理方面，而缺少從制度的角度，以歷史發展為主軸去探索城市社區治理的變遷與發展。制度在城市治理的過程中起著重要作用，“反思城市制度‘借助系統方法和哲學思維全面、深刻地把握城市本質’是推動我國城市良性、快速發展的迫切需要與重要前提”[1](p13-18)。因此，借助歷史制度主義的視角研究我國城市社區治理，一方面有利于探析我國基層社會治理模式的變遷與基層社會政治經濟文化的發展軌跡，另一方面也有利于精準把握城市社區的治理邏輯和核心要素，提升社區治理能力和治理水平，為此后的城市社區治理提供參考和指導。

二、理論基石：基于歷史制度主義分析范式的城市治理

作為新制度主義政治學的一個重要流派，歷史制度主義在制度和政策的變遷分析中意義重大。研究歷史制度主義的學者往往從歷史的角度考察，根據歷史演變的關鍵節點，探求制度的變遷發展特性。以歷史制度主義的視角來分析城市基層社區治理體制的發展史，明確當下的發展節點期，對于我國城市社區治理意義重大。

（一）歷史制度主義范式的邏輯、意涵

自凱瑟琳·西倫（Kathleen Thelen）和斯文·史泰默（Sven Steinmo）等人從學術意義上使用“歷史制度主義”一詞后，這一分析范式開始逐步發展。在舊的制度主義中，關于制度的看法具有相對局限性，而歷史制度主義“將制度界定為嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例”[2](p20-29)。作為一種分析范式，在分析歷史制度主義時，往往從其歷史情境、關鍵節點、路徑依賴三個層面進行探究。就歷史情境而言，歷史制度主義認為歷史是一個動態的發展過程，不能以孤立、靜止和片面的歷史角度分析制度，而是應該將其放在歷史發展情境中去理解。“歷史制度主義也強調不僅僅要分析短期內對事件產生影響的直接因素，而且要分析對事件產生影響的制度性、結構性的因素。”[3](p158-170)因此在分析制度時，不僅要研究制度本身，也要著手觀察其生成邏輯、背后動因。就“關鍵節點”而言，這一概念意指在制度變遷中存在著一個關鍵時刻，這一時刻對制度的形成和發展有重要意義?！耙詺v史分期的方式探尋歷史的‘量變’與‘質變’可窺探‘變點’?！盵4](p117-125)制度的變遷是一個均衡—斷裂—均衡的過程，制度在關鍵節點時會發生斷裂，產生變遷。就路徑依賴而言，從歷史制度主義的角度出發，制度在變遷過程中存在路徑依賴現象，“即一種制度被選擇之后，它本身會產生一種自我捍衛和強化的機制，使得扭轉和退出這種制度的成本會隨著時間的推移而越來越困難”[5](p112-116)。正是因為更換一條道路存在成本，才會有路徑依賴的存在，相關政治制度也因此具有相對穩定性。

（二）歷史制度主義范式對城市治理的意義

中華人民共和國成立以來，我國城市治理體制發生深刻變革。從歷史制度主義的視域對城市治理體制的各種形式進行分析，有利于明確我國當下所處的關鍵節點，并牢牢把握這一機遇期，促進制度的成功轉型，實現城市治理體制的現代化。要運用一種范式對我國城市治理變遷進行分析，就需要考察這種范式對我國制度變遷具有兼容性、適用性。首先，歷史制度主義與我國現行的歷史唯物主義范式的許多觀點具有相似之處，二者都關注制度變遷。其次，歷史制度主義關注歷史，“它試圖通過放大歷史視角來找出影響事件進程的結構性因果關系和歷史性因果關系”[6](p90-93)。中華人民共和國成立后，中國一直處在社會轉型期，為歷史制度主義研究提供了空間。歷史制度主義既包括宏觀層面的制度結構，又涵蓋微觀層面的內在動力機制，因此既能拓寬制度研究的范圍，又能從內生性動力著手，用歷史制度的方式去研究在既定時期實行的制度，分析其背后的路徑依賴，彌補當前其他范式在城市治理變遷中的局限，具有很強的現實意義。

三、脈絡分析：城市社區治理的改革及其變遷

我國城市社區治理體制歷經改革，其變遷的關鍵歷史節點：中華人民共和國成立、改革開放、中國特色社會主義新時代。不同的歷史節點社區治理形式和治理理念有所不同，政府、社會組織、社工和居民等影響社區治理結構的四大要素間的耦合程度也各有差異。據此，可將社區治理體制劃分為以下三個階段：一元管控、一核多元管理、共同體社區治理體制。

（一）一元社區管控體制

中華人民共和國成立后，國家的單向行政導致社區治理的一元化，在該體制下，政府是管理的唯一主體，其基本組織體系是單位制與街居制，這兩種體制相輔相成，構成了城市社會管理體制的基本框架。其中“單位制是中華人民共和國成立后社會管理的產物，單位是適應社會經濟體制而設立的一種特殊的組織形式，具有政治、經濟與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征”[7](p52-62)。所謂的行政性是指單位制中設置有專門的行政人員對社區進行管理整頓，每個單位都屬于行政體系的一部分；封閉性是指這一制度延續了以往的管理模式，并試圖將居民的各個生活環節納入統一管控體系，使單位成員對單位達到全面依附；單一制是指社會的所有制結構單一，全國的事業單位和社會管理機制趨同。街居制是國家行政管理體系中的又一環節，主要對社區成員進行管理和整合。自實施以來，各城市一直嘗試以法律條例來明確街居制的權力、責任與義務，并“至1956年，全國各地相繼完成了街道辦事處、居民委員會兩級組織的組建工作，我國城市社區的基本組織——街道辦事處和居民委員會，從此正式地、全面地形成，成為我國社會管理體制的一個有機組成部分”[8](p135-140)。街居制以街道辦事處和居民委員會為載體，其中街道辦事處是城市的基層政權組織，居民委員會在實際運行過程中仍屬于國家行政體系的一部分，而非居民自己當家作主的社會組織。

（二）一核多元管理體制

改革開放以來，市場和社會的活力被不斷激活，社區治理模式也在進行相應變革，原有的以單位制為核心的一元管理向一核多元管理體制過渡。在該管理體制下，社區制開始出現，社區制是對單位制與街居制形式的整合，我國的“社會管理組織體系從以‘單位制為主—街居制為輔’轉向‘單位制—社區制’并存的組織體系”[9]。隨著社會轉型，單位制在不斷瓦解，社區制在社會管理中的地位和作用不斷上升，改變了原有的管理形式和管理理念。就管理形式而言，政府不再是管理的唯一主體，除了政府組織和派出機構外，越來越多的居民自治組織、志愿者組織、社會企業以及居民個人等開始出現。政府引導社會組織和居民參與社區管理，并主動與他們協商互動，實現了社區管理主體的多元化。就管理理念而言，這一時期的社區管理已經偏向治理的概念，逐步達到管理與服務并重的狀態?！吧鐓^資源投入以政府投入為主、社會組織投入為輔，并逐漸增加更多渠道的資源投入，社區通過吸收、管理與利用社會資源為社區居民提供高質量的社會服務”[10](p118-120)。然而，在一核多元管理體制下，政府仍然是社會事務中的唯一核心，單位制雖然有所松動，但仍在發揮社會管理的功能，社區制雖然承擔很多事務，其權力卻很有限。

（三）共同體社會治理體制

隨著政社分離，國家—社會二元結構在摸索中進行良性互動，這一點在社區治理體制中也得以體現。有關社區基層事務的處理逐漸脫離行政化，社區自治組織、專業化的社區服務工作機構發揮著更為重要的功效，社區、社會組織和社工優勢互補，以保障城市居民的多元化需求，但居民作為利益主體，缺乏參與社區治理的激勵機制。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，在黨的十九大報告中，曾提出要堅持共建共治共享的社會治理格局，明確表示要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[11]。在此影響下，各治理主體能夠逐步實現共建共治共享，更好地完善社會公共服務體系。黨的十九屆四中全會中提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”[12]。這一治理模式更注重參與者的多元性與平等化，希望能達到社區治理共同體格局。另外，這一模式明確了政府、社會組織、社會工作人員和居民這些參與主體的關系，以及在進行社會治理時的邊界，他們能夠同等參與社區建設、進行社區治理、共同享有社區建設成果。

四、制度剖析：城市社區治理基本邏輯及發展動因

我國城市社區治理體制經歷了從“管”到“治”、從“粗”到“細”的邏輯變遷，其邏輯背后的發展動因一方面在于經濟體制、政治體制和文化觀念等深層制度結構變化，這為制度變遷確定了宏觀方向；另一方面在于內在動力機制，各社區治理參與主體是引起制度變革的催化劑。

（一）基本邏輯

1.從“管”到“治”。由管到治的邏輯過渡，彰顯了國家治理理念的轉變，城市社區治理作為國家治理體系的重要組成部分，也同樣經歷了管控—管理—治理的轉變。從管到治，也是由單一到多元、被動到主動、外生到內生的機制變遷，體現在城市社區治理主體、治理理念、治理目標這三大演變層面。就治理主體的轉變而言，政府不再是唯一的治理主體，社會組織機構、社工和居民等都是參與社區治理的多元主體。就治理理念的轉變而言，在改革開放前，政府與其他參與主體之間表現為管理者與被管理者的二元對立關系。自共同體治理體制開始探索以來，政府逐步注重權力重心的下移，變社區管理為社區治理模式?！皣也辉偈歉吒咴谏系墓芾碚?，而是強調與被管理者協商、對話解決社會生活中的問題。”[13](p23)居民由被動受管理變為主動參與社區治理，各參與主體之間的關系更為平等。就治理目標而言，管控、管理強調的是通過外力，采取制度化的形式維持當時的社會秩序，而治理的目標則是通過利益相關方自身來達到公共利益的最大化。要想達到這一治理目標，各社區主體都應參與和自己相關的事務，通過協商解決問題，以實現和諧社會。

2.從“粗”到“細”。由粗到細的過渡，是社區治理轉型的創新成果，也是由宏觀概念到制度的細化與落實、由粗放式到精細化的機制性轉變。中華人民共和國成立后，提出了建立以單位制為核心的城市社區管理制度，但直到1954年，全國人大一屆四次會議才以法律的形式規定街居制的管理范圍；“1987年，民政部首先倡導在城市開展以民政對象為服務主體的社區服務，社區概念第一次進入中國政府管理進程”[14](p14-19)。此后各地掀起了社區建設的高潮。在十九屆四中全會提出打造社會治理共同體之前，已經出臺過加強和創新社會治理的相關文件。“事實上，黨和政府的文件都曾單獨論述過人人有責、人人盡責、人人享有、共同體等概念?！盵15](p45-56，p125-126)十九屆四中全會集上述思想之大成，對有關社會治理做出明晰規劃，各地方政府也以實際行動將規劃予以落地。粗放式到精細化的轉變是實現治理現代化的必然需求。面臨著粗放式管理帶來的一系列問題，社區網格化管理方略應運而生，這種因地制宜、資源整頓的方式在一定程度上提高了管理效率。但因社區網格化管理實踐暴露出的局限性，目前我國的城市社區治理模式仍在不斷探索、逐步超越，朝著更精準、有效的方向邁進。

（二）發展動因

從歷史制度主義的視野來看，影響我國城市社區治理邏輯變遷的原因主要在于兩點：一是宏觀層面的制度結構；二是微觀層面的動力機制。

1.制度結構分析。深層制度結構是影響社區治理模式變遷的重要因素。中華人民共和國成立后，對于高度集中的計劃經濟體制，我國實行以單位制為主、街居制為輔的一元社會管理體制，但該模式存在種種弊端。“政府控制了絕大多數的社區公共資源，限制了各類市場組織和社會組織平等參與社區治理的機會，市場和社區的內在活力得不到有效激活。”[16](p36-41)在政府主導的背景下，這種管理體制和管理理念使得單位成員對單位的依附性很強，“單位人”的觀念根深蒂固。改革開放后，一方面社會所有制結構發生變革，另一方面伴隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和完善，單位制逐漸瓦解，“社區人”的概念出現。我國實行一核多元的社區管理體制，在一定程度上對以往的管理體制有所改進，將權力重心下沉給社會組織，但國家與社會強弱關系的改變有限，在實際的社區治理過程中，仍存在權責錯位的現象。此后實行的三社聯動社區治理雖然能有效地整合社會資源，但居民參與度并不高。進入中國特色社會主義新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾也表現在社區治理上，居民作為利益相關方希望親自參與社區治理中來，因此城市社區治理模式進行不斷改革，目的是在當前強國家—強社會的背景下，實際治理與制度有效接軌，達到善治的理想狀態。

2.內在動力機制。由一元管控到共同體治理體制的過渡不只受深層制度結構的影響，更離不開內在動力機制驅動?！靶袨檎呤侵贫茸冞w的實現載體，是制度變遷的動力與阻力的具體表現?！盵17](p34-42，p191)政府作為制度變遷的決策者，是新制度產生的核心動力，而其他參與者作為利益相關方，也會在一定程度上催生制度變革。中華人民共和國成立后，政府面對現實壓力，采取一元化體制來有效地整合社會資源，居民也自愿納入單位制的管控范圍，希望恢復正常的社會狀態，使自己的生產生活步入正軌。但“改革開放以后，隨著流通體制、勞動人事、社會保障、戶籍等制度的改革，我國社會出現了前所未有的自由活動空間”[7](p52-62)。隨著城市化進程的不斷加快，社會人員流動的加劇，單位制僵化，導致政府對這些新增人口管理困難，另外新興城市居民也希望擁有同等享受城市化成果的機會。社會需要承擔以往的單位職能，不同的社會管理職能需要由對應的社會組織承擔，社區出現后，這些職能通常轉移到社區手中，以社區制為載體的一核多元管理模式可以使這些問題在社區的層面上得以解決。中國特色社會主義進入新時代后，社區居民更加強調社區生活的參與感、價值感與幸福感，作為社區一分子，他們希望能親自參與社區建設中，而傳統的治理模式存在參與主體結構失衡、無法良性互動等局限。共同體治理體制能夠讓各參與主體之間達到優勢互補、合力共贏，而不是零和博弈。

五、基本經驗：城市社區治理的經驗及其教訓

作為國家治理的基本單元，城市社區治理奠定了國家治理的重要基石。從新中國成立到進入中國特色社會主義新時代，隨著社會政治、經濟的發展以及國家治理方式和治理水平的變化，城市社區治理經歷了漫長的歷史發展過程，其治理方式和治理手段也不斷變化。在探索社區治理的過程中，我國城市既有成功經驗的積累，也有失敗的案例和教訓。

（一）基本經驗

1.發揮黨組織引領作用?！俺鞘猩鐓^是國家治理的基本單元，是黨領導社會的重要平臺，加強和創新城市社區治理，是黨領導社會治理的重要方式。”[18](p58-66)從中華人民共和國成立至今，在中國共產黨的帶領下，我國城市社區治理經歷了深刻而系統的變化。歷史經驗表明，在城市社區治理的過程中，堅持中國共產黨的核心領導地位，構建“同心圓”治理模式，發揮黨建思想的引領作用，以中國共產黨為圓心，帶領各方通力合作和協調發展，不僅能夠保證城市社區實現有效治理，而且也能保證人民的主體性?！包h建引領已成為推動多方主體協同共治和提升基層治理體系整體治理能力的重要制度安排，對于推動服務型政府改革、引領中國社會公共性有序發展、實現治理網絡全覆蓋具有重要戰略意義。”[19](p116-135，p206-207)首先，作為構建中國特色社會主義事業的重要組成部分，只有堅持黨的領導才能保證城市社區治理思想、路線和方針的正確性，才能明確城市治理工作始終圍繞人民展開，不偏不倚地為每個居民提供優質服務，最終構建起具有中國特色的城市社區治理之路。其次，在黨建引領下，城市社區治理能夠有效實現資源的統一調配及居民、居委會、物業等各方的協調和溝通。中國共產黨作為城市社區治理工作中的核心領導力量，擁有制度優勢，可以將社區治理各參與主體協調一致，從而能夠提高城市社區治理效率，實現各方協調發展。

2.堅持人民的主體地位。我國的具體國情決定了城市治理過程中必須堅持以人民為中心，圍繞人民的需求作決策，同時尊重人民的主體性，讓人民全面參與城市治理。從根本上來說，以人民的幸福感、獲得感、滿意度作為城市治理的出發點和落腳點是符合實際的必然選擇。我國城市社區治理制度演變過程中，無論采取何種手段和舉措，以人民為中心的核心精神始終沒有改變。城市社區治理的核心對象是人民，主要目的是提升人民的幸福感，“從‘全心全意為人民服務’到‘三個有利于’，從‘三個代表’到‘以人為本’，再到‘以人民為中心’，發展為了人民，推進城市治理同樣為了人民”[20](p26-36，p157)。人民性或人民主體性觀念不僅是城市發展客觀規律的必然要求，也體現了人民當家作主的基本理念。在城市社區治理的過程中，只有堅持人民的主體性，尊重人民的主體地位，才能取得良好的治理成效。一方面，堅持人民的主體地位符合我國的基本國情，有利于維護人民基本權利，促進社會穩定，平衡多元利益，保證城市居民享有平等的服務和利益表達權利。另一方面，在城市社區治理中堅持人民的主體地位能夠激發城市居民的主人翁意識，將城市居民充分動員起來，參與社區的治理與建設，“人民性通過居民共同創造社區家園，讓社區共同體使命責任運轉起來。歸根到底，人民性將人作為城市生活的本體，尊重構成城市生命體的人的價值和尊嚴，是遵從城市基層治理的根本觀念”[21](p35-44)。

（二）問題剖析

1.政府權力過大容易造成社區治理權力失衡，使得居民失去社區治理熱情。在社區治理過程中，單一的城市治理模式與多元主體之間產生了權力失衡現象。一方面，我國長久以來的單位制社區體制導致政府在城市社區治理中占據主導地位，社區自治能力短缺，治理主體權力界限不明。在此背景下，社區大小事務均依賴于政府的行政部門?！罢裙珯嗔Σ块T利用大數據、網格化等治理工具，不斷擠壓居委會以及社區社會組織在社區治理中的參與空間”[22](p75-79)，這樣的治理手段也不斷擠壓社會組織及居民的治理參與空間，政府、企業、社會組織和居民各主體之間出現結構失衡現象，政府主導社區各項事務，其他主體的能動性無法得到發揮，主體之間的相互作用影響著居民內部資源配置的效率。此外，過度依賴政府也會弱化居民參與社區事務的熱情和意愿。“街居體制下，社區居委會運作的行政化特征較為凸顯。為了完成街道下派的工作任務，居委會經常需要突擊開展工作。在時間緊迫的情況下，社區工作者難免會出現替民做主現象，甚至違背居民意愿采取行動。在行政化運作下，居民對社區事務的參與意愿就會弱化?！盵23](p37-41)這就會導致城市居民的主體性無法體現，城市社區治理問題頻發。

2.大型現代化社區容易導致社區關系的松散化，公共交往空間萎縮。在傳統鄉土社會中，人們以村落的方式聚居，且通過宗族與血緣關系形成聚集村落，彼此之間相互熟識，構建了熟人社交關系網絡，社區關系相對較為緊密。而在城市社區治理的變化過程中，隨著改革開放的推進與大型城鎮社區的形成，居民的社區共同體觀念被逐漸抽離，社交關系也逐漸趨于松散化。“在同一個社區甚至同一棟樓，由于居民的家庭結構、生活習慣、文化水平、興趣愛好等往往截然不同，從而造成社區僅成為一個物理意義上的居住地而非現實意義上的生活共同體?！盵24](p56-57)這就會導致傳統社會的緊密熟人社交網絡逐漸轉變為現代社會的松散陌生關系網絡，尤其在一些大型社區中，鄰里間的社會互動不斷減少，社區社會資本逐步減少?；诖?，個體化社會與松散的社區關系已經成為現代社區人際關系的真實寫照，守望相助的鄰里逐漸轉變為互不關心的離散個體。人們對個人利益的追求不斷增強，漠視公共利益，從而導致居民喪失參與公共事務的積極性，隱藏自身的情緒表達已經成為社區居民的生活常態，最終導致公共社交空間的萎縮及公共利益的瓦解。

六、未來走向：完善新時代城市社區治理的對策建議

改革開放以來，我國城市社區治理的手段與方式不斷變化。進入中國特色社會主義新時代，城市居民對于社區治理提出了新要求和新期望。城市規模的不斷擴大也導致當前我國城市治理過程中問題頻發。因此，在新時代如何完善城市社區治理，解決當前治理過程中的問題，更好滿足居民需求，成為未來城市社區治理工作的重中之重。

1.技術加持，實現精細化、數字化治理，構建智慧城市。新時代城市居民主體意識的覺醒及大型城市在治理過程中遇見的復雜問題帶來了城市精細化治理的客觀要求。以往社區城市治理的粗略模式已經不能適應當前城市發展的需求，實現從粗略到精細化治理模式的轉變成為未來的城市治理的目標追求?！俺鞘芯毣卫碜鳛槌鞘兄卫淼母呒夒A段，就是要通過重建政府與社會個體之間的連接與互動，實現城市精細化治理能夠觸及每一個社會個體”[25](p57-66)，通過城市精細化治理，能夠最大限度地滿足城市居民的需求，提升其獲得感?；ヂ摼W技術的迅速發展為實現城市精細化治理提供了工具和手段，“運用大數據、物聯網、人工智能等新興技術提升超大城市社區治理效能是技術治理的新模式，它具有促進超大城市社區治理主體拓展、治理結構優化、治理效能提升、治理韌性增強等價值邏輯”[26](p72-81)。大數據、云計算、區塊鏈技術幫助政府搭建起強大的數據網絡系統“城市大腦”，借助“城市大腦”，政府能夠有效實現精細化社區治理。首先，在城市社區治理的過程中，城市大腦”能夠將城市硬件設施所反饋的信息數據，通過互聯網、計算機等技術聯結起來，將社區中反映出的各方面問題進行整合歸納，并通過相關智能平臺選擇最優處理方案，然后迅速地傳遞給社區的各級有關部門執行實施。在此過程中，“城市大腦”將數據搜集以及決策施行相連接，并且形成一個互通互聯的城市治理基礎性閉環結構，實現系統性的城市精細化管理。其次，“城市大腦”的出現也可以顯著提高社區的資源配置效率。在信息技術的支持下，通過“城市大腦”，社區中的各項資源都能實現數字化的轉換，數字化的信息能夠在各個城市治理單元之間準確、快捷、高效流通，消除社區治理單位之間的壁壘，促進彼此之間的分工與合作，對現有資源實現最大化利用。最后，“城市大腦”能暢通社會民意搜集機制，能夠針對不同居民的需求實現個性化、精細化治理。一方面，“城市大腦”借助云計算平臺搜集城市社區居民的需求和信息，了解居民的實際需求，提升其服務水平；另一方面，根據居民的不同需求，“城市大腦”能夠實現精準服務，更好滿足居民需求，增強城市治理機制的適應性與靈活性，提升居民的幸福感。

2.賦權增能，社區治理各主體間需要權責均衡，構建新型社區結構。當前，城市社區治理面臨政府權力過大，社區各主體權力失衡的困境。在未來城市治理過程中，政府應該有針對性地下放權力，加強同社區、居民及社會組織的合作，通過下移社會管理和公共服務的重心，給社區、居民、社會組織賦權增能，激發城市居民、社會組織和社區整體的內在自主性和能動性。“城市社區賦權增能是基于提升社區治理能力和培育居民自治水平的需要，政府在社會政策體系調整、社區公共事務處理中賦予居民、社會組織和社區整體更大的參與權與影響力，激發其自我權能和主體自治意識，推動優勢互補、權能合作的社會共治格局形成。”[27](p87-95)一方面，為社區治理各主體賦權增能有利于打破碎片化的治理模式，促進各個主體聯動，構成緊密相關的統一整體；另一方面，聯動式治理模式可以有效彌補政府在城市治理過程中的不足和缺陷，最大限度地動員各方主體，提高資源配置效率，促進新型社區結構的建設。在具體實踐過程中，政府要針對社區、社會組織和居民的不同屬性和特點，進行相應的賦權增能。首先，對于居民來說，應該努力激發居民參與社區治理的熱情和信心，同時保障其參與社區治理的渠道暢通；其次，對于社區來說，應該積極推進社區管理制度改進，增加社區的自主權，優化社區治理結構；最后，對于社會組織來說，應加強政府同外部組織的合作，優化資源配置效率，提高辦事效率，促進社區治理結構的完善和發展。

七、結語

縱觀整個歷史發展脈絡，從新中國成立初期到中國特色社會主義新時代，城市社區的體制經歷了一元管控、一核多元管理、共同體社區治理體制的發展變遷，其治理手段與治理體制不斷成熟與完善。就治理邏輯而言，受宏觀制度結構變遷和微觀城市社區治理主體轉換的影響，城市社區治理經歷了從“管”到“治”、從“粗”到“細”的歷史變遷，其治理水平有了較大提升與進步。在我國城市社區治理的變遷中，既有成功經驗的積累，也有失敗的教訓。實踐表明，在社區治理中，需要發揮黨建思想的主導作用，尊重人民的主體地位，同時需要警惕政府權力過大而導致的權力失衡問題及大型現代化社區導致的社區關系的松散化，公共交往空間萎縮等問題。在未來城市社區治理過程中，治理主體可以結合物聯網、云計算等新興技術，借助技術加持為城市社區治理賦能，進一步實現精細化社區治理，推動智慧城市的構建與發展。同時，政府應該有針對性地下放權力，加強同社區各主體的合作，從而形成統一協調的社區治理模式，確保城市社區治理的健康有序發展。

需要注意的是，歷史制度主義產生于西方政治制度的研究實踐，運用該理論來分析我國城市社區治理制度的演變時，也存在著一定的局限性和缺陷，需要結合中國制度變遷的實踐來對具體問題進行分析。例如，其主要優勢在于解釋制度的持續，而對于制度變遷的原因還較為薄弱。其更多地適用于較為成熟且穩定的制度環境分析，而對于中國正在發生的、較為頻繁的制度變遷現象不具有完全的適用性。