反思與超越：新時代教育治理的現狀審視與邏輯理路

霍翠芳 唐子超

治理是區別于管理的意向性語詞，梳理其概念的發展脈絡發現：從世界銀行1989年提出“治理危機”一詞開始，其意蘊逐漸被廣泛運用于管理學、政治學、社會學等學科，其目的是消解管理中政府低效與市場失靈的弊端。目前，教育評價扭曲、用人主義偏失、篩選機制過度提前、同質化競爭嚴重等問題，亟需國家治理能力的提升與治理體系的完善。縱觀“十四五規劃與2035遠景目標”、《中共中央堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》《中國教育現代化2035》(下文簡稱《2035》)等政策與規范性文件皆提出：推進教育治理能力與治理體系現代化。本文通過審視當今教育問題的現狀與緣由，反思與把握其問題的內涵與實質，嘗試為教育治理現代化提供一些思路。

一、傳統與現代化：管理轉向治理的教育現實

“現代化”具有物象與精神雙重表現樣態。物象的“現代化”被人所熟知是在工業、技術等范疇的智能化、城市化、數字化，表現在與傳統社會相比如今社會在生產工具、生產力、生產方式等方面的優化、便捷與高效[1]。精神或素養的“現代化”，表現為開放、共享、民主、多元等，以人的理念、思想、觀點的深化為基點。故而，教育的現代化一方面需加快數字化技術、智能化機器、信息化網絡等新基建的建設；另一方面需關注教育治理的制度、主體、理念、方式等內在的發展。

治理表現為參與主體的多元，強調是共同參與、共同決策、共同治理，其未有固定的標準與模式，是持續發展的過程[2]。管理模式轉向現代化治理體系是多個維度的融和、進化，具有復雜性、社會性、多樣性，并不是簡單的主體多寡、權力轉向、利益滿足的過程，而是將“治理”的超越性與“現代化”的理想目標特性結合的進路，是動態性生成與螺旋式上升的發展過程。再者，“治理”與“現代化”都是西方舶來的語詞，其內涵不能直接嫁接，需結合本土化理解與教育現實進行意義建構。特別是西方認為政府是導致管理失靈的緣由，提出治理需以“政府退出”為基本邏輯，本身就存在邏輯漏洞與實際執行的不可操作性，勢必會造成國家意識與共同意志的淡化。最重要的是，西方治理理論是基于政府與市場管理的疊加失靈與失控，而我國由于黨的領導與制度的優勢，提出治理現代化更多是基于管理的粗放、低效與市場的過度利益化與資本化。當然，管理與治理不是對立、非此即彼、相互否定的關系，治理是管理低效后進化的高級形態，是對管理反思后的超越。

二、反思：新時代教育治理的現狀審視

(一)主體：同位決策者路徑依賴的主體性喪失

傳統管理模式是政府權威下對于社會各項事物的單邊強制性管理[3]。現代化治理最大的創新莫過于強調主體的多元共在、共商、共治，重視組織、企業、社區、個人參與治理的過程。一方面使管理權力傳遞、分散、共享；另一方面培養各基層主體的治理意識與能力，消解其對于以往管理路徑的依賴，確立其內在主體性與能動性。

1.教育治理主體多元化難以形成

一是學校與教師賦能增權本是社會進步的體現，但權力一旦下放于學校、教師、家長，后續的監督、評價、反饋、改進等動態跟蹤是否完善，是否可以發揮協同效應，需經過詳細的調研、訪談、觀察。否則，權利只是主體的轉換，其實質性問題并未解決。再者，基于調適政府低效與市場失靈，引入中間機構——社會組織，彌補政府與市場的不足，但組織的準入條件、資質審查、權力監管等，都需全鏈條的機制與保障，否則各主體易形成權責不清、邊界不明等問題，加之此類組織具有半官方性質，易形成官僚化傾向，擾亂治理功能發揮。二是治理功效要以治理目標達成度來衡量。隨著治理主體增加，勢必要考慮教育秩序問題。教育秩序即對教育行為偶然性、隨意性、情緒性的超越與否定[4]。但教育具有理性、專業性、持續性等特點，多元主體的個體素養、專業能力、動機意愿、參與方式等皆會影響秩序的形成與治理目的的達成。如若參與治理主體存在利益分歧、能力缺乏、權力欲望等問題，那么主體的越位、缺位、錯位，則會導致“怎么管”“管不好”“管太多”等各主體的共性問題，使秩序更加混亂。這也是一直提倡簡政放權，但政府權力下放難以形成的緣由之一。

2.同位決策者的路徑依賴

由于制度優勢、政府公信力、歷史觀念，使社會對于政府具有天然的管理依賴性。實際上，這表現的是群眾對于政府的支持力量與政府運行體系的合法性認同。數據顯示，群眾對于中央與地方政府在中小學教育方面依賴度高達80.84%[5]。但人與教育都是不斷發展的，過度的路徑依賴則會導致權力的壟斷與濫用。一是同位決策者參與是教育有效治理的保障。基于多源流理論，公眾意識與國民輿論是政策議程與制定的重要部分[6]。現代政策及實施的核心，本質是各個階級都能有效參與，實現利益的集中、捍衛、表達[7]，從教育政策議程框架看，通常教育政策的制定都是趨于理想狀態的目標，但最終呈現執行偏失的樣態。除了政策層層傳遞效力遞減、信息不對稱、執行人理解偏差，同位決策者的有效參與亦是重要影響因素。特別是群眾的輿論與共同意志，“社會系統的穩定是基于共同意志的形成，萬千個人意志需經過探討后達成共同的決定[8]”。二是民眾的路徑依賴會制約未來治理行為。路徑依賴即經濟發展與制度的演變受到以往選擇因素的影響[9]，而教育問題具有變遷、發展、多樣的特點，群眾對于政府教育治理的過度依賴是出于對政府權威認同、行為信任。如若教育問題層出不窮、長期懸而未決、危及自身與孩子的切身利益，那么群眾對于政府治理就會喪失信任感。

(二)需求：利益博弈下治理責任的缺失

個體是“有限理性”的社會人都希望通過自我的行為來獲取利益的最大化[10]。雖然治理過程中各方都會選擇滿足自身訴求，但個體利益相加并不是教育治理尋求的最優解[11]。博弈致使利益分歧、需求差異影響集體利益形成，而群體都忙于滿足自我利益，卻忽視責任的承擔是利益獲取的基礎。

一是個體短期需求與社會長期利益的分歧。個體常受信息不對稱、企業販賣焦慮、文化素質受限，盲目獲取眼前的利益，而忽視真正利益所在。這在如今家長與學校“唯分數”的教育評價體系與立德樹人的根本任務矛盾中展現得淋漓盡致。教育提供的產品包括公共產品、準公共產品與非公共產品，學校一般提供的是具有非排他性與非競爭性的公共產品，但教育系統中還包括互聯網教育企業、校外培訓機構等具有天然逐利性的主體。如若未真正認識各個主體的根本性質，那么對于下一步調和、協同各方的利益難免落入以往的窠臼。二是治理融責任、利益、權利于一體。多元治理滿足個體權利與利益訴求，但其已然忘卻責任與利益是不可分割，責任的承擔是治理目標實現的基礎[12]。這對于天然逐利的企業仍然適用，據學者調研“企業承擔社會責任有助于提高生產效率”[13]，責任承擔還可提升主體間信任與合作程度，降低教育治理成本[14]。加之各項決策與治理行動并不是由單一部門、組織來完成，需來自其他機構的信息、指示、幫助，各個主體承擔責任就顯得尤為重要。

(三)方式：垂直性管理無法突破效率低下的桎梏

傳統管理模式向現代化治理體系轉變的重要特點就是從垂直性管理向協同式治理轉變。雖然垂直式管理具有簡單明了、易于領導、集權等特性，但面對復雜的教育問題，垂直式管理的行政邏輯便成為專業邏輯的羈絆。

一是封閉、僵化的科層制結構阻礙教育治理結構形成。奧斯本認為科層制是“超音速客機時代的奢華郵輪——大塊頭、昂貴、笨拙不堪且難以轉向”[15]。西方治理理論是基于科層制失靈，認為通過廣泛的社會參與可以消解層級制壟斷權力的問題。“部門無法依靠單獨的個體解決綜合性、多樣性的問題，也未有行動者能夠擁有如此豐富的知識”[16]。雖然科層制對于某些事項具有直接管理的正功能，但權力集中、人員冗雜、權責不清等弊端仍阻礙教育發展。加之科層制要求個體具有非人格化的理想特征與價值中立的特點[17]，但現實中由于人情、血緣、面子等“熟人社會”的因素，摻雜著個人情感、選擇偏好等非理性要素。

二是缺乏協同參與的方式，無法形成平等、多元、開放的共治場域。垂直式管理模式是自上而下、命令性的、強制性的，其披著理論高效的外衣，對于以人為對象的教育，其有效性還是值得商榷。治理通常以合作性、包容性、協同性為主要特征，彌補垂直式管理的低效。以教育資源為例，學校、社區、家長等所具備的教育資源并不一致，單方面的資源供給無法有效滿足需求。當然，也需注意多元治理易形成條塊分割的治理現狀，各主體各行其是，將共同治理的目標與利益消解于自我行動，使治理碎片化、斷層化。

(四)制度：韌性、彈性與邊界的缺乏

教育治理體系現代化本質是教育制度的現代化[18]。從供給角度說政府最需供給的是有效、明確、合目的性的教育制度。《2035》明確指出“健全公共參與教育決策制度，增強民眾參與教育決策的廣度與深度”。教育治理以教育制度為核心體系，既包含教育目標、教育價值追求、育人衡量標準等頂層設計，也包括執行主體、方式等基層實施行為。

傳統制度是基于政府的主觀理念、歷史經驗、管理智慧等，其調研、訪談、問卷基本是基層人員參與的過程，缺乏決策人對于基層的深入調研、訪談、觀察，導致理想的頂層設計與基層執行之間的偏差。再者，各部門人權、事權、物權不統一，產生主體間責任意識淡薄、權責邊界不清、主體互相推諉等問題。然而，基層群眾是直接利益相關者、最了解基層事項的人，其通過民主化的理性表達參與制度制定，是制度糾錯、調適、改進的重要路徑。

管理向治理轉變是從具體問題解決向制度建設的改變[19]。教育制度的法制化、公平性建設尚待完善，特別是對于農村學校、職業學校、殘障兒童的保障還是不足。制度內容缺乏明確的邊界，管理者具有較大的自主量裁權與決策權，制度對于權力監督與制約又有所缺乏，使管理者對教育、教學與學習有著較大的行政干預，導致行政邏輯與專業邏輯的失衡。再者，管理主體缺乏對制度建設的預見性、前瞻性，缺乏對于重大突發事件的高效處理，使制度建設落后于社會現實的需求。

三、超越：新時代教育治理的邏輯理路

(一)遵循“元治理”的基本準則，探索集權與分權的平衡點

治理理論在實際中過度去中心化與高估民眾的決策作用，使其理論缺陷暴露在公共管理者眼中。由此杰索普提出“元治理”，即“治理的治理”，強調的是各層級主體治理的主導作用。此種多層級的元治理結構要歸還學校辦學自主權、教師教學自由權與學生獨立能力的培養，是對教育治理理論的有效補充。

一是以“元治理”為根本，發揮制度優勢。元治理承擔制度設計、輿論導向、遠景規劃、突發處理等責任，肩負為其他治理主體提供目標制定、方向引領、行動規劃等任務，發揮引導者、召集人的角色。縱觀歷史，我國制度具有集中力量辦大事的能力，特別是面對突發事件時的治理能力是顯而易見的。從教育領域看，雖然我國教育面臨“底子薄、基數大、起步晚”等情況，但PISA2018顯示：我國在數學、科學與閱讀的平均分位列參賽國家第一，這也側面證實政府、學校、教師作為治理主體的有效性。

二是探尋集權與分權合目的性的平衡點，體現治理的韌性與彈性。集權意味政府管理權力的強化與集中[20]；分權則是權力的下放、分散、淡化。多元治理與元治理結合表明必須把握住集權與分權的尺度、空間與界限。集權與分權是并行不悖的，集權是分權的重要基礎，為其提供制度環境，分權是集權的保障，為其提高效率與質量。教育服務一體化就是很好的例子，群眾辦理教育事務通常存在多部門“跑斷腿”的情況，但“教育一站式服務”極大地提高辦事效率、降低辦理成本，群眾辦理事項亦可實現“最多跑一次”的目標。

(二)構建共在共商共治的責任場域，規范權力、權利、責任界限

教育治理體系現代化要創設共在共商共治的責任場域，使各參與治理主體的權利與責任有機統一，明確參與治理的邊界與范疇，從而行使同位決策權參與教育治理。

一是各主體的共在。教育問題涉及政府、學校、家庭等各主體，各主體是否能夠參與教育治理是治理成敗的重要因素。行使同位決策權與各主體的在場，并不是將行政權力與非行政權力置于同一級別，更不是將政府等同于各主體，而是要保障參與治理主體的合法性、合理性。通過各主體在場、了解不同主體對于教育的關切與需求，為頂層設計、政策制定、基層執行提供一定的指向性。

二是各主體共在基礎上的共商。共商是各主體針對社會教育問題充分溝通、凝聚共識，進行的通達、有效的對話。共商是表達權利的保障，各層級“元治理”主體要暢通溝通機制，保障參與治理主體的話語權，特別是弱勢群體的需求；共商是信息的共享，信息的不對稱、滯緩與閉塞是治理失序的重要因素，各主體對政策理解的偏差亦是影響治理是否深入人心的重要緣由；共商是參與治理主體共同意志的體現，各主體均有自我的利益與需求，但共商的結果必須在和而不同、求同存異的基礎上符合共同利益。

三是共在共商基礎上的共治。共治要求治理素養與能力，多元主體參與勢必會形成龐大的治理結構，但各治理主體的素養與能力是否達標關涉后續參與治理的程度。政府應細化準入資格、強化人員審查、嚴格過程監督，保障共治人員參與的有效性。共治要求“大責任”的擔當，“大責任”既包括自我所肩負的責任，還涵括多元主體的共同責任，將承擔責任作為共同治理的必由之路，使得責任、利益、治理融為一體。共治是規制化、程序化與科學化的體現，囊括共治理念、方式、需求等，不是一蹴而就的解決過程，而是久久為功、螺旋式發展而形成的常態化、長效化的治理機制。

(三)構建矩陣式治理格局，增強協同治理的通達性

矩陣式結構包括“垂直”與“水平”兩個維度，其維度融和便于集權與分權的平衡，有利于構建開放、共享、公平的治理格局，增強多元主體協同治理的通達性、合序性與有效性。矩陣式治理格局以任務、事項為中心，通過組織間的信息交流、資源共享、平臺共通，便于復雜問題的解決。

一是打破傳統單向、垂直的管理模式。傳統模式面對教育問題，其行政干預思維、封閉式邏輯，缺乏外部主體的介入與約束，致使管理低效、粗放，嚴重破壞教育的生態平衡。矩陣式治理格局扭轉傳統管理條塊分割、權責不清、責任推諉等情況，使各部門或主體之間互聯互通、相輔相成、相互監督，打通治理的重要“堵點”，促進治理任務的高效完成。

二是通過矩陣式治理格局強化教育評價。“教育評估公信力的形成是關乎長遠的基礎工程。”[21]教育評價扭曲是教育領域亟須轉變的重要事項，政府通常是集“管評辦”于一體，缺乏獨立性、科學性、專業性，導致教育評價流于形式。矩陣式治理可以通過多元主體參與起到各自獨立卻又相互平衡的關系。如美國采用外部治理方式——專業委員會，負責大學教育質量的監督。此種聯盟性質的質量認證組織，一般是歸屬民間范疇，而這種組織的資質認定卻又是美國聯邦教育部[22]，這種獨立又平衡的治理機制保證大學的高質量發展。

三是運用數字化教育資源、技術、設施，增強協同治理的通達性、共享性、開放性。數字化以大數據、人工智能、5G技術等新技術與新基建推動教育治理的高速、高質量發展。傳統垂直管理模式也轉變成“點對點”的分散管理形態，群眾可以通過網絡問政、在線問卷、評論留言等方式反映教育問題，政府與組織也可以通過網絡技術進行資源共享、政策宣導、訪談調查、問題反饋等，構成各個主體的多向溝通。