深化推動成渝地區經濟區與行政區適度分離改革

張永恒

探索經濟區與行政區適度分離改革是中央財經委員會第六次會議及《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》提出的一項全新改革任務，是中央賦予成渝兩地新時代的使命任務，具有重要的政治意義、理論意義和實踐意義。為貫徹落實中央決策部署，成渝兩地大力實施《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，以10個川渝毗鄰地區合作示范區建設為重點，大力推進經濟區與行政區適度分離改革，在一體規劃、設施互聯、產業共興、利益共享等領域先行先試，取得明顯成效。黨的二十大報告提出，“促進區域協調發展，深入實施區域協調發展戰略”“推進成渝地區雙城經濟圈建設”。這要求我們必須深化推動成渝地區經濟區與行政區適度分離改革。

一、成渝地區經濟區與行政區適度分離改革的重要意義

(一)貫徹落實中央決策部署的重要舉措

2020年1月3日，中央財經委員會第六次會議研究部署了推動成渝地區雙城經濟圈建設，提出要探索經濟區與行政區適度分離改革。2021年10月，中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》在 “聯手打造內陸改革開放高地”部分對探索經濟區與行政區適度分離改革進行具體部署。2022年10月，黨的二十大報告提出，推動成渝地區雙城經濟圈建設的戰略部署。深化推動成渝地區經濟區與行政區適度分離改革，是貫徹落實好中央決策部署的重要舉措。

(二)推動經濟共享發展的重要抓手

經濟區與行政區適度分離會帶動資源要素向更加適宜的區域集聚，提升整個區域的生產效率和經濟效益。我國在構建國內統一大市場、推動區域經濟一體化發展方面取得了重大進展，但仍然沒有根本解決要素市場分割的問題，局限于行政區內的“行政區經濟”始終難以發展成為“經濟區經濟”，究其原因在于“行政區經濟”與地方利益、經濟體系、行政框架等存在連鎖關系。經濟區與行政區適度分離改革，就要構建科學高效政府，更好地發揮政府作用。推動經濟區與行政區適度分離改革是一項系統工程，在促進資金、人才、土地等要素在區域內自由流動、高效配置的同時，打破行政區劃壁壘，為跨區域要素資源配置、產業協作、政策協同、利益聯結等掃清體制機制障礙，為深化產業分工降低制度性交易成本，推動資源要素在更大范圍高效配置，實現共建共享共贏。

(三)唱好川渝“雙城記”的重要劇目

經濟區主要依托中心城市展開，這是因為中心城市具有更強的要素集聚能力，集中了大量行業的領軍企業和龍頭企業，對于拓展市場空間，推動產業分工深化具有更強的動力和更為迫切的需求，并具備與周邊區域深化協作的可能性。從成渝地區雙城經濟圈看，成都全域和重慶中心城區常住人口占川渝兩地比重約達到四分之一，GDP占川渝兩地比重約達到40%。推動成渝地區雙城經濟圈建設，發揮重慶、成都兩個中心城市的輻射帶動作用，首先須要聚力推動重慶都市圈和成都都市圈建設，率先在這兩個都市圈及毗鄰地區合作共建功能平臺探索經濟區與行政區適度分離改革，對推動區域經濟一體化的高質量制度供給，將加快提升兩個中心城市的輻射帶動能力，開創成渝地區雙城經濟圈建設的新局面。

二、成渝地區經濟區與行政區適度分離改革的現有成效

(一)重點規劃編制有力推進

積極探索建立統一編制、聯合報批、共同實施的規劃管理體制，協同推進重點規劃編制，為成渝地區經濟區與行政區適度分離改革提供了有力的規劃支撐。目前兩地配合國家部委編制的7個規劃(方案)中，綜合交通、多層次軌道交通體系規劃已印發實施；兩省市共同編制的13個規劃(方案)中，體制機制改革創新、高效特色農業帶等規劃(方案)已印發實施。

(二)產業合作機制不斷完善

聯合成立工業互聯網、汽車摩托車、電子信息等工作專班，積極推動產業協同協作。全面啟動產業園區合作共建，首批20個產業合作示范園區已完成認定授牌。推進市場監管互認，建立市場準入“異地同標”服務機制，構建跨省域跨區域“同一標準辦一件事”的市場服務系統，共同打造“川渝共同產權市場互聯網平臺”，實現川渝涉稅業務實名信息互認、跨省電子繳稅、市場主體跨省市“一鍵遷移”，推進“失信被執行人”信用黑名單信息共享。推進招商引資政策集成共享，川渝高竹新區出臺“黃金政策30條”，落戶企業既可享受四川較低的要素成本，又可享受重慶更好的扶持政策。

(三)資源整合運營蓄勢發力

以市場化為原則、資本為紐帶、平臺為載體，大力推動跨區域資源整合和高效運營，中歐班列(成渝)號在全國首次實現跨省市班列合作，聯合“13+1”省區市共建國際貿易“單一窗口”西部陸海新通道平臺，組建長江上游港口聯盟，推動重慶機場集團、四川機場集團雙方交叉持股，強化機場協作運營。推動能源、電信、醫療等行業有序提供跨行政區服務，共同推進20個重大能源項目，在川渝全境內推出8項跨區通信服務，推動兩地公立醫院檢驗檢查結果互認。高竹新區共同組建合資公司，實現水電氣“同城同價”。

(四)利益共享機制加快破題

變過去“各吃各的飯”為現在的“同桌吃飯”，建立財稅利益分享政策框架，引導川渝毗鄰地區按照“一事一議”原則，以共建園區和合作項目為載體，開展跨區域合作和財稅利益分享。高竹新區按照“存量受益由原行政轄區各自分享、增量收益五五分成”的原則制定利益分配方案，設立全國首個稅費征管服務中心，打造全國首創跨省集成稅費征管服務等區域協作樣板機制6個，實現新區范圍內稅費政策、征管、納服一體化。遂潼一體化發展先行示范區建立稅收征管一體化機制，共同制定政策協同、服務同質等23項合作內容，圍繞重大工程項目推行聯合審批，建立遂潼一體化統計監測體系。

三、成渝地區經濟區與行政區適度分離改革面臨的主要挑戰

(一)規劃體系還不完善

川渝兩地“7+13”規劃(方案)中部分尚未出臺，影響了經濟區與行政區適度分離改革有關事項的推進。比如，川渝高竹新區的高灘園區自啟動建設以來，用地主要由鄰水縣在新增建設用地規模指標中予以保障，但廣安市、鄰水縣土地留量已所剩無幾，無新增建設用地規模指標，無法保障新區建設用地需求。遂潼一體化先行示范區的遂潼涪江創新產業園區規劃建設占穩定耕地45.1平方公里，其中重慶潼南占用25.4平方公里，四川遂寧占用19.7平方公里，但由于總體規劃還未審批印發，已納入兩省市國土空間總體規劃相關用地指標也在短時間內難以下達，導致遂潼涪江創新產業園區基礎設施項目無法及時開工。

(二)政策支撐有待優化

在土地、人才、財稅等方面急需爭取國家政策支持。土地跨區域統一收儲是毗鄰地區合作的重要內容，操作上應實現由一個土地儲備機構實施不同行政區域的收儲工作。但按現有國家政策，每個縣級以上(含縣級)法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理，轄區內新增收儲工作也只能由該土地儲備機構負責。同時，自然資源部明確，除國務院正式批準設立的國家級新區可設置儲備機構外，其他經濟區設立的儲備機構不允許納入儲備機構名錄庫，不能開展儲備工作。受這些政策制約，川渝毗鄰地區土地跨區域統一收儲工作難以開展。兩地政策協同聯動機制不夠健全，市場監管政策不夠統一，毗鄰地區市場經營許可、資質互認、行政處罰裁量基準等方面政策還有差異。一些毗鄰地區合作園區反映，因涉企優惠政策、稅費征收標準存在差異，園區內企業因注冊地不同而在企業獎補、產業扶持方面享受不同的優惠政策，企業投產后項目扶持資金等申報歸口問題較為突出。

(三)政務服務差異較大

川渝毗鄰地區行政管理體制存在差異，制約了“放管服”改革的聯動推進。在土地出讓方面，土地出讓管理審批主體和審批流程不同，高竹新區重慶區域位于重慶市渝北區，審批主體為重慶市人民政府，四川區域位于廣安市鄰水縣，審批主體為鄰水縣人民政府，往往產生土地審批時序不一致而造成項目建設難以按進度推進等問題。在檢驗檢測方面，特種設備檢測行政區域限制現象較為突出，目前高竹新區現有企業特種設備檢測由四川廣安特種設備檢測機構負責，重慶特種設備檢測機構不能到新區開展相關業務。在社保繳納方面，川渝兩地的社保申報途徑、繳納基數、繳納年限，異地醫保報銷比例，失業保險金額等存在差異。

(四)要素市場不夠統一

毗鄰地區合作共建中，重慶渝西地區水電氣生產要素成本較高，與之毗鄰的川南地區油氣資源豐富，水電氣價格低廉，導致兩地水電氣等生產要素成本不平衡。毗鄰地區土地價格差別相對較大。比如，重慶市渝北區緊鄰廣安鄰水縣，兩地工業用地出讓最低價標準不同，鄰水縣土地等別為14等，工業用地最低價標準為5.6萬元/畝，渝北區土地等別為6等，工業用地最低價標準為22.4萬元/畝，非常不利于開展聯合招商引資。

(五)利益聯結機制亟待健全

成渝兩地尚未建立起成規模、影響大的財稅金融一體化機制，調研了解到，川渝高竹新區、遂潼一體化發展先行示范區等稅收征管機構、稅收分成比例、部分稅費標準還未建立，跨區域合作項目多由合作方采取“一事一議”方式商定。統計分算體系尚未建立，統計指標的分配機制和歸口報送問題需進一步明確。跨省級行政區域銀行業金融機構準入新區的聯合行政審批及服務機制、監管機制、對外貿易外匯結算服務等均需進一步完善。審計監督機制有待建立健全。跨行政區財政協同投入模式相對單一，目前主要采取設立平臺開發運營公司模式進行。

四、成渝地區經濟區與行政區適度分離改革的戰略舉措

(一)體系化推進統一規劃管理

積極爭取國家有關部委支持，密切與四川相關部門的溝通對接，抓緊編制出臺成渝地區雙城經濟圈國土空間規劃、成渝共建西部金融中心規劃、市場化法治化國際化營商環境方案等，抓緊制定“7+13”規劃方案，形成以《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》為統領，各領域專項規劃為支撐的“1+N”規劃體系。強化兩地各類規劃與《規劃綱要》《國土空間規劃》的銜接，確保在規劃目標、重大政策、項目布局等方面協調一致。加強合作共建平臺規劃協同，構建統一的“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”三級國土空間規劃體系，推動多規合一，真正實現規劃一張圖、建設一盤棋。

(二)協同化完善產業鏈供應鏈

健全區域產業協作體系，統一跨省域產業發展導向，實行產業一個準入清單管理，從產業融合度、環境承載力、市場潛力值等方面嚴格控制項目招引質量。建立招商引資協同機制和產業互動模式，健全產業分區引導、產業政策統籌、首談利益保障等產業協作機制，創新引導產業合理布局的激勵政策，構建獨具特色、優勢互補、安全韌性的現代產業體系。強化兩地龍頭企業帶動，促進產業鏈、創新鏈、人才鏈、資金鏈深度融合，積極培育富有競爭力的、跨區域的特色產業集群和新興產業集群創新聯合體，加快構建具有競爭力的產業生態圈。

(三)一體化推進資源和要素市場建設

以毗鄰地區合作示范區為重點，構建統一規范的公共資源交易平臺，建立完善排污權、用能權、產權等資源交易新機制，促進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素高效流動。積極打造成渝地區一體化技術交易市場，加強西部數據交易中心、數字資產交易中心功能協作，推動重慶、成都區域股權交易市場依法合規開展業務合作。推動市場監管協作和聯合執法，構建跨區域市場監管聯合執法機制，建立區域性執法協作平臺，深入推進“互聯網+監管”。

(四)共享化健全毗鄰地區利益聯結機制

設立毗鄰地區合作示范區一體化發展投資開發基金，引進省(市)級重點國有投資平臺公司、專業化運營公司等參與示范區開發建設和運營管理。完善產業協作利益分享新模式，推動形成“總部+基地”“研發+生產”新型產業合作關系，探索項目異地流轉和企業遷移利益分享機制，建立健全投資、稅收等利益爭端處理機制。

(五)集成化完善改革推進保障措施

健全成渝地區雙城經濟圈建設川渝合作決策層、協調層、執行層三級運作機制，建立交通、產業、市場、資源環境、公共服務、科技創新等專項合作機制。制定出臺川渝毗鄰地區合作共建示范區試點清單，明確在推動產業協作、要素市場化配置、利益分享、公共服務共建共享等重點領域和關鍵環節的職責任務，研究建立科學、規范、可量化的一體化綜合評價指標體系，將跨區域合作能力考核納入對兩地市州、區縣政府的考核。創新毗鄰地區合作示范區用編用人制度，實行編制分類管理、人員統籌使用，開展聘任制公務員試點和事業單位員額制管理改革試點，完善績效激勵機制，優化薪酬制度。