“雙碳”目標下京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理分析

路麗（河北金融學院經(jīng)濟貿(mào)易學院）

2020年9月，中國明確提出力爭2030年實現(xiàn)“碳達峰”和2060年實現(xiàn)“碳中和“的目標。為此黨中央、國務院印發(fā)了《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確指出要全面貫徹生態(tài)文明思想，使發(fā)展建立在嚴格保護生態(tài)環(huán)境、有效控制溫室氣體排放的基礎上，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理是實現(xiàn)“雙碳”的必然要求[1]。

一、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理實踐探索

京津冀區(qū)域大氣污染治理模式，經(jīng)歷了從屬地治理模式向政府間橫向協(xié)同治理模式的轉(zhuǎn)變。2013年，北京市正式向PM2.5“宣戰(zhàn)”，大氣治理聚焦燃煤污染、工業(yè)污染、機動車污染、揚塵污染等“大干快上”的工程減排；2018年開始，北京市大氣治理進入“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”階段，工程減排進入尾聲；2021年，北京空氣質(zhì)量首次實現(xiàn)全面達標，大氣污染治理再次實現(xiàn)突破。河北省于2013年發(fā)布了《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》，此后進行系列攻堅行動，強化大氣污染防治治理；2018年，為實現(xiàn)“保底線、退后十”目標任務，河北省出臺了《河北省打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動》；2021年，河北省全面落實大氣污染綜合治理“十條措施”，以生態(tài)環(huán)境高水平保護促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，全省環(huán)境空氣質(zhì)量實現(xiàn)顯著改善。天津市為了防治大氣污染，保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，2013年制定《天津市清新空氣行動方案》，出臺十項措施力促空氣質(zhì)量改善，確保到2017年空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)；此后出臺《天津市大氣污染防治條例》，明確重點大氣污染總量控制，以實現(xiàn)加強生態(tài)建設、保護和改善大氣環(huán)境的目標；2021年天津市把握碳排放和大氣污染物排放同根同源同過程的客觀規(guī)律，制定實施深入打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)年度計劃，空氣質(zhì)量改善成效取得歷史性突破。

同時，京津冀三地也在積極探索大氣污染協(xié)同治理。2015年以來京津冀三地在制度建設、信息共享和聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治攻堅行動等方面都取得大氣污染協(xié)同治理的積極進展。2015年1月，天津市在征求河北省與北京市人大方面意見的基礎上，通過《天津市大氣污染防治條例》將單列“區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”一章。與此同時，《河北省大氣污染防治條例》首次設立“重點區(qū)域聯(lián)合防治”專章，開創(chuàng)協(xié)同立法先河，也是河北首部與北京市、天津市開展深度協(xié)同的地方性法規(guī)。2019年北京國際大都市清潔空氣行動論壇發(fā)布《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理進展、挑戰(zhàn)及下一步措施》，指出未來京津冀區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理要強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2022年6月21日，京津冀三地聯(lián)合簽署并審議通過《“十四五”時期京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治合作框架協(xié)議》和《京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治2022年工作要點》，標志三地生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治常態(tài)化機制正式建立。近幾年來，生態(tài)環(huán)境部大力統(tǒng)籌，建立多元主體聯(lián)動機制，連續(xù)多年秋冬季都開展推動京津冀和周邊地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治攻堅行動，真正做到在大氣污染防治中“同呼吸、共命運”。京津冀三地環(huán)保部門自2016年起，在出現(xiàn)惡劣天氣時，開展聯(lián)合監(jiān)測大氣環(huán)境工作，公開共享大氣質(zhì)量污染指數(shù)數(shù)據(jù)，共商解決方案，完善信息共享平臺，確保公眾能夠參與大氣污染協(xié)同治理[2]。

二、“雙碳”目標下京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理存在的問題

（一）協(xié)同治理利益補償機制存在不足

京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展水平之間的差異，使得三方在協(xié)同治理過程中存在主體地位差距和利益非均衡等問題，最終導致對于大氣污染治理利益補償機制未達成一致。北京市在協(xié)同治理過程中起主導作用，有利于維護自身在大氣污染治理利益方面意愿的表達；工業(yè)比重較高的河北省在京津冀大氣污染協(xié)同治理中需要付出高額的治理成本和更多隱形發(fā)展及民生成本；天津雖然面臨“兩高”企業(yè)的治理問題，但其經(jīng)濟發(fā)展水平遠高于河北，且不需要承擔河北省面臨的較大的工業(yè)化發(fā)展壓力和扶貧壓力。由此，京津冀對大氣環(huán)境的需求意愿和投入能力不盡相同，協(xié)同治理的成本和代價存在顯著的不均衡[3]。而京津冀協(xié)同治理利益補償機制的缺失，使得大氣污染協(xié)同治理意愿的持續(xù)性和協(xié)同過程常態(tài)化無法保證，進而三地的協(xié)同發(fā)展將受到影響。

（二）協(xié)同治理法律法規(guī)需進一步完善

“雙碳”目標提出以來，圍繞實現(xiàn)“雙碳”目標我國出臺的相關法律和政策，主要涉及能源開發(fā)利用、清潔生產(chǎn)、碳排放權(quán)交易等領域，但因缺乏法律的強制性致使實施過程中存在諸多問題。2021年9月天津市人大審議全國首部以實現(xiàn)“雙碳”目標為立法主旨的省級地方性法規(guī)《天津市碳達峰碳中和促進條例》，為實現(xiàn)天津市“雙碳”目標提供堅強法治保障。但京津冀三地政府還缺乏協(xié)同治理的法律，各自分別制定的相關條例僅僅局限于預警重污染天氣等應急事件，缺乏對于三方在大氣污染協(xié)同治理中的權(quán)限、方式、途徑和獎懲制度等方面的明確規(guī)定，還存在各掃門前雪的現(xiàn)實情況，這不僅影響大氣污染治理效率，長期來看也不利于京津冀區(qū)域“雙碳”目標的實現(xiàn)。

（三）協(xié)同治理主體參與形式有待多樣

京津冀大氣污染協(xié)同治理機制中，政府作為主體在保障協(xié)同治理機制長效運轉(zhuǎn)，在提升治理污染工作效率方面起到了重要作用，但缺少區(qū)域內(nèi)部行業(yè)之間應對大氣污染治理的橫向聯(lián)合，缺少各責任主體所在省市的企業(yè)、民間組織等組成的應對大氣污染治理的聯(lián)合組織。這直接導致公眾缺乏更好渠道參與到大氣污染治理中，即使公眾具有環(huán)保意識或者國家層面也認識到公眾對于大氣污染治理的重要性，但參與渠道不暢、參與方式不明等現(xiàn)實困難都容易抑制公眾參與大氣污染治理工作的積極性和熱情[4]。因此，激發(fā)公眾參與熱情，提升多元主體之間的合作方式，完善地方政府與企業(yè)及社會民眾之間的溝通機制，實現(xiàn)協(xié)同治理主體參與形式有待多樣化，還有待進一步探討。

（四）被動式協(xié)同治理結(jié)構(gòu)形態(tài)有待完善

京津冀大氣污染協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，主要依賴京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組實現(xiàn)。2018年將其調(diào)整為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組，成員從由“六省區(qū)七部委”增加到“七大省區(qū)八大部委”。但作為治理小組核心成員的京津冀三地，在協(xié)同利益上存在著一定非均衡性。在利益協(xié)同機制缺位的情況下，三地在中央層面壓力式推動下進行了多次協(xié)同實踐，其治理結(jié)構(gòu)形態(tài)是為回應中央層面壓力進行的“被動式協(xié)同”[5]，并非三地政府主觀推動展開，因而京津冀三地難以形成常態(tài)化的主動式協(xié)同關系，無法保障協(xié)同機制運行效果。

（五）京津冀區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯

京津冀三地間產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)分工日益明晰，地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯。普查數(shù)據(jù)顯示，2018年北京市地區(qū)生產(chǎn)總值中三次產(chǎn)業(yè)比例為0.4%、16.5%和83.1%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)第二、三產(chǎn)業(yè)主導的格局。2020年北京市第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為111.3億元、7268.6億元、32889.6億元，三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為0.3%、18.0%和81.7%，二三產(chǎn)業(yè)增加值占比合計達到99.7%。北京市的產(chǎn)業(yè)定位集中在科技創(chuàng)新、金融文化服務等方面。按照核算數(shù)據(jù)，2020年天津市第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為210.18億元、4804.08億元、9069.47億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為1.5%、34.1%和64.4%。天津市的產(chǎn)業(yè)定位主要是先進制造、金融創(chuàng)新、國際貿(mào)易等方面。河北省2020年第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為4030.3億元、16364.2億元、19996.7億元，三次產(chǎn)業(yè)比例為10.0%、40.5%和49.5%。京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢來看，地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)符合各自功能定位但差異明顯。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性使得京津冀三地同步處理經(jīng)濟發(fā)展和大氣污染治理問題還有一定困難，部分減弱了區(qū)域大氣污染治理效果。

三、“雙碳”目標下京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理對策

（一）推進京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展，完善大氣污染協(xié)同治理環(huán)境

“雙碳”目標的提出，要求推進京津冀區(qū)域經(jīng)濟低碳增長。而經(jīng)濟發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術水平、生活方式等都是影響經(jīng)濟低碳增長的主要因素。在新發(fā)展格局下，京津冀應推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，針對京津冀產(chǎn)業(yè)鏈鍛長補短，統(tǒng)籌推進京津冀產(chǎn)業(yè)鏈布局。北京應加快產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)化發(fā)展，加快推進產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級，以綠色技術創(chuàng)新高地和綠色技術創(chuàng)新引領工程推動構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)鏈。天津應推進綠色低碳發(fā)展，加快綠色制造體系建設，開展重點行業(yè)碳排放達峰行動。河北應實施重點行業(yè)減污降碳行動，實施重大節(jié)能低碳技術改造示范工程，打造一批碳達峰碳中和示范園區(qū)。如此，可推進京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展，完善大氣污染協(xié)同治理環(huán)境。

（二）深化京津冀政府間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，突出大氣污染協(xié)同治理特色

京津冀地方政府之間的發(fā)展目標不一致、利益相互沖突，若堅持政府治理模式強調(diào)以權(quán)責為導向的治理機制，即地方政府只對其行政區(qū)域內(nèi)大氣污染治理負責，則京津冀政府間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制作用受限。因此，可借鑒長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控強調(diào)中央政府主導下以事項為導向的協(xié)作機制，突出跨區(qū)域地方政府協(xié)作治理模式“集中力量辦大事”的協(xié)作治理優(yōu)勢，深化京津冀政府間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

（三）完善京津冀區(qū)域利益補償長效機制，提高大氣污染協(xié)同治理效率

京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，決定了三地的利益訴求不同，所以應確立責任輕、利益大、經(jīng)濟好的區(qū)域承擔補償責任的原則，完善京津冀區(qū)域利益補償長效機制。北京和天津經(jīng)濟發(fā)展水平相對于河北省較好，在京津冀大氣污染協(xié)同治理實踐中，應按上述原則對河北省作出合理的利益補償。從成本分攤、區(qū)域生態(tài)補償、利益平衡等方面完善京津冀區(qū)域利益補償長效機制，注重厘清補償主體責任、確定生態(tài)補償標準、促進補償來源與形式多元化。

（四）提高社會力量參與協(xié)同治理，強化大氣污染協(xié)同治理整體功能

政府、企業(yè)和公眾等多元化的主體參與，是強化京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理整體功能的保證。應創(chuàng)新以政府層面為主導、企業(yè)為主體、公眾參與的協(xié)同治理機制。政府層面立足頂層設計，制定大氣污染協(xié)同治理的規(guī)劃和方案，準確地收集與大氣污染有關的信息，并通過多渠道向公眾主動公開，傾聽公眾的建議，不斷拓寬參與渠道。建立公眾問責機制，鼓勵公眾對機關、企業(yè)、個人進行監(jiān)督，強化大氣污染協(xié)同治理整體功能。