國外大學(xué)績效撥款實(shí)踐及對我國的啟示

張帆（淮陰師范學(xué)院）

高等教育普及化背景下，高等教育經(jīng)費(fèi)缺口與教育質(zhì)量下滑問題，已越來越成為各國政府關(guān)注的焦點(diǎn)。績效撥款作為一種以“面向明天”為特征的資源配置政策，正日益成為各國政府積極探索的撥款方式。從英美等發(fā)達(dá)國家績效撥款的變遷過程來看，績效撥款在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用，既受世界性高等教育財(cái)政危機(jī)的影響，也有公眾關(guān)注高校教育質(zhì)量的訴求，同時也是世界各國公共財(cái)政撥款體制改革的總體趨勢。國外大學(xué)績效撥款實(shí)踐可以為我國高校績效撥款的體制機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，以更好地促進(jìn)我國高等教育的持續(xù)、快速與健康發(fā)展。

一、美國大學(xué)績效撥款實(shí)踐

美國推出以績效評價(jià)為依據(jù)的撥款制度是美國公共財(cái)政撥款體制的一次里程碑式的改革。美國是如何實(shí)施績效撥款的？實(shí)施的成績或效果如何？有哪些現(xiàn)實(shí)的障礙或問題？這些都值得我們思考。

（一）美國大學(xué)績效撥款的發(fā)展階段

績效評估階段。20世紀(jì)80年代中期，美國許多州開始對大學(xué)撥款實(shí)施績效評估政策。績效評估注重政府問責(zé)和大學(xué)內(nèi)部績效的雙重政策目標(biāo)。但是實(shí)踐中，績效評估僅達(dá)到了提高大學(xué)內(nèi)部績效的目的，大多數(shù)大學(xué)不愿意承擔(dān)問責(zé)的責(zé)任。

績效報(bào)告階段。至20世紀(jì)90年代初，隨著對大學(xué)教育質(zhì)量平庸的批評和公共財(cái)政上的危機(jī)導(dǎo)致對大學(xué)問責(zé)再次興起，以績效報(bào)告作為問責(zé)的形式開始盛行。績效報(bào)告通常是每年或每2年公布一次，主要報(bào)告公立高校的績效結(jié)果。績效報(bào)告政策實(shí)施成本巨大、涉及細(xì)節(jié)較多，有時信息發(fā)布的格式不完整、不規(guī)范，相互的責(zé)任區(qū)分有一定模糊性，同時缺乏反饋。

績效撥款階段。20世紀(jì)90年代中期，美國開始流行績效撥款的問責(zé)形式。績效撥款修正了績效評估與績效報(bào)告的缺點(diǎn)，體現(xiàn)了大學(xué)的經(jīng)費(fèi)獲取和辦學(xué)質(zhì)量之間的聯(lián)系，它將大學(xué)的績效結(jié)果與其所獲得的撥款水平相連接，強(qiáng)調(diào)大學(xué)關(guān)注其內(nèi)部成本的控制，鼓勵其應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，響應(yīng)公眾問責(zé)。

（二）美國大學(xué)績效撥款的實(shí)施過程

績效撥款發(fā)起。美國由于州際間差異較大，所以績效撥款的發(fā)起方式也呈現(xiàn)很多的不同。總的來說，分為政府強(qiáng)制發(fā)起與高校或中介機(jī)構(gòu)非強(qiáng)制發(fā)起2種方式。兩者的差別在于主體地位的不同。強(qiáng)制發(fā)起強(qiáng)調(diào)政府的主體地位，這種方式很難得到作為教育主體—大學(xué)的認(rèn)同和接受。

績效撥款運(yùn)行。第一，評價(jià)指標(biāo)選取。績效評價(jià)指標(biāo)的選取是一個很復(fù)雜的工程。美國南卡羅來納州屬于政府強(qiáng)制發(fā)起方式，評價(jià)指標(biāo)的選取首先注重響應(yīng)政府的政策取向，其次才是關(guān)注大學(xué)的內(nèi)部績效。美國田納西州屬于非強(qiáng)制發(fā)起方式，大學(xué)內(nèi)部質(zhì)量以及響應(yīng)問責(zé)是其選取評價(jià)指標(biāo)首先需要考慮的問題。

第二，評價(jià)指標(biāo)類型。美國各州由于績效撥款政策的差異性較大，因此對評價(jià)指標(biāo)是選擇投入型、過程型還是產(chǎn)出型，區(qū)別也較大。美國田納西州10項(xiàng)績效評價(jià)指標(biāo)中產(chǎn)出型指標(biāo)占有6個，它屬于典型依賴產(chǎn)出型指標(biāo)。

第三，評價(jià)指標(biāo)權(quán)重。評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定是績效撥款方案實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容。評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定一般有兩種方式，一種是平均權(quán)重，一種是非平均權(quán)重。平均權(quán)重是每個指標(biāo)權(quán)重一致。非平均權(quán)重主要是對每個指標(biāo)以百分比形式賦予不同的權(quán)重。非平均權(quán)重容易引起高校短期功利化的傾向。

第四，績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。同類大學(xué)之間的橫向比較、大學(xué)自身不同時期的縱向比較以及與事先設(shè)定的目標(biāo)之間的比較，是績效評價(jià)指標(biāo)“成功”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的三種方法。

第五，績效政策評估與績效撥款水平。美國各州基本建立了定期的績效評估政策。比如南卡羅來納州2-3年評估一次，田納西州每5年評估一次。美國各州績效撥款的資金安排呈現(xiàn)很大的差異性。

二、英國大學(xué)績效撥款實(shí)踐

（一）撥款的部門機(jī)構(gòu)

英國大學(xué)撥款的機(jī)構(gòu)主要包括議會、教育主管部門和相關(guān)中介。中介主要包括威爾士、蘇格蘭和英格蘭高等教育基金委員會以及北愛爾蘭就業(yè)與學(xué)習(xí)部。

（二）撥款的基本內(nèi)容

英國政府撥付給大學(xué)的經(jīng)費(fèi)以教學(xué)撥款和科研撥款為主，大約占到撥款總額的80%以上，其次是學(xué)生資助。教學(xué)撥款是大學(xué)正常經(jīng)費(fèi)撥款的一部分。科研撥款包括科研基本經(jīng)費(fèi)撥款、科研項(xiàng)目撥款以及科研合同撥款三部分。

（三）撥款的原則方法

第一，教學(xué)撥款的原則與方法。按照學(xué)生培養(yǎng)的基礎(chǔ)成本和大學(xué)生的人數(shù)以及參考?xì)v史的撥款水平確定教學(xué)撥款，是英國大學(xué)教學(xué)撥款的基本原則；大學(xué)和學(xué)院擴(kuò)大招生規(guī)模需要事先通過高等教育基金委員會(HEFC)的核準(zhǔn)，HEFC將給予額外的資金支持。英國高校教學(xué)撥款采用“核心撥款加邊際撥款”方法,核心撥款以高校學(xué)生人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn),如果該年度學(xué)生人數(shù)不變,那么學(xué)校獲得的撥款額與上一年度相同；如果該年度學(xué)生人數(shù)增加了,那么學(xué)校將得到學(xué)生人數(shù)增加部分的財(cái)政撥款,這就是邊際撥款。

第二，科研撥款的原則與方法。英國在科研撥款之前，首先要開展科研評價(jià)活動。科研評價(jià)活動的具體步驟如下：

科研質(zhì)量撥款與科研能力撥款是英國高等教育基金委員會對大學(xué)科研撥款兩個重要組成部分。其中科研質(zhì)量撥款占到撥款總額的90%以上。

科研質(zhì)量撥款的基本步驟是根據(jù)一個國家相關(guān)學(xué)科的科研工作規(guī)模和成本權(quán)重，測算和確定每一學(xué)科所獲得的撥款份額；然后再根據(jù)每個大學(xué)的科研工作規(guī)模和科研質(zhì)量，將每一個學(xué)科的撥款總額在各個大學(xué)之間進(jìn)行分配。

科研能力撥款主要是資助一些研究基礎(chǔ)相對薄弱的新興學(xué)科。這部分撥款主要針對評估等級為3a 或3b的學(xué)科，撥款依據(jù)是符合這些等級的大學(xué)的教學(xué)人員數(shù)量。

三、國外高等教育績效撥款共性特征

（一）注重?fù)芸盍⒎ūＵ?/h3>

國外普遍對績效撥款機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撥款中介機(jī)構(gòu)的選擇、財(cái)政撥款的申請及分配管理、政府、中介機(jī)構(gòu)和高校各自的權(quán)限等都是通過法律的形式確定下來。發(fā)達(dá)國家高等教育績效撥款制度改革的一個共同特點(diǎn)是建立健全法制體系，通過立法的形式明確高等教育的財(cái)政投入及相關(guān)績效撥款措施。

（二）建立評價(jià)指標(biāo)體系

績效撥款的前提是對高校的績效評價(jià)，而問題的關(guān)鍵和難點(diǎn)是如何設(shè)計(jì)高校績效評價(jià)指標(biāo)體系。長期以來，英美等發(fā)達(dá)國家普遍注重高等教育質(zhì)量評估，注重將高等教育財(cái)政撥款與評估結(jié)果相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”撥款向“產(chǎn)出導(dǎo)向型”撥款轉(zhuǎn)變。

（三）操作程序相當(dāng)嚴(yán)格

英美等國家在高等教育績效撥款的運(yùn)作上有著相似的操作步驟和相當(dāng)嚴(yán)格的操作程序。從設(shè)定撥款的政策目標(biāo)和基本原則開始，嚴(yán)格按照操作程序向前推進(jìn)。比如英國對科研撥款遵循的基本原則是：高等教育基金委員會（HEFC）根據(jù)大學(xué)在科學(xué)研究方面的質(zhì)量測評結(jié)果，有選擇性地對大學(xué)的科學(xué)研究進(jìn)行撥款，高質(zhì)量的大學(xué)會獲取更多的撥款；大學(xué)對HEFC撥付的科研經(jīng)費(fèi)具有完全的自主權(quán)，HEFC并不干涉。

（四）建立質(zhì)量評估制度

美英等國家均建立了具有特色的高等教育質(zhì)量評估制度。從質(zhì)量評估的機(jī)構(gòu)來看，各國均形成了比較成型的外部評估機(jī)構(gòu),并建立了相對成熟的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。從評估過程來看，均經(jīng)歷自我評估、考察評估、作出結(jié)論和公布結(jié)果四個階段。從評估結(jié)果來看, 各國基本都非常重視評估結(jié)果的應(yīng)用，具體表現(xiàn)在：教育政策制定依據(jù)評估結(jié)果，評估結(jié)果與財(cái)政撥款直接掛鉤。

（五）強(qiáng)調(diào)績效激勵作用

各國高等教育在績效撥款的實(shí)踐過程中，普遍有意識地強(qiáng)調(diào)績效激勵作用。通過質(zhì)量評估將高校的績效表現(xiàn)與財(cái)政撥款相掛鉤，一方面既有效提高高校追求績效的內(nèi)在動力，另一方面，也增強(qiáng)了高校保持和提高水平的外在壓力，高校不得不為“榮譽(yù)”而積極努力。績效評估與撥款相掛鉤能夠促使各高校展開良性競爭，提高管理水平，從而促進(jìn)高等教育的發(fā)展。

四、國外大學(xué)績效撥款的經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示

各國高等教育的市場化程度影響著績效撥款政策的采用程度，英美等國家市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因此它采用績效撥款的程度也較高。英美兩國大學(xué)績效撥款的變遷過程，以及績效撥款指標(biāo)體系的不斷優(yōu)化，證明了高校績效撥款政策的實(shí)施可以切實(shí)促進(jìn)高校的發(fā)展。他們的成功經(jīng)驗(yàn)，對我國高校績效撥款機(jī)制的執(zhí)行和應(yīng)用具有非常重要的意義。

1.不斷完善教育財(cái)政績效撥款相關(guān)法律法規(guī)。通過以上分析可以看出，國外普遍對績效撥款機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撥款中介機(jī)構(gòu)的選擇、財(cái)政撥款的申請及分配管理、政府、中介機(jī)構(gòu)和高校各自的權(quán)限等都是通過法律的形式確定下來，這既有利于規(guī)范高等教育財(cái)政撥款的操作，也便于對撥款過程實(shí)施制約和監(jiān)督。

2.高校績效撥款機(jī)制強(qiáng)化“產(chǎn)出導(dǎo)向性”思想。作為一種以績效和產(chǎn)出為導(dǎo)向的高等教育資源配置方式，它具有較強(qiáng)的競爭與績效意識。雖然理論界與學(xué)術(shù)界的學(xué)者們對這一撥款政策的預(yù)期目標(biāo)與實(shí)施過程意見不一，但這一撥款政策提醒了高校，只有具有好的產(chǎn)出或成果，才能獲得更多的資源支持。

3.高校績效撥款機(jī)制要做到內(nèi)部和外部問責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一。英美等國家大學(xué)績效撥款政策具有很好的示范作用，雖然在運(yùn)行過程中會存在消極或不利的因素，但是它在發(fā)揮激勵作用、提高高校辦學(xué)績效以及響應(yīng)政府政策目標(biāo)、回應(yīng)公眾問責(zé)、改進(jìn)各國高等教育系統(tǒng)的運(yùn)行障礙以及形成良性的循環(huán)機(jī)制方面發(fā)揮了積極的作用和意義，做到了學(xué)校內(nèi)部問責(zé)和外部問責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一。

4.高校績效撥款指標(biāo)體系構(gòu)建要科學(xué)，并具有實(shí)際可操作性。要素體系設(shè)計(jì)是英美等國家大學(xué)績效撥款政策運(yùn)作的核心部分，其設(shè)計(jì)的科學(xué)性與否關(guān)系著大學(xué)績效撥款政策運(yùn)作的效率與效益。這些國家運(yùn)作的實(shí)踐表明，不同類型的大學(xué)需要建立不同類別的績效評價(jià)指標(biāo)體系，評價(jià)指標(biāo)數(shù)量的選擇既不宜過多，也不宜過少；績效評價(jià)“成功”標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定既要體現(xiàn)獎勵性，也要與競爭性相結(jié)合等等。指標(biāo)體系的構(gòu)建是績效撥款制度的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，科學(xué)系統(tǒng)且具有實(shí)踐意義的指標(biāo)體系構(gòu)建需要進(jìn)一步的探索和總結(jié)。