新時期社區托育服務的功能定位及其實現路徑

朱晨晨，廖思斯

(寧波衛生職業技術學院，浙江寧波，315100)

一、引言

黨的十九大報告首次提出“幼有所育”，并將其作為保障和改善民生的重要內容，更是排在必須取得新進展的7項民生工程中的首位。《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》明確指出，要構建多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系。[1]社區托育服務作為嬰幼兒照護服務供給體系中的一環，具有距離近、易獲得家長信任、接送方便等優勢。調查表明，嬰幼兒家長對社區托育服務有強烈需求，國家和社會對發展社區托育服務給予了一定的期待。[2-3]然而，當前社區托育服務的發展正處于探索階段，存在區域發展不平衡、照護模式單一、支持政策難落實、監管有待加強等問題和不足。[4]因此，從增加托育服務有效供給的現實出發，本文從國家政策期待、社區自身特點以及嬰幼兒家庭照護需求三個層面對社區托育服務的功能定位及其實現路徑展開分析與探討，對推動新時期社區托育服務發展具有重要意義。

二、社區托育服務的功能定位

當前，我國嬰幼兒托育服務屬于非基本公共服務范圍。《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》提出，非基本公共服務的發展目標是付費可享受、價格可承受、質量有保障、安全有監管，這與OECD國家評價托育機構服務質量的指標具有一致性。[5-6]因此，社區托育服務的功能定位需以實現非基本公共服務發展目標為依據。

(一)積極響應國家政策，具有共建共享功能

我國歷來重視社區建設工作以及社區功能的發揮，并將社區作為很多政策執行的重要載體。《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》強調，國家通過中央預算內投資，重點支持承擔一定指導功能的示范性托育服務機構和社區托育服務設施，并鼓勵托育服務設施與社區服務中心(站)及社區文化、體育、養老等實施共建共享。[7]《中共中央國務院關于優化生育政策促進 人口長期均衡發展的決定》提出，要加強社區托育服務設施建設，完善居住社區嬰幼兒活動場所和服務設施。[8]由此可見，國家積極出臺相應政策，以期為新時期社區托育服務的發展指明方向。同時，社區托育服務的功能不能局限于社區場所內提供幾個托位，而是要依托社區托育服務實施的建設，解決嬰幼兒照護服務體系建設過程中的不平衡、不充分等問題。因此，社區托育服務機構的首要功能應定位為共建共享，在功能發揮上區別于其他類型的托育服務，其托育服務實施的共建共享可以讓更多的嬰幼兒家庭受益，對滿足嬰幼兒家庭的多樣化照護需求具有實踐意義。就共建共享功能的內涵而言，至少包括兩個方面：一是要具有系統思維，社區托育服務設施的建設要為當前正在推進的“一老一小”整體解決方案的落地提供支撐，注重托育服務設施的建設與養老服務設施共建共享，節約建設成本，提高公共服務設施的利用率；二是要突出社區基層治理的優勢，在滿足嬰幼兒家庭照護需求的同時，促進社區可持續發展，辦出社區托育服務的特色。

(二)立足社區自身優勢，發揮整合功能

社區是地域性居民生活共同體，以社區為單位提供托育服務也顯著區別于其他類型的托育服務。我國的社區劃分是一種自上而下的行政劃分，是原有居委會屬性的延續，屬于行政主導模式。[9]到目前為止，我國嬰幼兒托育服務事業的推進主要取決于宏觀政策與行政命令的執行，不同行政部門頒布嬰幼兒照護政策的側重點與分工各不相同，對發展社區托育服務也有著不同的期待與要求，這在一定程度上也決定了社區托育服務的功能定位應具有整合性。根據嬰幼兒照護的場域，可將嬰幼兒照護分為家庭內照護與家庭外照護。家庭內以嬰幼兒家長、祖輩、保姆等的照護為主，并且祖輩托育是我國0—3歲嬰幼兒照料的主要模式，其主導地位短時間內不會改變。[10]家庭外的照護主要是醫療機構、幼兒園、早教機構、社區、市場化托育機構等主體提供的托育服務，照料人員主要為幼兒教師、托育師、保育師和育嬰員。無論是家庭內還是家庭外的照護，都有家庭教育指導服務的共同需求。新施行的《中華人民共和國家庭教育促進法》對早教機構、托育機構、社區等提出了必須提供家庭教育指導服務的明確要求。以社區為平臺開展家庭教育指導服務具有較強的優勢，其覆蓋面廣且推進起來相對順暢，配合個性化的入戶指導服務能較好地滿足嬰幼兒家庭照護的需求。因此，社區托育服務的整合功能至少包括兩個方面：一是從家庭內照護來看，向嬰幼兒家庭提供普惠性的托育服務，開展多樣化的家庭教育指導服務，緩解嬰幼兒家庭養育壓力；二是從家庭外照護來看，充分發揮社區居委會的樞紐作用，根據嬰幼兒家庭照護需求引入托育服務資源與家庭教育指導服務，做好嬰幼兒家庭與服務資源之間的匹配、協調服務。此外，當前國家衛健委正在大力推廣居家式托育點的建設，盡管在制度建設、質量規范、監督管理等方面還存在諸多亟待解決的問題，但將家庭式托育點的監管工作納入社區托育服務的功能范疇或許值得探索，以社區為基點進行區域式的管理和監管在理論上具有一定的可行性。

(三)多元擴充促普惠，具有兜底功能

公共服務雖有基本和非基本之分，但隨著國家經濟社會的發展以及人民群眾對美好生活的新期盼，二者的邊界也將隨之發生變化，嬰幼兒托育服務事業正是如此。嬰幼兒托育服務雖屬于非基本公共服務，但卻是一項必須做且必須做好的民生工程。《“十四五”公共服務規劃》提出，到2025年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數要達到4.5個，并將其作為經濟社會發展的指標之一，嬰幼兒托育服務關系到千萬家庭的福祉，更關系到國家人口戰略發展規劃。[11]目前，嬰幼兒托育服務供給以托育機構和托幼一體化機構為主力軍，主要提供普惠性托育。托育服務市場也有少部分高端品質的托育服務機構，但缺少針對特困群體的兜底性托育服務。由于市場化托育機構需要考量其運營成本，它能夠提供兜底性托育服務的可能性較低。由于政府財政支持力度有限，在現階段托幼一體化機構提供兜底性托育服務的可能性也不大。社區托育服務則有所不同，由于其有自有場地的優勢，加之行政主導模式下的財政支持以及政府對普惠性托育的資金補貼，其運營成本相對較少，可以兼顧那些連普惠性價格都無法承受的嬰幼兒家庭，為其提供兜底性的托育服務。以開展普惠性托育服務為主、以提供兜底性托育服務為輔應當成為社區托育服務一大特點。

三、新時期社區托育服務發展的路徑選擇

當前，不少學者提出了社區托育服務新模式，如依托社區的家庭互助式托育模式、社區嵌入式托育服務模式等。[12-13]社區托育服務的功能定位是其功能實現的基礎，功能的實現正是增加并豐富托育服務供給的體現。社區托育服務的出現與發展伴隨著“構建覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系”的戰略背景，探討新時期社區托育服務的功能實現路徑，有助于推動社區托育服務發展，更好地滿足廣大嬰幼兒家庭的照護需求。

(一)堅持政府主導，加強統籌協調

從國際經驗來看，可按照托育服務供給、籌資以及監管主體來進行托育服務供給模式劃分，主要包括國家主導模式、市場主導模式、傳統混合經濟模式、當代混合經濟模式，不同模式各有其優點與不足；針對當前我國托育服務屬于非基本公共服務、中央財政支持有限的現實情況，我國需要重點借鑒多元混合模式。[6]值得注意的是，我國的托育服務監管體系尚在建設中，在現階段，既需堅持政府主導以保證托育服務的質量，又需通過統籌協調保障社區托育服務的健康有序發展。統籌協調的內容主要包括三個方面：一是加大財政保障力度，綜合考慮城鄉差異和地區差異，財政投入重點向欠發達地區和農村傾斜，為社區托育服務兜底功能的發揮提供財政支持，并針對困難家庭建立托育服務家庭補助制度；二是合理配置嬰幼兒托育資源，根據區域出生人口變動趨勢以及社區育齡人口數量對社區托育服務的規模進行合理規劃，以社區為單位整合衛生保健、家庭教育指導等資源；三是加快建立社區托育服務監管體系，建立健全社區托育機構備案制度和托育服務質量評估制度，定期對社區托育服務質量進行監控與指導。

(二)注重多元主體參與，發揮社區治理優勢

與其他托育服務類型不同的是，社區托育服務更像是在社區場景中的一個綜合性嬰幼兒照護服務中心，集托育服務、家庭教養指導、托育服務實施共享功能于一體。由于區域經濟發展水平差異性的存在，發展社區托育服務還需堅持因地制宜的原則，厘清社區托育服務能夠提供的托育服務類型、服務對象、服務供給結構，同時明確社區托育服務中可受市場調控的服務對象種類。在基本確定社區托育服務的主要功能定位后，社區要發揮其資源整合、社區服務等治理優勢，吸納多元主體的參與。例如，可以通過直接購買托育服務、減免場地費用或承擔部分運營費用等多樣化的形式吸引托育機構的加入，在新建、改建或擴建托育服務機構時兼顧公共服務設施的共享共用；也可以借助托育機構、婦幼保健機構、幼兒園、高校、家庭教養指導中心等專業化資源為社區嬰幼兒家庭提供服務。

(三)采用市場化運作模式，增強社區托育服務活力

嬰幼兒托育服務事業雖然是為千萬嬰幼兒家庭謀福祉，但其不屬于公益性事業，完全依賴政府財政投入并不現實，因此，吸引多元主體參與社區托育服務則需要靈活采用市場化運作模式，允許社區或其他服務主體“有利可圖”。一方面，市場化的運作可以讓社區在建設托育設施的過程中充分配置內外部的資源，實現效益的最大化，有利于促進社會資源加盟社區托育服務建設。另一方面，市場化運作模式可以根據社區內嬰幼兒家庭的共性需求定位社區托育的服務方向，在運作中找到利益需求點與平衡點，這有利于社區托育服務的長遠健康發展。同時，由于政府主導的前提存在，又可以有效化解市場主導模式的風險。無論社區托育服務選擇何種模式、路徑，都需要綜合考慮我國社會經濟發展水平差異和嬰幼兒家庭照護的實際需求，在國家政策方針的指導下切實發揮社區這一社會組織的力量與優勢，靈活開展適宜性的托育服務實踐。

四、結語

無論社區托育服務如何發展，都應堅守“可獲得”“可負擔”“有質量”“有監管”的底線，努力實現非基本公共服務的發展目標。第一，要敢于突破現有制度障礙，充分調動社會資源，探索并發展各種形式的社區托育服務，共建一批社區托育服務機構，實現社區托育服務的共建共享功能；第二，要堅持政府主導，制訂并完善相關配套措施，實現社區托育服務的兜底，讓所有嬰幼兒家庭都“可負擔”；第三，要加快專業化托育服務人才的培養培訓工作，特別是要建立完善的職后培訓體系，堅決避免培訓過程走過場、培訓考核走形式，提升托育服務從業人員照護水平，保障托育服務“有質量”；第四，要加強對社區托育服務的過程管理，建立并完善社區托育服務質量監管體系，規范并推動社區托育服務高質量發展。