浙江省國土變更調查現狀與對策分析

□ 浙江省自然資源戰略研究中心 王建鋒 沈少澤

按 照國家部署，浙江省自然資源部門開展并完成了2020 年度變更調查，全面掌握了2020 年度土地利用的變化情況。2021 年，自然資源部和浙江省自然資源廳先后印發了《自然資源調查監測體系構建總體方案》《浙江省自然資源調查監測體系構建實施方案》，對年度變更調查工作提出了更高要求。為進一步提升浙江省國土變更調查工作水平，本文對現狀和存在問題進行分析，并提出相應的對策思考。

一、目的

貫徹國家部署并結合浙江省實際，延續好“三調”組織實施模式和數據更新機制，更新“三調”成果，確保國土調查成果現勢性；落實好“分階段分層級”的質量管控要求，切實壓實地方各級調查部門主體責任，各司其職做好調查核查工作，確保調查數據真實性；探索適用基層、提高效率、確保質量的國土變更調查新思路，不斷夯實“以圖管地”工作基礎，服務調查監測體系構建和自然資源管理，為全省數字化改革提供基礎支撐。

二、工作現狀

為確保延續好國土“三調”組織實施模式和數據更新機制，與以往變更調查相比，發生了重大變化。

（一）工作范圍有所擴大

“三調”以前的變更調查任務范圍，重點是耕地和建設用地，而2020、2021 年度國土變更調查的變更范圍，擴展到全域、全要素、全地類。而2020、2021 年度國土變更調查，均要求延續“三調”組織實施模式和數據更新方式，這對上圖邊界、實地地類提出更高要求；另外，“三調”中根據管理需要、新設置了臨時用地、拆除未盡、光伏板陣列、推（堆）土等多個專題圖層，需要和基礎圖層邏輯聯動更新。

（二）工作內容更加細致

以往變更調查舉證主要以遙感影像為主、實地照片為輔的方式。而在2020、2021 年度國土變更調查舉證要求中，均以實地拍照舉證照片為主、影像判別僅作為輔助作用。同時還要求舉證照片需帶定位點、拍攝時間、拍攝角度、拍攝方位等信息，對于水田等地類實地照片不能佐證的，還需要地方提供水旱輪作證明。

（三）時間要求更加緊湊

與2020 年度國土變更調查相比，2021 年度國土變更調查工作面臨更高要求。一是時間節點提前。省級部門需在2022 年2 月20 日前向自然資源部報送經省級檢查合格的成果，時間節點提前了一個多月。二是圖斑下發較遲。受疫情影響，國家質檢通過的遙感監測成果在2022 年1 月中旬后才下發。根據2021 年度變更調查實施方案，浙江省外業調查作業期間又恰逢春節，再加上疫情影響的不確定性，實際有效作業時間被壓縮，各地調查、檢查時間將更緊迫。

（四）質量管控更加嚴格

“三調”以前的變更調查國家核查主要以內外業抽樣檢查的方式開展核查，錯誤圖斑數量比例不大于10% 即為合格。而2020、2021年度國土變更調查的質量要求，除省級必須開展100%核查外，還要求新增建設用地圖斑、補充耕地圖斑單項差錯率和涉及一級地類和耕地二級地類的變更圖斑總體差錯率三項差錯率均低于1%為合格（浙江省為用地審批權下放試點省份），縣級不合格數量不大于省內縣數5%的省級成果為合格（需控制在4 個縣以內）。2021 年還將把數據庫質檢不通過的按調查錯誤計入相應的差錯率。

（五）考核應用進一步加強

自然資源部的相關通知明確，2021 年度國土變更調查成果質量評價結果將納入“土地管理水平綜合評估”、對地方黨委政府高質量發展綜合績效評價等工作的考核依據；與各項管理業務考核緊密銜接。根據《2021 年度全國國土變更調查實施方案》，要將城鄉建設用地增減掛鉤、全域土地綜合整治等工作成效涉及地類變化的，及時納入當年變更調查，因未及時變更導致相關考核不合格的，將予以追責。與各項管理業務考核的掛鉤后，勢必要求年度國土變更調查要收集、核實更多的自然資源管理的用地管理信息，對數據處理能力也將要求更高。

三、存在困難

（一）進度與質量雙控難度增加

一是縣級調查進度和質量較難兼顧。縣級調查工作主要集中在12月下旬到1 月之間只有一個多月，時間緊。二是專業技術人員難統籌。因工作任務集中，用工需求集中爆發，導致用工高峰。三是數據量多內外業工作銜接難以實時處理，存在外業舉證照片與內業上圖地類不一致問題。

（二）地方信息化水平尚有短板

首輪浙江省2020 年度國土變更調查省級核查結果顯示，市級自報100%檢查、錯誤率滿足要求的，在報省級核查后錯誤率卻普遍超限。缺少相匹配的上報前數據檢查工具，各市檢查工作基本靠人工，未研制相關核查工具開展計算機輔助判讀，導致檢查工作不徹底。

（三）類型繁雜錯誤率極易超限

從2020 年度國土變更調查省級核查來看，由于浙江省涉及核查圖斑數量達到57 萬個圖斑，而且類型達數十種，導致全省初次核查時新增耕地、新增建設用地錯誤率均超過國家規定的標準（1%以內）。浙江內部控制時，為避免上報國家質量超限，采取對市級的合格標準提高一倍的措施，即要求差錯率控制在0.5%以內，這對各級國土變更調查工作提出更高要求。

（四）集中開展工作易形成堵點

國土變更調查工作主要集中在年底，有其不利因素。一是難以掌握季度、半年等情況，現勢性不強。而且一整年工作集中在一個短時期體現與變更，形成工作高峰。二是存在圖斑變更缺漏。以往變更圖斑主要集中在國家下發的遙感監測范圍內，對于這類圖斑，各地都能夠積極落實主動變更，但對于范圍外的遺漏圖斑，地方主動上報積極性不高，導致變更缺漏。三是存在部門間銜接不到位、責任難落實情況。目前所采用的用地管理信息，要求在次年1 月31 日前完成報備，年底規劃、耕保、執法等各部門更新數據均存在高峰和調查部門工作疊加，幾天時間差就可能導致資料錯位，復核時間成本增加。

四、對策思考

（一）提高技術人員素質水平

1.暢通信息渠道。建立常態化的研討交流方式，暢通省、市、縣以及作業隊伍溝通渠道，促進統一思想、形成合力。針對國土變更調查成果質量參差不齊的問題，通過實地走訪和線上調研的方式，了解國土變更調查中存在的主要問題和原因。組織召開研討會，邀請市、縣（市、區）的領導和技術負責人，全省從事調查線的主要作業單位技術負責人參加，共同探索解決方法。

2.強化培訓考核。通過現場培訓會或者視頻方式，繼續加強全省性的技術培訓，促進統一技術標準；進一步深化“三服務”活動，通過調研、督導等各種形式，開展技術下基層服務。落實好《土地調查條例》等有關規定，對省級核查隊伍，必須經過一定的培訓且考核合格后方可開展工作，并要求市級檢查隊伍和縣級調查隊伍培訓合格后方可上崗。

（二）及時調整優化工作流程

按照2020 年以來，國土變更調查工作中，要求自提圖斑、關聯圖斑提取與檢查核查，國家下發作為變更工作指引的新思路，改變原先等靠國家下發圖斑后才開展變更的被動局面，轉變為各地自主收集信息，提前開展預變更，國家下發圖斑作為查漏補缺的補充方式，化被動為主動。

1.健全數據共享。在開展年度變更調查外業工作前，收集年度內開展的涉及增減掛鉤（含拆舊區和建新區）、土地復墾、土地綜合整治、高標準農田建設、退耕還林還草、國土綠化、河湖治理、移民撤村、生態修復等工作的相關資料，審批備案的臨時用地、設施農用地的矢量數據，執法督察工作中整改的圖斑矢量數據，集體土地所有權登記、征地、供地工作中涉及地類發生變化的圖斑矢量數據，確保重要管理信息不缺漏。同時，在確保國土調查成果數據安全前提下，加強成果共享，提高成果間的相互印證能力。

2.調動主動意識。依托年度內各類監測成果，不等不靠國家下發任務，主動利用國土調查云平臺開展外業調查舉證工作，在國家下發任務后再進行補充舉證。同時，做好外業調查舉證與內業數據銜接，做到舉證中地類與上圖地類一致。

（三）明確規則細化各級責任

1.明確工作責任。一是落實《土地調查條例》和《土地調查條例實施辦法》，明確分工，細化各級自然資源主管部門的責任；二是要建立共同責任機制，發揮好自然資源、民政、農業農村、水利等職能部門的作用；三是要切實當好當地黨委政府的參謀，爭取黨委政府重視、支持開展調查工作；四是要抓好正反兩方面的典型，做到獎懲分明，鼓勵先進。

2.強化統籌能力。加強人才培養和引進工作，讓懂調查、會調查、能調查的人員投入到國土變更調查工作中來，做到調查人員素質和數量雙過關；統籌利用技術裝備、軟硬件、車輛等，為變更調查工作提供充足的物質保障；充分利用先進的調查手段，在遵循國家、省相關標準規程的基礎上，創新調查技術方法，科學壓縮周期，提高工作效率；建立成果質量追溯規則，把調查質量保障責任落實到每一位調查人員和每一位質檢人員。

（四）綜合施策科學提高質量

1.統一技術標準。一是系統梳理各類標準，進一步統一調查核查技術尺度；二是編制省級核查細則，并實行動態更新；三是編制變更調查案例集和核查案例庫，編制成冊形成調查案例集；四是統一核查反饋標準，對于核查中發現的問題，統一表達，并提供詳細、明確的修改意見；五是加強對接，做好問題反饋，促進地方自然資源部門和作業隊伍提高整改效率。

2.研發信息化工具。升級完善2020 年省級核查工具，提高軟件自動篩查的覆蓋面，減少人為主觀判斷的誤差。一是增設功能模塊，實現對地方上報成果的完整性和規范性的檢驗，各輪次檢查成果的規范性備份，各輪次核查情況統計，對未提取核查的圖斑的舉證照片查看和站立點查看，自行追加核查圖斑等功能。重點完善核查圖斑提取規則，實現關聯圖斑、舉證變化圖斑提取等功能。二是加強自動篩查功能，避免人為因素的干擾，提高核查的工作效率和質量。

（五）推進日常變更

為解決年底工作量大、時間緊、用工緊張等壓力，穩妥推進日常變更，實行地方日常舉證、市級階段檢查、省級核查，通過日積月累平衡年度集中變更工作量。同時，通過國土調查云日常變更工作，更快速地獲取各地土地利用變化信息，為各項考核提供更早的預警信息，也為年度變更調查吸收更多的調查監測成果留足時間，全方位提高年度國土變更調查成果的真實性和準確性。