房屋轉讓，土地使用權不一定隨之轉移
——從一起土地權屬爭議裁決案說起

□ 杭州市規劃和自然資源局富陽分局 王雙鋼

□ 杭州市規劃和自然資源局 謝 雯

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視行政裁決工作。2018 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，要求重點做好自然資源權屬爭議等重點領域行政裁決工作。2021 年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》，要求“有關行政機關要依法開展行政調解、行政裁決工作，及時有效化解矛盾糾紛。”2019 年，浙江省人民政府辦公廳印發《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的實施意見》，要求全面梳理行政裁決事項，并納入權力清單向社會公布。2021 年，浙江省自然資源廳印發《土地權屬爭議行政裁決示范化建設工作試點方案》，將杭州市規劃和自然資源局、杭州市規劃和自然資源局富陽分局作為行政裁決示范化建設試點單位。

近年來，隨著城鎮化的發展，土地的市場價值越來越顯現，由此產生的爭議也日漸增多。本案例涉及土地位于杭州市富陽區銀湖街道，隨著地鐵建成運營，沿線房屋征收不斷推進，土地權屬爭議時有發生。杭州市富陽區人民政府及其職能部門以事實為依據、以法律為準繩，對當事人土地權屬爭議申請居中裁處，及時定紛止爭。

一、案件基本情況

2021 年4 月，某工業企業（下稱申請人）因所在區塊可能面臨拆遷補償，遂以杭州市富陽區人民政府銀湖街道辦事處（下稱被申請人）為被申請人向杭州市富陽區人民政府（下稱裁決機關）申請土地權屬爭議裁決。申請人以“土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權隨之轉讓”“土地使用稅由擁有土地使用權的單位或者個人繳納”為由，要求確認申請人為該宗地國有土地的使用權人。2021 年4 月13 日，杭州市規劃和自然資源局富陽分局（下稱“富陽分局”）受理該申請。2021 年5 月12 日，被申請人提交了答辯材料。2021 年8 月6 日，富陽分局組織申請人和被申請人進行調解，雙方未能達成一致。2021 年9 月6 日，富陽分局作出并向裁決機關提交《關于審查***土地權屬爭議案件調查處理意見的請示》。2021 年10 月29 日，裁決機關作出《土地權屬爭議案件處理決定事先告知書》并送達當事人。2021 年11月10 日，裁決機關作出《土地權屬爭議案件決定書》，對確認申請人為土地的使用權人的請求不予支持，同時確認33 畝土地使用權人為被申請人。

二、案件事實調查情況

富陽分局受理該起土地權屬爭議裁決申請后，根據《土地權屬爭議調查處理辦法》《浙江省土地權屬爭議行政處理程序規定》等規定，按照杭州市規劃和自然資源局印發的《杭州市土地權屬爭議調處操作手冊（試行）》的規范要求，堅持以事實為依據、以法律為準繩的基本原則，結合申請人和被申請人提交的答辯意見以及證據材料，開展全面調查。通過近五個月全面細致的調查和研究，以下內容得到證實。

（一）爭議土地批準情況

1988 年，被申請人所屬工業辦公室與土地所在村簽訂《國家建設征用土地協議書》，擬征用集體所有土地33 畝。同年，經政府批準同意被申請人所屬工業辦公室征用土地18 畝用于建造廠房、倉庫等；次年，經政府批準同意被申請人所屬工業辦公室使用土地15 畝新建道路和附屬工程。1991 年，被申請人所屬工業辦公室持上述土地批文向浙江省工商行政管理局申請成立中外合資經營企業——A 公司。經政府批準同意被申請人所屬工業辦公室將案涉33 畝土地以“出借”的名義提供給A 公司使用，出借時間為10 年。

（二）爭議土地地上房屋登記情況

1991 年，A 公司獲準登記領取爭議土地上的房屋所有權證。1997年，A 公司與申請人簽訂《房屋買賣合同》，約定A 公司將爭議土地上的房屋出賣給申請人。1998 年，經原富陽市房地產交易管理所審核同意，申請人取得了爭議土地上的房屋所有權證。轉讓房產后，未辦理土地使用權轉讓手續。

（三）爭議土地租賃及費用交納情況

1999 年至2012 年期間，申請人富陽分公司每年向被申請人支付土地租賃費用，但未提供租賃合同。自2013 年起，申請人富陽分公司分別于2013 年1 月、2018 年12 月及2020 年，與被申請人簽訂《土地租賃（續租）協議》，雙方約定租賃期限及租金，除2020 年租賃費未付以外，其他租賃期限內的租賃費均已由申請人富陽分公司依約支付。

1999 年以后，申請人逐年依法向稅務部門繳納土地使用稅及其他稅費。

三、案件辦理的爭議焦點及難點分析

本案中，申請人以“土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權隨之轉讓”，即按照“地隨房走”的原則來主張土地使用權的轉移，并提交了相關證據予以佐證。要解決本案爭議，核心是要分析、處理好以下幾個問題。

（一）爭議土地中有15畝已簽訂征用土地協議書，并支付征地補償款，為何不能認定為國有土地？

本案中，根據雙方提供的材料及富陽分局留存材料，18 畝經有權人民政府批準征用為國有土地，15畝經有權人民政府批準使用集體土地，符合《中華人民共和國土地管理法》（1986 年）第23 條、第24 條、第25 條及第39 條等當時有效的法律規定，故爭議土地中18 畝土地已被征用為國有土地，15 畝土地仍為集體所有土地。爭議土地是否簽訂征用土地協議、是否支付征地補償款并不能推斷為國有土地，最終還應以有權人民政府的批準意見以及批準后實施情況為準。

（二）案涉劃撥土地上的房屋買賣合同是否有效？

原《合同法》第52 條及現行《民法典》153 條，都規定“違反法律、行政法規的強制性規定”的合同或民事法律行為無效。《城市房地產管理法》第39 條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第45條對劃撥土地地上房屋轉讓也作了明確的規定，但上述規定旨在加強對劃撥土地以及地上房屋轉讓的行政管理，而非否定私法行為效力。本案中，A公司占用土地建設房屋合法，房屋轉讓后申請人仍然用于廠房、倉庫等使用，沒有改變土地使用性質，不損害國家利益和公共利益，盡管雙方轉讓房屋后沒有依照《城市房地產管理法》等規定辦理土地相關手續，但并不構成違反法律、行政法規強制性規定，所以房屋買賣合同有效。

（三）案涉房屋所有權轉移，按“地隨房走”原則，土地使用權是否隨之轉移？

根據《富陽市房產價格評估表》與《富陽縣房屋所有權轉移申請表》等檔案材料，房屋買賣雙方對地上房屋進行了作價評估，評估表中明確評估范圍未包括土地使用權。最終《房屋買賣合同》約定A 公司將地上房屋雙方協議價出賣給申請人，合同約定僅就房屋進行了轉讓，并未提及土地轉讓。并且在《富陽市公有房屋所有權登記申請書》“房屋產權和土地使用沿革”一欄載明“房屋原屬A 公司轉賣我公司，土地屬租用。”故雙方簽訂該合同的目的在于取得地上房屋所有權，而非國有土地使用權。同時，申請人富陽分公司與被申請人簽訂土地租賃協議，按年支付租賃費，雖具有私法行為效力，但申請人未與被申請人就土地使用權轉讓達成協議，也未辦理土地使用權轉讓手續，故申請人不能因房屋轉讓而必然取得國有土地使用權。

（四）向稅務機關繳納土地使用稅是否當然取得土地使用權？

申請人富陽分公司與被申請人已就爭議土地簽署了《土地租賃（續租）協議》，依約租用土地并繳納租金，故申請人依據上述協議取得爭議土地的租賃使用權，并基于租賃使用關系而繳納土地使用稅，且雙方在長達十余年的合同履行過程中，申請人也從未就爭議土地的租賃事實提出過異議。根據《國家稅務局關于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規定 》第4 條規定，納稅人除擁有土地使用權的單位或個人之外，還有代管人、實際使用人。因此，繳納土地使用稅的主體存在不同情形，并不能當然等同于土地使用權人。

四、案件辦理結果

本案中，富陽分局作為行政裁決的具體經辦部門，充分尊重雙方當事人的意愿，就案件先行進行調解，在調解未果的情況下，結合案件調查以及問題分析，依法向裁決機關提交調查處理意見。經屬地司法行政部門法制審查，裁決機關作出《土地權屬爭議案件決定書》，最終對申請人的請求不予支持，同時確認33畝土地使用權人為被申請人。

五、案件啟示

杭州市規劃和自然資源局富陽分局作為土地權屬爭議行政裁決工作示范點，嚴格依法妥善處理土地權屬爭議，保障土地權利人合法權益，積極維護社會和諧穩定。示范化建設以來，該局充分發揮行政裁決化解行政爭議的“分流閥”作用，以具體案件為基礎，積極探索工作方法和總結工作經驗。

（一）土地權屬爭議行政裁決應體現調查處理的全面性

土地權屬爭議大多具有歷史淵源長、現實利益復雜的特點，需要從源頭出發，摸清爭議土地的歷史發展變化，查明引發變化的事實背景和當時的政策依據，確定爭議產生的原因，合理劃定地界、確定權屬。因此，為了切實保障各方合法權益，在取證調查階段，以爭議雙方提供的證據資料和調查檔案資料為基礎，結合現場勘察、相關知情人調查筆錄及當事人提供的證據材料，同時需要加強與屬地鄉鎮（街道）人民政府、行政村等單位的溝通了解，切實將案件事實調查清楚并固定好相關證據。

（二）土地權屬爭議行政裁決應注重程序規范的重要性

行政裁決作為一項行政執法行為，其行政處理決定既要體現調查事實清楚、適用法律依據正確的特點，執法過程同時也要體現行政程序的合法性和正當性，即實現“程序之正義”。2021 年，杭州市規劃和自然資源局結合富陽區示范點的實踐探索，研究制定《杭州市土地權屬爭議調處操作手冊（試行）》，明確具體要求，把握處理原則，完善辦理程序，統一工作時限，規范工作標準，以提升土地權屬爭議行政裁決工作標準化、規范化水平。在實際案件辦理過程中，相關職能部門嚴格履行法定程序，充分保障當事人的知情權、陳述申辯權等權利。

（三）土地權屬爭議行政裁決應發揮訴源治理的協同性

行政裁決是行政機關根據當事人申請，依據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為，是解決民事爭議的有效方式之一。土地權屬爭議行政裁決的一個重要環節就是行政調解，規范組織案件調解，在爭議調處過程中防止事態擴大和矛盾激化，充分發揮律師、人民調解員等力量，共同做好案件調解工作。同時做好行政調解與行政復議、信訪矛盾化解機制的有效銜接，相互協調，形成多元化糾紛解決機制，在符合法律法規規定的前提下，尊重歷史事實，保障合法權益，把矛盾糾紛化解在基層、化解在當地，切實維護社會和諧穩定。